西部民族地區農村土地流轉現狀及發展思路

李莉

摘 要：以西部民族地區的青海省大通縣為例，介紹近年來當地農村土地流轉的現狀，闡述培育主體、扶持產業、創新機制、跟進服務等主要做法以及取得的成效，在此基礎上分析土地流轉過程中存在的主要問題，并提出今后的發展思路。

關鍵詞：西部；民族地區；農村；土地流轉；現狀；發展思路

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）21-0033-02

自20 世紀80 年代末期以來，全國各地自發開展了一系列土地流轉的創新實踐，其目的都是為了克服家庭分散經營引發的生產低效率問題。2003年3 月，《農村土地承包法》頒布實施，其中相關的條款為此后的土地流轉實踐提供了必要的法律基礎。2005 年3 月頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，又為后來的土地流轉管理工作提供了具體的指導辦法[1]。大通縣作為西部民族地區的國家級貧困縣，在近幾年的土地流轉工作中，不斷探索農村土地流轉的新思路、新方法，促進了農民增收，提高了當地農村經濟整體實力。自2013年5月份開始，筆者和大通縣農經站有關人員對全縣農村土地流轉情況進行了專門調研，在掌握了土地流轉現狀、主要做法和成效的基礎上，分析了存在的問題并提出了今后的發展思路。

一、大通縣農村土地流轉和規模經營現狀

大通縣為回族、土族自治縣，總面積3 093平方公里，現轄9鎮11鄉，289個行政村，1 070個自然村，農業人口35.6萬人，耕地面積68.9萬畝，機動地面積13 648畝，占總耕地面積的2%。截至目前，全縣土地流轉總面積為50 050.78畝，涉及戶數14 374戶，實現土地流轉收益1 707.13萬元，占總耕地面積的7.26%。其中：租賃、轉包、轉讓、互換、入股面積分別達到24 926.36畝、17 433畝、2 091畝、548畝、4 242.42畝。土地規模經營面積24 926.36畝。土地流轉帶動形成優質無公害蔬菜基地11 000畝（其中已建成高標準設施農業示范園區租賃土地7 658畝）。據調查，在流轉中農民可獲得雙重收入：一是土地租金收入，一般每畝純收入730元，普遍高于其過去種糧純收入；二是農民就近到農業園區和外出務工收入，就地務工一般年收入1萬元，外出務工1.5～2萬元。

二、大通縣農村土地流轉的主要做法

1.培育主體。全縣積極扶持龍頭、引進業主、培育大戶、發展農民專業合作社，通過培育農業生產經營主體，帶動土地流轉。據統計，全縣目前共有省、市、縣級龍頭企業33家，各類專業合作社319個。企業、合作社、業主以租賃為主要方式流轉土地達2.4萬畝以上。

2.創新機制。2009年以來，在雙新公路沿線的長寧、黃家寨、橋頭、塔爾、新莊5個鎮，建成了12個現代農業示范園區，通過策劃項目招商引資，推行了土地規模經營。加強了土地流轉過程中的政策研究，積極探索土地流轉新機制、新途徑，通過土地流轉，實現土地規模開發、集約經營。農民在自己的土地上既可以作為農民工人領取工資，又可作為土地轉出方，坐收地租，實現雙重收益。

3.跟進服務。加強流轉服務和經營權管理，特別是針對企業、業主在流轉農民土地過程中人地兩疏、協商繁瑣的實際情況，政府及相關部門加強跟進服務，變業主找地為集中土地招商，跟蹤開展服務，對土地流轉過程中土地成片、流轉方式、農民權益保護等問題作了明確規定。在塔爾、景陽等六個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，在企業流轉土地過程中，縣級農業主管部門、鎮村社干部發動群眾將土地承包經營權集中委托流轉，農戶逐戶與村土地流轉合作社簽訂土地流轉租賃合同書，合作社再與公司簽訂流轉合同，縣政府與鎮政府主管部門共同審核流轉合同條款，保證農民權益不受損害。

三、土地流轉取得的成效

1.推動了產業結構調整。大通縣在穩定糧食生產的同時，通過土地流轉和挖潛改造，突出特色產業的培育和開發，狠抓基地建設，不斷提高經濟作物和特色農產品的種植面積，既考慮農產品的品種結構、品質結構，又結合各鄉鎮的實際情況，避免結構類同，形成了別具一格的鎮域特色農業，有力地促進了農業產業結構調整。

2.擴大了規模經營。土地流轉克服了小規模家庭經營的局限性，有利于土地的充分利用。幾年來，全縣共引進山東、北京、寧夏等外地種植能人或企業，建立示范園區12個，流轉面積達7 658畝，通過土地流轉合作社，與2 227戶村民簽訂了十至三十年土地流轉合同。 通過土地流轉的方式，一是把零散的土地使用權從千家萬戶農民手中集中連片，使農業生產逐步走上“專業化分工、規模化生產、產業化經營、企業化管理”的發展道路；二是加大了農業機械化推廣力度，促進了農業機械化耕作水平，實現了集約化經營，有效促進了現代農業的發展；三是通過引進工商資本、社會資本進入農業基地，帶動了農業龍頭企業的發展。

3.促進了農民就業和增收。農村土地流轉有利于農村勞動力向二、三產業轉移，促進了城鄉二元結構的有效改善，同時也加速了農業結構的調整和優化，促進了縣域農業特色經濟的建設和發展。以塔爾鎮為核心的同創、佳興、豐源等現代農業示范園區，自2009年至今引進12個業主租賃農村土地7 658畝，發展蔬菜、花卉、水果等農業產業，大力促進了該鎮農業結構調整和農民增收。

四、土地流轉中存在的問題和建議

1.土地規模化流轉存在著政策困難。在規模化經營中，個別農民由于認識程度不一，或者受其他一些因素的影響，以致在周圍絕大多數農戶都接受的情況下，不愿將土地流轉出來，影響規模化經營項目的規劃和實施，成為土地流轉的“釘子戶”。而現行土地承包政策又賦予了農民長久不變的經營權，并列為農民享有的物權之一，不能采取強制措施促成土地成片流轉，村規民約等形式約束效果也不佳，影響了規模經營發展。

2.土地承包經營權流轉最長期限有待作出規定。國家有關政策賦予了農民長久不變的土地承包經營權。在土地流轉合同簽訂過程中，由于涉及租金支付等問題，需要約定實際流轉期限。如任由雙方協商，可能會出現超過土地承包剩余期限或無限期的情況，勢必影響今后國家政策的調整和執行。有待出臺一個關于流轉最長期限的指導意見，如三十年或五十年。endprint

3.建立農村土地流轉申請制度或風險保證金制度。大通縣有部分農戶私下進行土地流轉時主管部門不知情，出現流轉糾紛后才找到政府要求解決，個別業主因經營不善，拖欠農戶租金，復耕困難的情況也曾發生。建議建立流轉申請制度，加大對農業業主的資質審查力度，例如，對流轉面積100畝以上的，由業主提出流轉土地申請，鎮土地承包合同管理部門本著地方經濟發展與農民權益保護兼顧的原則對業主的經營實力、經濟實力、工商檔案以及誠信記錄進行審查后予以批復，并報縣土地承包主管部門備案。流轉面積500畝以上的由縣土地承包合同管理部門審查后批復。在簽訂土地流轉合同時，要求業主方按一定比例交納流轉風險保證金，專戶儲存，用于解決復耕問題，確保農民的土地流轉權益最大限度不受侵害。

五、今后的發展思路

1.進一步強化土地流轉，強化宏觀調控。農村土地流轉市場中，土地的供求雙方均以利益最大化為目標，容易產生盲目和失范行為，引發負面效應，需要政府發揮宏觀調節作用，對農地流轉實施有效的宏觀管理[2]。建議全縣二十個鄉鎮建立土地流轉服務中心，并依托鄉鎮土地流轉服務中心，負責土地流轉的登記備案、流轉合同、檔案管理等工作。以村兩委會為依托成立土地流轉管理小組。充分發揮土地流轉合作社的作用，以租賃的方式集中流轉土地，確保設施農業建設用地。

2.深化土地流轉社會穩定風險評估機制。通過建立和深化風險評估機制，從源頭上預防和減少土地流轉實施過程中可能產生的不穩定因素，將土地流轉社會穩定風險評估列入各級政府決策程序。科學完善評估辦法，進一步明確土地流轉風險評估的范圍、評估程序等內容，全面做好土地流轉風險評估機制試點的落實工作。同時，建立適合本地區的農村土地承包管理現狀和糾紛特點的仲裁程序、仲裁方法、仲裁工作規程和仲裁機制，提高依法仲裁農村土地承包經營糾紛的能力，有效化解土地流轉影響社會穩定的各類隱患[3]。

3.加強政府引導。出臺優惠政策，打造土地流轉示范點，帶動周邊地區進行土地流轉。全縣現代農業示范園在近幾年的發展中，市、縣兩級高度重視，給予了園區一系列的優惠和獎勵政策。在今后的發展當中，應加大國土、林業、規劃、工商、稅務等部門根據相應職能給予政策扶持。通過各部門的支持，使全縣的土地流轉規模越來越大，成為具有較強示范帶動性的土地流轉典型。正確引導工商資本參與土地流轉的行為，既要發揮工商資本帶動農業轉型升級、促進農民就業增收的積極作用，也要防止其與農民爭利甚至侵害農民土地利益的行為，堅決制止工商企業流轉土地后直接或變相改變土地農業用途的行為[4]。

4.調整優化產業重點和布局。用市場管理理念提高農村土地流轉的時效，把產業結構調整、特色主導產業與規模經營和標準化經營有機的結合起來，讓農村大戶、農民專業合作經濟組織、產業化龍頭企業直接參與農村的土地流轉市場。廣泛吸納社會資金的投入，引進市場化管理模式、標準化生產方式，最終形成農業生產和農產品流通分層次對接，達到農業大生產、大流通的生產方式。

參考文獻：

[1] 黃祖輝，王朋.農村土地流轉：現狀、問題及對策[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2008，（2）：38-47.

[2] 劉艷芳.淺談農村土地流轉的渠道與途徑[J].農業經濟，2011，（3）：59-60.

[3] 鮮開林.大連市農村土地流轉調查報告[J].農業經濟問題，2010，（2）：76-80.

[4] 黃延信，張海陽，李偉毅，劉強.農村土地流轉狀況調查與思考[J].農業經濟問題，2011，（5）：4-8.

[責任編輯 劉嬌嬌]endprint