河南省食品安全監管面臨的主要問題及其對策分析

劉克非 田玥

摘 要：保障食品的質量安全不只是為人民群眾的健康和安全負責，也為社會的穩定以及和諧社會的建設提供了基礎。近年來，食品安全問題高頻率地出現，不僅削弱了消費者對食品安全的信賴度，也對河南省食品質量安全監管造成了嚴峻的挑戰。以河南省食品安全在生產加工環節方面的監管為對象進行研究，通過分析河南省食品安全生產加工環節的現狀及食品安全監管面臨的主要問題，對完善河南省食品安全監管提出政策性建議。

關鍵詞：食品安全；生產加工環節；監管；河南省

中圖分類號：F203 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0274-03

引言

近年來，我國政府十分重視食品安全問題，特別是2013年對《食品安全法》的修訂，完善了食品領域的法律制度，構建了食品安全標準化框架，為安全食品進入終端市場確立了長期有效的保障機制。2014年全國兩會的各種民意調查中，“食品安全問題”高居前列。這些足以說明食品安全風險已成為國家層面上的一個極其嚴峻的問題。

可以發現，從20世紀90年代初期至2005年，我國食物中毒人數統計呈現較為明顯的U型曲線，從1991年的47 367人下降到1997年的13 567人，并在2002年下降到谷底的11 572人。2003年成了重要拐點，從該年開始，食物中毒人數明顯成倍增長，2004年升到42 876人，2005年雖有所下降，但中毒人數仍有32 553人。從2006年開始，食物中毒人數呈直線下降的趨勢，從2006年的18 063人迅速下降到2013年的5 559人。

20世紀90年代初到21世紀初，食品安全的總體狀況得到了明顯的改善，而從2002年開始，食品質量安全水平開始了明顯的下滑，2006年以后又有了新的改善，此軌跡所展現出的規律可能是多種因素致使的，但是食品安全監管體制的變遷肯定是不可替代的影響因素之一。20世紀90年代以來，經過不斷的探索與修正，我國逐步確定并建立了食品安全多部門分段監管體制。但這并沒有使食品生產加工環節的監管責任與權限得到很好的合理劃分，質檢部門在生產加工領域缺乏監管執法經驗，而衛生部門在食品質量安全監管方面的主導權又被逐步肢解，這些可能是導致2004年之后我國食品安全的走勢依然處于下行階段的原因。

當前，為了適應現代社會發展的需求，改善由于政府自身特性的局限及多部門分段監管中的空白對食品安全監管帶來的弊端，建立更加科學實用的食品安全監管體系勢在必行。食品生產加工環節在食品產業鏈中有著承前啟后的作用，是其中的核心環節，因此，對目前食品安全生產加工的狀況及食品安全監管面臨的主要問題進行分析探討，對解決整個食品安全問題具有關鍵性的作用。

一、河南省食品安全生產加工環節的現狀

當前，河南省少部分食品企業的生產和檢驗設備具有國內一流水平，如雙匯集團、南街村集團、蓮花味精、河南大用實業公司等大型企業，先進的生產加工技術和設備保證了其產品的質量。近年來，河南省各級政府對食品質量安全工作予以高度重視，使河南省食品質量有了大幅提高，抽檢合格率也保持在較高水平。2011年，河南省質監局組織開展了對全省生產加工環節食品質量的監督抽查，共抽檢全省17 890個食品企業、24 416批次樣品，產品合格率為93.9%；2012年，河南省質監局共抽檢了3 701家企業生產的4 680批次的產品，抽檢產品的實物質量標準合格率為97.2%。

雖然河南省食品安全形勢近年來逐步好轉，但是河南省食品生產加工企業分布面廣數量多、情況復雜，既存在著一些長期難以解決的老問題，也有一系列新問題在《食品安全法》頒布后出現。河南省是食品大省，在一批像雙匯食品這樣的龍頭企業的帶動下，食品工業發展很快，但該省大部分的食品企業仍是中小企業，這些企業的原輔料來源、生產設備、現場管控、檢驗能力、管理水平、人員素質都多多少少地存在著一些問題，特別是部分企業主為了攫取更多利潤，缺失誠信道德。生產加工環節食品質量安全主要面臨以下問題：

一是生產加工主體小規模化。小作坊式的食品生產加工企業在食品生產加工企業中仍占據大多數，而在省質監局2012年的食品質量監督抽查中，小作坊產品質量標準合格率為88.2%，明顯低于省平均水平。在這種小本微利的經營情況下，小規模企業沒有意愿、也沒有能力對其生產加工設備及時更新，導致企業生產技術落后，加之，企業的衛生條件也沒有保障，生產過程中存在許多安全隱患。

二是食品工業的科技投入不足。目前，河南省絕大多數食品企業以生產傳統食品為主，優勢核心技術缺乏，技術裝備水平不高，產品在市場上沒有核心競爭力，更為嚴重的后果是影響其生產加工的食品安全。

三是缺乏對原輔材料及產品出廠質量的控制。檢驗、控制原輔材料的質量，歷來都是食品生產加工企業的難題。食品生產所涉及的添加劑種類繁雜，而大部分企業檢驗技術能力較低，所以常常少檢或漏檢食品所含的添加劑成分。作為產品出廠前最后環節的出廠檢驗，大多數小企業特別是小作坊，都不具備對自身產品檢測的能力，缺乏出廠檢驗意識。

四是質量安全管理體系不健全。大部分食品生產加工企業或小作坊缺乏食品質量安全意識，大多數從事食品生產加工的人員文化程度較低，更談不上去落實食品質量安全管理體系。

二、河南省食品安全監管面臨的主要問題

（一）河南省食品安全生產加工監管的概況

目前，河南省質監局通過市場準入、普查建檔、日常巡查等多種措施來加強全省食品生產加工企業的日常監管工作，督促規范相關企業的生產經營行為。具體監管措施如圖2所示。

（二）河南省食品安全生產加工環節監管存在的問題

目前，河南省質監系統下轄18個省轄市局及14個直屬機構，建有17個國家級質檢中心，國家重點實驗室達到8個，各部門機構在省委省政府的正確方針指導下各司其職，嚴格執行監督管理職責，區域優勢特色產業基本都被覆蓋，綜合檢驗檢測能力得到提升，對河南省的食品質量安全起到了較大程度的改善作用，同時也推進了中原經濟區的進一步發展。但是，由于河南省食品生產企業眾多，而且大部分都是規模以下的小、散、亂、差企業，食品生產監管目前仍存在著不少問題。

一是監管機構不健全、人員隊伍水平有限。河南省基層質監部門的人數十分有限，而目前只能從內部來調劑食品安全監管人員，許多區（縣）局的在編人員不得不身兼數職，這樣對政令的下達、監管措施的落實都會造成不便及阻礙，同時也無法及時地向上反映基層信息。另外，由于基層食品企業數量多、分布范圍廣，加之小作坊與食品攤販的基礎差、規模小、流動性強，生產狀況難以掌握，需要大量的工作人員加強監督管理才可能實現全方位的無縫隙化監管，而這在現實中難以做到。區域監管要求監管人員具備完整的質監基本知識，但區域監管人員主要來自部門間的抽調和社會招聘，素質參差不齊，部分人員綜合業務水平較低，無法滿足目前及今后工作的需要。

二是“監管空白”與“監管重復”依然存在。多部門分段監管的體制人為地把食品產業鏈割裂開來，而且食品安全委員會并沒有充分發揮其作用，各個職能部門之間到目前還有重復和真空的地帶，缺乏有效的協調溝通，各自為政，致使很多工作在執行時陷入困境。就食品執法來說，農業、質監、工商、衛生等部門都有自己的檢驗設施，出現食品安全問題后，每個監管部門都對其所分管的環節進行抽查檢驗，往往會導致多個部門重復執法，不僅使工作人員的負擔加重，而且會造成大量資源的浪費。

三是經費投入和技術檢測方面有所欠缺。近年來，河南省對于食品質量安全監管方面的經費投入以及食品安全檢測的技術支撐都是相當重視的，但是，資源分配不均、不足的現象仍然存在。一方面，食品生產加工小作坊和小企業大部分都位于鄉鎮、農村以及城鄉結合部這些房租低廉、管理薄弱的地區，為對其產品進行不定期的抽樣檢查，就需要大量的專業人員、交通工具以及監管裝備，而這些都需要經費的支撐，但是由于缺少對基層監管部門的有效投入，在此方面依然存在缺口。另一方面，雖然省級市級質檢機構擁有較強的綜合能力和技術支撐，但是部分縣級部門機構檢測檢驗資源匱乏，對一些需要一定技術含量的熱點物質以及一些保質期較短的食品的檢驗，往往會由于技術手段的不足無法及時就近檢測而對監管工作造成影響。

四是責任問責機制不完善、執法力度不足。目前還未形成統一的、健全的、明確的責任問責機制，當由于公務人員在食品質量安全監管方面未履行自身職責而造成食品安全問題時，該責任人也只會受到處分或免職，不會受到刑事處罰，對公務人員的失職瀆職行為不能起到完全杜絕作用。責任沒有徹底落實到某個部門或者某個個人，發生問題時存在互相推諉現象。另外，對于個人和廠商的行政執法力度不夠。相對于現在的生活水平來說，食品安全處罰條例中所規定的處罰金額較小，在巨大的收益回報面前，違法者明知故犯。通過對邊際收益與邊際成本進行比較可以知道，只有加大執法力度、加重懲罰措施才能對不法廠商起到震懾作用。

三、完善河南省食品生產加工監管的政策建議

全國糧食產量的百分之十來自河南省，作為農業大省，河南省的食品安全情況對河南地區乃至全國大部分地區都有著不容小覷的影響。而生產加工環節是確保食品安全的最關鍵的環節。因此，對生產加工這一核心環節的監管進行完善，能夠從根本上遏制食品安全存在的隱患。

1.建立健全基層監管體系

雖然河南省已于2012年9月開始實施對小作坊和食品攤販的管理辦法，但是由于其大多分布在鄉鎮、農村等處，而且分散、易流動、較隱蔽，依然是監管工作面臨的難題，因此加強基層質監系統的建設十分必要。通過推動資源配置和食品質量安全監管工作重點向基層的傾斜，夯實城鄉結合部、鄉鎮、農村的食品安全監管基礎，明確各個部門的職責，明確垂直的分管領導，明確每一個專職崗位和專職人員，來確保能充分發揮質監系統在安全監測、隱患排查、監管執法、信息報告等工作中的作用。成立以社區和村委會為基礎，以居民、村民為主要力量的組織，全面動態掌握轄區的食品安全情況、積極協助相關職能部門的工作，并與基層政府和行政管理派出機構聯系在一起形成聯動聯防機制，充分發揮民眾的監督作用，同時也彌補了基層監管力量薄弱這一不足。

2.提高人員隊伍素質

通過對監管、執法人員加強教育培訓，例如與科研機構、高等院校合作、舉辦培訓班、開展講座等，來增強工作人員的職業道德修養和自我約束能力，并且通過著重學習質監系統的業務知識及全面掌握相關電子政務知識，加速培養具有高素質的監督管理人才，提高人員隊伍的整體水平。

3.加強對食品安全檢測的支持

目前，河南省各食品安全檢測機構分布較為分散，而且能夠檢測的范圍較小、檢測水平有限。應積極組織參與國內國際食品安全交流，認真學習國內外食品安全的先進經驗，加大經費支持，增強科研能力，進一步提高該省的檢驗檢疫水平。通過利用信息網絡，在全省范圍內建立食品安全監管系統，動態及時地掌握全省的食品安全情況，能夠在較短時間內有效地預防和解決食品質量安全問題，并且降低同一種狀況重復發生的幾率。當然，消除食品安全隱患、凈化食品行業，不能只依靠政府去監管，還需要在政府的宏觀管理下，去引導食品生產加工企業建立健全其內部的質量自檢體系，這樣不僅可以使其產品質量得到保證，而且還可以給政府檢測機構提供樣本參考及合理建議。

4.明確部門監管提高工作效率

各部門應以《食品安全法》所建立的監管模式為基礎，結合食品生產加工行業和廠商的狀況，明確監管對象、各司其職，以避免重復監管、多頭領導。目前，質監系統在諸多方面都無法達到有效監管，例如技術機構的檢測設備有待更新、基層監管部門的設立有待完善、人員隊伍的素質有待提升、經費的投入有待加大等。為改善監管效果及效率，要統一監管規章制度，明確行政主體，責任劃分清楚；要統一各地檢驗檢測標準，以免因檢測標準不同而造成資源浪費以及群眾對于檢測結果的懷疑；要對質監部門的自身實際情況進行分析，進而要求政府加大資金和人員的投入力度，用以解決經費不足、人員編制等問題，以滿足監管需求。

5.加大食品安全抽查和執法力度

要加大食品生產加工環節的監督抽查力度，有計劃、有目標地跟蹤抽查容易出現安全問題的重點地區和重點企業，并做好節假日及重大活動期間的食品安全抽查與突發事件的應急預案。對于存在嚴重質量安全問題、隱瞞真實信息的企業將依法嚴格查處，對不合格產品進行召回，加大回訪監督管理力度。還應加強行政執法的威懾力。執法主體不僅要深入基層嚴格執法、加大對不法商販的打擊力度，而且要對違反食品安全法律法規的工作人員加大處罰力度。首先要對食品生產的源頭嚴格把關，控制發放食品衛生許可證，對其衛生條件、生產環境、生產設備、倉儲條件以及相關人員的專業素養等各項指標進行重點考察和綜合考慮，對于達不到食品衛生標準的企業一律堅決不準發放衛生許可證。對于已經通過審批領取到許可證的企業，監管工作不能松懈，要不定期地對其產品進行抽查，積極推進企業的進一步發展，保證監管工作的長效性。同時，要嚴厲打擊地方保護主義，對違反食品安全法律法規的企業和人員，要進行強有力的行政處罰和法律懲罰，對其形成震懾，遏制食品安全違法行為的發生。

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[責任編輯 王 莉]