關(guān)于紹興濱海新城財政運行模式的思考

梁文萍

摘要：文章闡述了新城財政局參照縣一級財政模式運行的狀況、存在的問題及建議意見。

關(guān)鍵詞：濱海新城 財政 運行模式 思考

一、新城成立背景及總體運行體制機制

濱海新城啟動于2010年2月，2010年7月正式成立，是浙江省“十二五”重點布局的14個省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和重點開發(fā)區(qū)（園區(qū)）之一，新城規(guī)劃區(qū)域為紹興袍江新區(qū)、柯橋區(qū)濱海工業(yè)區(qū)、杭州灣上虞工業(yè)園區(qū)和目前正在重點開發(fā)的核心區(qū)――江濱區(qū)。按照“撤鎮(zhèn)建街、以城帶街”思路，江濱區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)街及所屬行政村，由上虞區(qū)委托管委會管理，鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)與管委會領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。新城實行“充分授權(quán)、封閉運作、就地辦結(jié)”的行政審批機制，設(shè)立了公安、國土、環(huán)保、工商、國地稅等17個派出機構(gòu)，授予縣級審批權(quán)限，并實行一級財政體制。

二、管委會財政局運行模式

按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，新城黨工委和管委會（江濱區(qū)）內(nèi)設(shè)1辦12局，規(guī)格為正科級。其中按照“財力與事權(quán)相匹配”的原則，江濱區(qū)財政比照一級財政管理體制實行獨立運作，負責(zé)履行轄區(qū)內(nèi)的財政管理職權(quán)。具體財政體制：新城江濱區(qū)財政局負責(zé)轄區(qū)內(nèi)財政預(yù)算內(nèi)、非稅收入、政府性基金等收支核算和管理；比照縣級財政管理體制，實行“封閉運行，自求平衡”，暫定五年。江濱區(qū)內(nèi)稅收和社會保險基金等其他收入，分別由紹興市國稅局、地稅局的派出機構(gòu)負責(zé)征管。紹興金庫濱海新城支庫（暫名）在未設(shè)立前，轄區(qū)內(nèi)各項收入先入市金庫，由紹興市國庫分行業(yè)分稅種辦理調(diào)庫手續(xù)，作為上虞區(qū)財政的預(yù)算收入，上虞區(qū)財政與省財政結(jié)算，按照上虞區(qū)可用率，計算江濱區(qū)調(diào)庫到上虞區(qū)財政收入部分財力，該部分財力，按照“按月預(yù)劃，年終結(jié)算”辦法，通過上虞區(qū)國庫以“專項上解支出”形式，上劃到紹興市國庫，再由紹興市財政全額劃入江濱區(qū)安排財政支出，并入財政支出執(zhí)行計劃。中央、省通過上虞區(qū)財政明確專項補助給江濱區(qū)的款項，由上虞區(qū)全額撥付給江濱區(qū)。江濱區(qū)承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會事業(yè)等發(fā)展支出，上虞區(qū)不再承擔(dān)支出責(zé)任。

三、新城財政體制運作特點及存在的問題

（一）實行“獨立運作、定期返還”的財政管理體制

紹興市為支持新城開發(fā)建設(shè)，新城產(chǎn)生的一級地方財政收入、土地出讓金凈收益等，十年內(nèi)全額返還新城。這對避免盲目投資，鼓勵集約利用土地資源，靈活制訂、執(zhí)行招商選資政策，確保開發(fā)區(qū)持續(xù)、健康、科學(xué)發(fā)展都是有力的促進。但存在收支不對等、可用財力未能直接與省財政結(jié)算，一級財政的真正目標(biāo)無法實現(xiàn)等問題。

（二）實行“多元投資、自求平衡”的投資融資機制

設(shè)立新城開發(fā)基金，專項用于新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點項目推進、緊缺資金調(diào)劑、兌現(xiàn)各種獎勵等。由市本級、柯橋區(qū)和上虞區(qū)分別以現(xiàn)金、資產(chǎn)、可用土地作價等出資，確定參股比例，聯(lián)合組建新城開發(fā)投資股份有限公司，具體承擔(dān)新城開發(fā)建設(shè)和融資任務(wù)。按照“自行借貸、自行建設(shè)、自行出讓、自行還貸”的原則，以基礎(chǔ)設(shè)施與重大項目建設(shè)為重點，借助市場化運作方式，科學(xué)經(jīng)營理念、規(guī)劃、設(shè)計、品牌等“無形資產(chǎn)”及土地等“有形資產(chǎn)”，探索多元化投融資機制，確保滾動開發(fā)、自求平衡。但存在融資平臺受清理、信貸規(guī)模受控制、抵押資產(chǎn)不落實、償債壓力逐年增大等困難。

（三）實行“屬地統(tǒng)計、利益分成”的成果共享機制

由新城負責(zé)規(guī)劃開發(fā)轄區(qū)內(nèi)的土地征用、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等，并承擔(dān)房屋拆遷、勞動力安置、被征地農(nóng)民保障等有關(guān)費用。轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會事務(wù)均享受紹興市本級政策，所需資金由新城財政全額承擔(dān)。對轄區(qū)外的政府組織或引導(dǎo)企業(yè)到新城投資落戶的，可享受稅費分成政策，有關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)可計入縣（市、區(qū)）考核中。按屬地統(tǒng)計原則，轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的各項指標(biāo)數(shù)據(jù)計入上虞區(qū)。按照“誰開發(fā)、誰投資、誰配套、誰受益”的原則，十年期滿后，轄區(qū)內(nèi)的地方財政收入存量返還上虞區(qū)，增量計入投資收益，由投資方按比例分成。但存在社會事務(wù)支出壓力偏重、土地征遷難度加大、稅收激勵政策難以落實等現(xiàn)實矛盾。

四、促進新城財政工作跨越式發(fā)展的意見和建議

（一）多方籌資，共謀生財之道

1、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)

一是紹興市財政應(yīng)積極調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，在已安排每年1億元戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項資金和3000萬元農(nóng)業(yè)專項資金的基礎(chǔ)上，向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)傾斜，優(yōu)先安排第二產(chǎn)業(yè)扶持資金，用于支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重大的產(chǎn)業(yè)項目。對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)引進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)龍頭項目、產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)移項目、國家級研發(fā)（檢測、實驗室）中心和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，給予不同獎勵和扶持。二是新城財政要積極做好國家、省對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、企業(yè)自主創(chuàng)新、節(jié)能減排、污染治理、招商引資等項目資金的爭取工作，優(yōu)先向上申報產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的項目，優(yōu)先安排財政配套資金；各級財政安排的重大項目、科技成果轉(zhuǎn)化、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等資金，同等條件下優(yōu)先安排到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)項目。

2、市縣區(qū)三方注入抵押資產(chǎn)，擴大充實融資平臺

在市縣區(qū)三方股東已落實產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)注冊資本24.99億元的基礎(chǔ)上，鼓勵將市縣區(qū)三方股東基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)和財政歷年投入所形成的實物資產(chǎn)，包括土地、道路、標(biāo)準化廠房等各種可用于抵押的資產(chǎn)，通過打包、劃轉(zhuǎn)、授權(quán)注入投融資公司，增強產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資平臺的融資能力。一是促進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司與中小企業(yè)擔(dān)保公司等投融資平臺形成聯(lián)動，為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司申請項目貸款提供擔(dān)保、咨詢、抵質(zhì)押等業(yè)務(wù)。二是探索政府投融資平臺與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資平臺整合重組工作，促進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司做大做強；三是探索采用多種融資方式，加快推進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)建設(shè)步伐。

3、完善開發(fā)區(qū)土地出讓政策

會同市財政局、市國土局等有關(guān)部門，研究土地出讓金市本級與新城分配政策，結(jié)合實際，制定出臺相關(guān)政策，明確由政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的土地出讓價款全部用于支持新城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。endprint

（二）以民為本，共尋用財之法

1、助推新城經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級走在全市前列

通過以獎代補、財政獎勵等方式，進一步強化對招商選資項目的財政支持，落實好企業(yè)進出口稅收優(yōu)惠政策，對符合國家規(guī)定條件的企業(yè)給予稅收減免照顧，及時兌現(xiàn)出口退稅。支持包裝、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，扶持民用通航、醫(yī)藥生物等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。繼續(xù)實施工商企業(yè)和個體工商戶規(guī)升上、個轉(zhuǎn)企等激勵政策。

2、助推新城科技創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展走在全市前列

完善支持企業(yè)創(chuàng)新的財稅金融扶持政策，加大財政投入力度，鼓勵企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險投資，建立以公共財政為引導(dǎo)、以企業(yè)投入為主體、以社會投入為補充的科技投入新機制。鼓勵企業(yè)技術(shù)進步和技術(shù)改造，使新城科創(chuàng)中心成為科技孵化器。

3、助推新城社會保障改善民生走在全市前列

厲行節(jié)約，嚴格控制一般性支出，加大向基本公共服務(wù)的傾斜力度，將新增財力重點用于改善民生支出，優(yōu)先解決教育、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、“五水共治”等民生問題。

（三）加強監(jiān)管，共思理財之策

1、加強融資資金監(jiān)督檢查

會同紀檢、監(jiān)察、審計等部門，通過對融資計劃確定、日常資金安排使用、償債計劃測算等融資過程的全程監(jiān)管審計，不斷完善融資制度，發(fā)揮資金的最大效益。對融資工作、資金使用存在違規(guī)違紀問題的，通報批評并責(zé)令及時糾正。

2、實施財政資金績效評價

根據(jù)不同的項目內(nèi)容確定績效評價的方式方法，對于效益是經(jīng)濟的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項目，采用“成本──績效評價法”。實施專項資金績效評價可事前、事中、事后實施。事前評價預(yù)算編制的科學(xué)、合理性；事中評價分析研究項目進展情況，及時處理工作中出現(xiàn)的問題；事后評價和審查項目支出成果是否符合目標(biāo)要求。

3、加強工程建設(shè)審計監(jiān)督

一是關(guān)口前移，注重審查工程前期準備階段的合法性，對審批、編標(biāo)、招標(biāo)、合同簽訂各個階段逐一審查。二是全程監(jiān)控，注重審查工程建設(shè)實施階段的真實性，在工程施工管理和進度上、在變更簽證上、在工程資金管理上各有側(cè)重的進行審查。三是嚴格把關(guān)，注重審查工程結(jié)算審計階段的合理性，結(jié)算資料、工程量核實、材料價格規(guī)費計取等方面按不同內(nèi)容進行審查。endprint