論民族貧困地區農村社會保障問題及對策

曾易

摘 要：貴州民族地區的社會保障制度存在社會保障資金嚴重不足、體系結構性傾向突出、保障覆蓋范圍窄、救助水平低等若干問題。為體現公平，達到共同富裕，應盡快對民族地區實施社會保障制度建設，同時考慮將傳統的保障制度和現代保障制度緊密結合，確定與貴州民族地區發展相適應的社會保障政策，構建有利于民族地區發展的社會保障模式，達到促進各民族人民共同繁榮發展。

關鍵詞：民族貧困地區；社會保障；問題及對策

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0053-05

加強少數民族社會保障問題研究，建立完善的少數民族社會保障體系，既是實現民族地區和諧發展并與各族人民“共同團結奮斗，共同繁榮發展”的目標追求，也是為實現各民族地區經濟社會發展、有效保障廣大少數民族群眾基本生活的迫切需求。貴州民族地區經濟發展水平和農村社會保障狀況不容樂觀，特別是少數民族聚居的貧困地區更是嚴峻，其中既有經濟發展導致社會保障中的差異，也有自身結構性傾向所導致的問題，既有民族地區共性的問題，也有本身個性的問題。

一、貴州民族地區經濟發展水平和農村社會保障狀況

（一）城鄉經濟發展水平差距較大

一直以來，把擴大農村人口的增收比重、縮小城鄉差距作為中國經濟和社會發展中的一項要務，但這尤其對“欠發達、欠開發”的貴州來說無疑任務艱巨。突出表現主要存在于城鄉經濟發展水平差異大，并且逐年呈擴大的趨勢。以城鄉居民收入比例（以農民=1）為例，兩者從1978年的2.39倍擴大到2008年的4.20倍，2009年進一步擴大到4.28倍。而從貴州城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入來看，則僅相當于全國平均水平的74.8%和58.3%，排在全國倒數第二位，經濟水平落后，這是不爭的事實[1]。

若就貴州省內少數民族聚居地來看，情況更嚴重。省內3個自治州（以下簡稱三州，即黔西南苗族布依族自治州、黔東南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州）、11個自治縣和253個自治鄉，少數民族人口占全省人口的37.85%，占自治地方總人口比重的60.12%[1]。這些少數民族人口最集中的地區同時也是貧困面最廣泛、貧困程度最深的地區。全省50個國家扶貧開發工作重點縣中民族自治地方就有36個，占全省總貧困縣數的74%；根據貴州省扶貧辦提供的數據，截至2010年底，貴州現有貧困人口505.3萬人，70%以上的貧困人口集中于少數民族聚居地。少數民族集中聚居的農村實施國家“扶貧攻堅計劃”實施多年，許多地方仍徘徊于“貧困—脫貧——還貧”的“貧困循環”的怪圈。民族地區農民脫貧致富的問題變得日益復雜而難以解決，“全國7個貧困人口中貴州就有1個，貴州6個農民中就有1個是貧困人口”。① 以最具代表貴州少數民族農村經濟狀況的三個自治州為例，三州占全省人口總量的28.4%，創造的生產總值只相當于全省的20.8%，三州人均生產總值少于全省人均生產總值2 401元[2]。也就是說，三州約占全省1/3的人口，創造的生產總值僅占全省的1/5，經濟貢獻率差。把三州2009年的城鄉居民家庭人均收支及農村貧困狀況與全國相比，從下頁表1可見，貴州全省貧困發生率不僅遠遠大于全國的平均水平，而且幾乎是西部地區貧困發生率的兩倍。在新階段扶貧開發工作重點縣中，三州中，黔西南州所轄8個縣，7個是貧困縣；黔東南所轄16個縣中，14個是貧困縣；黔南所轄12個縣中6個是貧困縣，農村平均貧困人口發生率為18.4%。最高的黔東南州貧困發生率達到了21%，是全國平均貧困發生率的5.53倍，是西部地區貧困發生率的2.53倍。農村居民收入相當于全國水平的56%，低于省內農村居民收入2.3個百分點。農民人均糧食收入僅為378公斤/年，少數民族地區農民收入增長緩慢、積蓄能力弱，較大地制約著農村社會保障制度的發展。

（二）社會保障的現狀

根據當前兩種經濟體制轉換過程的實際，社會保障制度改革需要一個漸進過程。應當堅持低水平、廣覆蓋、多層次的基本方針，逐步實現“政策調整”向“法律規范”轉變[3]。但貴州民族地區大部分都無法做到這一點，主要存在以下問題：

1.社會保障資金嚴重不足。由于經濟發展存在地區差異，會導致社會保障會存在明顯的區域差異。民族地區因為財政汲取能力有限，社會保障資金來源渠道單一，資金籌集能力比較弱，基金缺口很大，社會保險連年赤字，基本支付難以保證。貴州三州地區基本上是“吃飯財政”，盡管在中央財政的大力支持下，一些民族地區財政的社會保障支出比重雖已躍到了經濟發達地區的數值區間，但相對廣大農村需求而言，收不抵支，資金缺口大，依然問題突出。

2.社會保障體系結構性傾向突出。在城鎮社會保障體系里，社會保障涉及的內容一般比較廣泛，體系較為完整，而在三州地區農村的社會保障所涉及的內容較為單一，主要側重于社會救濟、救災、優撫安置，五保贍養等方面。實踐過程中，貴州民族地區保險種類單一，除養老保險、基本醫療保險進行得稍好一些外，其余的保險險種如失業保險、工傷保險、生育保險等則運行得比較差。農民（包括農村非正規就業的農民工等弱勢群體）的社會保障遠滯后于時代發展的需要，并非現代意義上的社會保險，只能算個人儲蓄保險，多層次的社會保障體系的建立為時尚早，國家強制性基本保障唱“獨角戲的尷尬局面沒有改變。

3.社會保障覆蓋范圍窄、救助水平低。具體體現在層次低、范圍小、項目不全、社會化程度低、保障標準欠科學、參保對象針對性不強等諸多問題。以2009年貴州全省城鄉最低生活保障為例，全年農村最低生活保障支出為242 304萬元，農村最低生活保障費領取人數為323.98萬人[2]，人年均最低生活保障費為747.89元/年，月均62.32元/月，根本無法保障領取人的正常生活水平。老年人連基本的生活問題都難以保證，醫療需求也難以保障，精神慰藉和文化娛樂需求則更是奢望。雖然現在貴州鄉鎮一級都建立了敬老院等養老機構，但由于家庭養老的觀念根深蒂固，其入住率在本來就低的基礎上還呈現出逐年下滑的趨勢?；踞t療衛生設施和養老場所的投入量還體現在數量嚴重不足，救助水平極低的落后境地。從下頁表3可以看出，三個自治州對比全國民族縣（市）醫院、福利院及其床位數每千人的擁有量，差距懸殊，被其他民族縣（市）遠遠拋在后面。endprint

二、主要原因

（一）歷史原因

貴州民族地區農民長期以來受傳統農耕文化的影響較深，同時貴州少數民族和民族地區與先進民族和發達地區起點不同，市場經濟體制尚未建立，商品經濟還極不發達，在整個經濟社會發展中，又必須遵循市場經濟的基本規律，面對統一的國際國內大市場，在以市場為主體的資源配置中，必然處于劣勢。通過多年的扶貧開發，條件較好的少數民族貧困人口已有很大一部分擺脫了貧困，剩下的大多是貧困難度最大的特困群體。

（二）自然條件因素

貴州民族地區首先面對的是無法超越的地理區域局限的影響，農村耕地質量差、生產能力弱、開發整理難度大，人均耕地面積僅0.66畝，遠低于全國平均水平。同時少數民族聚居區地處中國的中西部，幅員遼闊、氣候條件惡劣，地貌特征復雜多變，且伴有石漠化面積大，危害嚴重，同時還兼有交通落后、信息閉塞的特點。與此相對應的是傳統的生產方式、分散經營和落后的農村社會服務體系，這使得民族地區的農業生產效率極低。

（三）城鎮化進程遲緩

由于長期城鄉分割的二元結構，阻礙了城鎮化的進程，人為地嚴格限制農村人口和其他經濟要素向城鎮聚集，使貴州城鎮化率一直保持在12%的水平，這樣的制度安排既減少了城鎮建設的資金積累，又使農民無法脫離土地。至今貴州城鎮化率為30%，低于全國平均水平17個百分點，在全國處于最低水平。城鎮化發展滯后，導致農村大量剩余勞動力的存在，而民族地區土地市場發育緩慢，土地流轉受到各方面的限制，不利于農民通過土地使用權的轉讓擺脫對土地依附關系，而成為真正的城鎮居民。由此造成了貴州民族地區普遍存在產業結構不合理的現象：第一產業發展落后，其粗放經營的耕種方式，增加值有限，卻在總的收入中卻占很大的比重；第二產業則以資源主導型采掘、加工業為主，優勢資源依賴現象嚴重。第三產業是典型的勞動密集型產業，農村剩余勞動力主要集中在工業和建筑業，傳統的轉移格局并未發生改變。從表4貴州產業結構雖然實現了三、二、一排序，但仍是低水平的排序，一產不活、二產不強、三產不大的問題仍然相當嚴重。

三、社會保障制度建設的思路與對策

（一）堅持經濟發展的效率目標與兼顧公平并存的原則

1.努力發展民族特色產業經濟。政府要積極創造條件充分放開對農民進城落戶的限制，變城鄉分割的二元戶籍制度為城鄉統一的一元籍制度。積極推進產業結構調整，優化農業產業和區域布局。按照民族地區生物多樣性、氣候多樣性的特點，推進特色農業，生態農業、高效農業的發展，重點培育以民族文化體驗、農業觀光、避暑休閑為特色的鄉村旅游，提高二、三產業在農村產業中的比重。加大對農民的培訓和教育力度，吸引更多的人口向城鎮聚集和為農民創造更多的就業機會。

2.注重公平?！肮沤裰型馍鐣Ｕ侠碚摻缍?，都沒有將農村與城市分而論之；社會保障面前人人平等；社會保障制度的設計必須面向社會全體成員，兼顧城鄉居民”[4]。貴州這樣經濟落后的多民族省份基本上只針對城鎮居民提供社會保障，社會保障立法工作的關注點幾乎全部集中于城鎮居民，“二元”經濟結構中得到制度保障的其實只有城鎮這“一元”，而農村那“一元”則幾乎完全被排斥在體制之外。這種制度設計對占中國人口絕大多數的農民顯失公平，不利于保護農民，不利于民族地區的穩定。要樹立“決不讓一個兄弟民族掉隊”的思想，要特別重視幫助少數民族地區盡快建立起覆蓋全社會的社會保障體系，依法保障全體公民平等地享受社會保障，民族地區農村要堅持“強制參保為主，自愿參保為輔”的原則，堅持“個人繳費、集體補助、國家財政資金投入”三方共同負擔的原則，堅持工業反哺農業、城市支援農村、發達地區支援欠發達地區，全盤運作的原則。

（二）促進民族貧困地區農村社會保障政府行為的著力點

1.探索農村社會保障制度建設與政府扶持相結合的保障方式。 民族地區由于保障能力水平還比較低，而民族地區農村則更差，因此社會保障的側重點應首先考慮以消滅貧困為基礎起點。如果把農村社會保障制度建設與政府扶貧結合起來則是突破落后地區農村社會保障不足的一個有效途徑，在此種方式下，充分利用扶貧基金加大對基礎設施的扶貧投入，為民族地區經濟發展創造良好的硬件條件。加強農村社區已有的資源環境的培育，比如完善農村社區組織的建設、農村經濟的重建與加強國家對農村的金融支持力度，同時把勞務輸出作為民族貧困地區增加農民收入的一項重要扶貧任務來抓，把興農致富項目作為扶貧開發的重中之重，大力推行貧困人口參與式發展方式。這樣就為農村社會保障制度的建設打下較好的經濟基礎，是真正意義上的變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧[5] 。

2.加強民族地區農村社會保障的法制建設。借鑒發達國家已有的經驗，依據中國實際，結合財政、金融和稅收體制的各項改革措施，應盡快建立、健全并制定適應新時期市場經濟體制有關民族地區農村社會保障的法律法規。民族地區農村經濟基礎薄弱，生活成本較高，且普通農民基于“理性”的短視行為，看不到農村社會保障制度的長遠效果，對農村社會保障的推行處于觀望的態度，甚至抵保。在此情景下政府應當立法確定民族地區農村社會保障制度的強制性原則，保障農民參與。同時在確立農村社保繳費標準時，可以考慮不同時點的具體物價水平，可以參照城鎮社保相同的基本生活保障水平作相應的調整。同時，為融合抵保情況的發生，制度設計上確定具體標準專門針對部分經濟困難農民實行養老保險的豁免制度[6]。

四、重視民族傳統在農村社會保障中的作用

（一）挖掘民族傳統文化動力

由于歷史和自然的原因，大多少數民族在貧困與惡劣的自然環境中共生共存，并在長期的社會經濟發展中創造了各具特色的燦爛的民族文化，按照各自民族不同的心理、風俗、習慣、道德、宗教和婚姻家庭結構等，在民族內部和宗族之間同樣也形成了獨具民族特色的傳統保障方式，具有一定的規范作用。這些民族傳統社會保障辦法中許多行之有效的經驗，應當充分考慮。例如，貴州省從江縣的侗族村占里，當地人在鳥雀與自然環境和人與船的關系啟發下，依據本村的人口增長情況和田地總面積以及森林實際擁有數，約定本地人口數不得超過700人。為了保持本村人口數量在規定范圍內，一直以來形成了一個傳統，要求一對夫妻最多只能生育兩個子女，這一寨規自古就開始一直沿用至今，由于這種村寨內的約定，致使當地人口也一直保持規定數額內，而居民的生活也閑適安定。為了保證寨規的長期性，占里人很早就設計了一整套相應的社會保障措施，對當地的社會安定和老年生活保障起了重要作用。比如，用30余條習慣法對耕地、山林、習俗、婚姻、人口、財產、治安等方面關系進行調整，保證社會生活的安定；創造以直系繼承制為主，橫向繼承制為輔的財產繼承制度，實行男女都有繼承權的原則，并規定無論男女都有贍養父母的義務，從而使家庭財產和老人依靠無后顧之憂[7]。因此，在構建民族地區特色的社會保障體系中，尊重不同民族的傳統文化是建立民族地區農村社會保障制度的基礎，更是我們建設新時期農村社會保障制度的寶貴資源，應該得到深層的挖掘和發揚。endprint

（二）利用“時間儲蓄”、“勞動置換”的村組社會保障模式

受當今中國人口老齡化、家庭結構出現家庭規模小型化、家庭結構簡單化等諸多變化的影響，年輕的一代采取傳統養老方式照料老人的意愿下降的現實情況?！叭绾胃玫仞B老”已成為今年備受關注的話題，“時間儲蓄”、“勞動置換”等解決途徑被廣大學者熱議，所謂“時間儲蓄”、“勞動置換”，即社區中較為年輕的老人，可以為較年長的老人提供服務，例如照顧起居、打掃居室、陪同看病、陪伴聊天等，將工作時長記錄并儲蓄下來，待到自己年老以后，也可以通過工時的“置換”，享受到別人為自己提供相應的服務和幫助。這樣，社區養老、居家養老就可以在一種更為自主、自愿、自立的友好氛圍下進行。貴州地處偏僻，交通不便，也形成淳樸的民風，民族地區農村有著普遍的互助互愛的、尊老愛老的傳統，有著良好的“置換”氛圍，家庭“空巢”現象比較普遍，“時間儲蓄”、“勞動置換”可以換來自己被別人照顧，省去了擔心自己年老時家庭養老中由于子女的不孝和社會養老經濟條件限制的種種顧慮。

參考文獻：

[1] 2010年中國統計年鑒[K].北京：中國統計出版社，2010：9.

[2] 2010貴州統計年鑒[K].北京：中國統計出版社，2010：9.

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[4] 李和森.從社會保障語義分析看城鄉統籌[J].中國社會保障，2004，（1）：26-27.

[5] 何慶光，蔣艷.加快民族地區城鄉社會保障一體化發展的步伐[J].特區經濟，2010，（9）：141-142. [6] 歐陽越秀.論中國養老保險體系的改革[J].河北學刊，2010，（3）：164-171.

[7] 楊軍昌.貴州民族自治地區的人口與可持續發展問題研究[M].貴陽：貴州人民出版社，2003：217-227.

Abstract：The social security system of ethnic minority areas in Guizhou has faced various problems，e.g.serious shortage of fund for social security，obvious structural tendency of the system，narrow coverage of social security and low security level.In order to ensure fairness and achieve common prosperity，the social security system shall be enhanced in ethnic minority areas as soon as possible.Meanwhile，the traditional security system shall be closely combined with modern security system.The social security policy compatible with the development of ethnic minority area in Guizhou shall be determined，with an aim to establish a social security model conducive to the development of ethnic minority area and achieve the common prosperity and development of the people of all ethnic groups.

Key words：ethical poverty area； social security； problems and countermeasures

[責任編輯 陳麗敏]endprint