論國家治理中他治、自治、互治、善治及其關系

摘要：推進國家治理體系和治理能力現代化，其實質就是善治問題。嚴格講，善治同時涵蓋他治、自治、互治，但又是對后者的超越。歷史地看，他治、自治和互治是有史以來由低到高所形成的人類三大基本治理方式，三者既有歷時性，又有共時性。只有當自治和互治實現最優，善治之境才能顯現。而這對于中國夢的實現和人的全面發展至為關鍵。

關鍵詞：他治；自治；互治；善治；關系

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黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”由此可見，國家和社會的治理問題已經成為應對當前我國所處的改革深水期、社會轉型期、矛盾多發期的重要途徑與方法，亟需從理論和實踐的層面對治理問題進行深入系統的研究，以推動更多改革成果的取得。從我國深化改革的總目標來看，完善和發展中國特色社會主義制度成為改革的首要工作，而推進國家治理體系和治理能力的現代化問題也就成為完善和發展中國特色社會主義制度的重要組成部分。從另一角度看，推進國家治理體系和治理能力的現代化，也必須通過完善和發展中國特色社會主義制度來實現。當然，這里所說的中國特色社會主義制度，是一個比較寬泛、綜合的概念，包括了社會中的多個主體及其運行規范問題。本文即是在這一思路之下開展推衍下去，以就教于方家。

一、國家治理方式的演進

無論是從世界范圍或者具體國家來看，社會治理方式都經歷了一個由低級向高級遞進的歷史發展過程，并大致可以劃分為他治、自治、互治和善治四個階段。必須指出的是，這四個階段不僅由低到高涇渭分明，而且隨著社會的向前發展，它們還越來越同時并存，共同存在并相互交織，這樣既有可能達致善治之境，也有可能跌入混亂之地。另外，以某一治理方式劃分一個歷史時段，也僅是說明這一治理方式在這一時段成為社會治理的主導方式，并不排斥其他治理方式的存在及發揮作用。因此，充分了解各種治理方式的來龍去脈、內涵與特點，對于充分發揮各種治理方式的優勢、規避其缺陷就顯得極其重要和迫切。

（一）他治

他治，就是“治于他”或“被他治”的意思。也就是社會上的廣大民眾都將管理自己和治理國家的權力有意無意地交給了一個人或一小部分人，從而廣大民眾自愿不自愿地充當被治理者。用政治學的語言來說就是，治理者就是社會和國家的統治者，被治理者就是社會和國家的被統治者。戰國時代的孟子有很形象的一句話，就是“勞心者治人，勞力者治于人”，就充分說明了“他治”者的身份和地位。

我們相信，他治與人類相始終。即使是在野蠻時代，單靠個人的力量是無法抵御自然的挑戰和獲取足以謀生的食物，因此必然會有強勢、強權的英雄人物出現。我國遠古時期三皇五帝、女媧補天、羿射九日等的傳說，就是英雄時代的例證。這其實就是一種他治現象。而他治現象最為突出的表現就是從國家正式出現以后一直到封建社會的終結，這時權力集中表現為皇權和神權，再擴展到貴族和鄉紳的權力。這是一種金字塔式的權力結構，皇權和神權至高無上，塔尖之下就是王公貴族以及騎士紳士，而廣大民眾都要依附于他們來討生活。當然，權貴者除了剝削民眾外，也會從統治的長久性考慮為民眾提供基本的治安、民事、國家安全等的服務，保障民眾的基本生活需要。

在這一歷史時段，他治也可稱之為專治。

（二）自治

自治是對他治的抗爭、突破和超越。

古希臘和古羅馬有自治的傳統，但是僅限于其城內的公民，并且這種自治傳統隨著皇權和神權的加強而漸至消失。隨著資本主義的萌芽、新航路的開辟，西方的文藝復興所謳歌宣揚的“天賦人權”、自由、平等、博愛等的資產階級觀念逐漸為廣大人民所接受，黑暗的中世紀終于被打破了。資產階級革命相繼在西方國家完成以后，自由和自治的理念最終被法律文本確立起來。自治，就是不僅凸顯個人價值和個人自由，更強調權力和權利的人人平等。尤其重要的是，資產階級政府再也不是建立在君權神授，而是建立在廣大民眾的授權和賦權的基礎之上。政府可以代表民眾對社會進行治理，但是當民眾不滿意時，可以相對自由的決定政府的去留，一般通過周期性選舉的方式實現人民對于政府的選擇和掌控。

因此，自治一方面表現為廣大民眾對政府的選擇和制約，以實現民眾對國家和社會的治理理念與目標。另一方面，個人也可以通過疏離于政府，自由地決定自己的工作方式和生活方式。而自治在資本主義時代最大的表現，也是最大的創舉，就是難以數計的自我管理、自我經營、自負盈虧的各類企業的出現。它不僅激發了人的活力和潛力，還迸發出了組織的活力和效率，使得資本主義生產方式在短短一百余年間所創造的財富，比人類歷史上創造的所有財富還要多。

本質地看，資本主義的生產方式也就是資本主義的自治方式，它雖然創造出了巨大的生產力，但是也日益制造出越來越多的貧困和社會問題。也就是說，自治雖然是對他治的一種發展和超越，但是自治也難以解決由其所帶來的很多新的社會問題。于是，社會新的治理方式還會應運而生。

（三）互治

隨著十九世紀中期英國完成工業革命，成為世界上最強大的國家之后，資產階級與工人階級的階級對抗也達到了巔峰。按照馬克思、恩格斯的觀察，發達資本主義國家時刻有爆發革命的危險，并且這是一個必然的歷史趨勢。而處于上升期的德、意、俄、日以及美、法等國雖然兩大階級對抗不如英國劇烈，但是其經濟實力和對社會的掌控、調控能力也相應比英國欠缺資源。也就是說，他們也面臨科學社會主義革命學說的沖擊，也有著爆發無產階級革命的危險。事實證明，無產階級革命最先發生在了資本主義鏈條上最薄弱的一環——沙皇俄國身上。

資產階級政府其根本目的是維護大資產階級的利益，但是卻日益帶來社會的兩極分化和底層人民的革命傾向，因此社會治理結構就開始發生變化。這是為了規避革命、更好地實現資產階級利益的社會層面的調適。也是從十九世紀開始，在自由、權利、平等、博愛等價值驅使下，出現了越來越多現代意義上的代表資產階級利益的工商業組織和代表無產階級利益的工會組織。這些組織一方面可以通過選舉進入議會行使自己治理國家和表達本階級利益的正當訴求，另一方面他們在社會層面也發揮了與政府功能相似的自治性的功能。以資產階級工商業組織為例，它們的主要目的是為了維護其階級利益，但是另一方面為了更好的維護本階級的利益就需要一個較為穩定和諧的社會環境，因此它們不惜拿出一部分從工人階級身上剝削來的利潤再通過慈善的方式回饋到貧困工人們的身上。這樣一定程度上緩和了階級矛盾，抑制了革命傾向，并為自己博得了慈善、博愛的上層社會所追求的良好名聲，反過來更有助于自己步入政壇和獲取更大的經濟利益。這種現象馬克思在《資本論》、凡勃倫在《有閑階級論》中都有深刻的描述。英國較早就出現了 這種現象，而美國則在十九世紀后期至二十世紀初才出現了一個所謂的“科學慈善主義”的時代，資產階級新貴們在其中起到了巨大的作用。

其實說到底，資產階級工商業組織和無產階級的工會組織都還是資本主義自由放任理念衍生的結果。但是到了二十世紀二三十年代，隨著資本主義生產方式產生以來破壞力最大的全球性的經濟危機爆發之后，全世界都對這種基于自由放任理念的全方位社會治理模式開始反思，其影響力開始收窄，政府宏觀調控和政府治理的責任開始加大，這對于二次大戰后的世界重建和資本主義世界的重新崛起都起到了至為關鍵性的作用。然而，隨著二十世紀六七十年代后的各主要資本主義國家經濟出現“滯漲”現象并長期陷入低速緩慢增長，市場失靈問題和政府失靈問題出現重疊，于是在全球治理體系當中就開始出現了獨立于政府、市場之外的“第三部門”。第三部門所具有的公權力和公共影響力不同于政府的來源，且其資源也不同于市場和企業通過營利模式來獲取，它們大量以NGO、NPO、基金會等慈善公益組織的面目出現，打破地域和國家的限制，為世界上所需要的人們提供各類公共服務。第三部門的各類組織是對前期資產階級工商業組織和無產階級工會組織的繼承和超越，并同他們分離出來，超越了階級的利益和局限，以為全社會服務尤其是弱勢群體服務為職志。

當前從世界范圍看，政府治理、市場治理、第三部門治理基本成為國家治理和社會治理的三大基本體系，三大體系涇渭分明，但又互相交叉，所以呈現出明顯的互治特征。

（四）善治

互治和善治時代是可以重疊的，但并不一定并存。當前多數國家基本都實現了互治，但是并不一定達到善治。互治相對于他治、自治而言，無論是治理主體的多元化、治理范圍的全面化、治理手段的制度化等方面都遠遠超過了后者，也就是說，從善治角度去看，互治比他治和自治更容易接近善治的程度與水平。也可以說，互治是善治的必要條件，而互治的現代化就達致了善治之境。具體到當代中國，則正處于互治時代，因此推進國家治理體系和治理能力的現代化則成為了時代的主題。

但，筆者認為，當今的互治形態存在的問題有三：

一是多頭治理問題。互治的基本結構就是多元化治理，尤其是在某一基本體系當中也存在多頭治理問題。它直接導致兩個結果：一是治理混亂，打亂仗，對某一社會現象和問題，多家都去問、都去管，政出多門，相互歧異，讓人無所適從，不僅無助于解決問題，還可能產生更大的問題。二是無人治理，你靠我，我靠你，你等我，我等你，我以為你搞了，你以為我搞了，最終大家都沒有做。因為人浮于事、推諉懈怠，最后使問題擴大，難以治理。

二是基本治理體系之間的邊界不明晰問題。如前述，政府、市場、第三部門是當今世界三大基本治理體系和治理板塊，其治理理論、治理主體、治理路徑、治理規則等都不相類，但是實際情況卻是互相伸手、都侵入到對方的領地，沒有規定或無視相關邊界、制度和規定，造成很多深層次矛盾和問題。如地方性債務問題、環境問題、房地產問題、食品安全問題、慈善公信力問題等等。

三是治理壁壘問題。這個問題與上述第二個問題是同一個問題的兩個方面，一方面有交叉并出現新問題，另一方面又存在封閉對立、山頭主義和地方、部門保護主義，這也是造成治理失靈的一個重要原因。

當互治的這些問題消除，就躍升到善治層面。所謂善治，除了最廣大人民群眾對社會綜合治理方式、模式感到滿意之外，還就是最廣大的人民群眾可以公平地分享到善治帶來的社會果實。

二、國家治理體系和治理能力現代化的實現

國家治理體系和治理能力現代化的實現，包括兩個層面的問題，一是實現的路徑，二是實現的效果與評估。前者就是善治如何可能，后者就是善治所達致的社會形態。

（一）善治的可能

正如前文所言，在人類的他治、自治、互治等方式當中，社會越發展，它們越是并存并共同發揮作用。只是在現代社會當中，再強調他治，這種自上而下的行政式、指令式、強權式的統治方式，已顯得不合時宜，而更多地將政府公權力的地位和作用還原到其為民服務的本質的屬性，更加平等地對待其他幾種治理方式，因此，現代社會中他治雖然在義理上仍然存在，而實際上已經演變為自治問題。

這樣一來，善治問題就可以歸約為自治和互治兩大部類及其協作問題。其中各個治理主體的自治問題是善治的前提和基礎，互治則為各個治理主體提供協調統籌合作的平臺和機制，成為善治的關鍵。自治和互治相互配合，共同實現善治。

這里各個治理主體首要的是要實現自己合理、準確的定位，找準自己治理的領域和邊界，制定和規范自己治理的法律法規和制度準則，并要持有開放的心態接受其他治理主體對自己的建議、批評和規制。黨的十八屆三中全會決定已經準確地對當前我國社會中的各個治理主體作了準確、客觀的角色定位，如在經濟領域提出要使“市場在配置資源中起決定性作用”，“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”，“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”；如在政治領域提出要使政府健全宏觀調控體系、全面正確履行政府職能、加強各類公共服務提供，“促進群眾在城鄉社區治理、基層公共服務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”等；如在改進社會治理方式方面提出“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”等等。這里面對于政府、市場、個人以及社會組織都提出了準確定位和加強自身建設、自我管理的問題，也就是說只有自治做好了，才能發揮更大的作用，參與到互治當中。

善治目標下的互治方式，必須著眼和努力于兩點，一是監督，二是扶持。監督就是每一個治理主體同時都可以對其他各類治理主體發揮依法監察、審計、批評的功能。二是扶持，也就是每一個治理主體都要對其他各類治理主體提供制度上、財力上、人員上和道義上的實實在在的幫助。俗語說的眾人拾柴火焰高，就是這個道理。比如，市場要想實現對資源配置起到決定性的作用，沒有政府的支持、群眾的配合，價值規律和市場機制是無法起到很好作用的，而市場要素和各類經濟資源也難以實現自由流動，更不要說資源的最高利用率了。再比如說第三部門的各類慈善公益組織，如果沒有政府在稅收、注冊等方面的法律規范和便利措施，沒有企業和個人在慈善方面的廣泛捐贈，慈善公益組織將根本無法存在，也不可能發揮所謂第三部門的巨大的影響力。因此而言，善治時代的互治，監督是實實在在的、一針見血的，扶持也是實實在在的、真金白銀的，這樣互治才能成為善治。

（二）善治的社會效果

由于善治的主體是多元化的，因此善治的領域也是全覆蓋的，包括經濟、政治、文化、社會、生態和黨的建設等各個方面，這些領域所取得新的積極的變化就是善治的直接效果，這些善治效果并且直接為民眾所分享。經過近十年的綜合治理和發展，經濟領域將更有效率、更加公平、更可持續發展，政治領域將發展出更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，文化領域將實現社會主義文化的大發展大繁榮，社會領域將既充滿活力又和諧有序，生態領域將形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，而執政黨將為改革開放和社會主義現代化建設提供更加堅強的政治保證。

無疑，善治的最終結果就是我們中華民族偉大復興的中國夢的實現，也是人的全面發展的逐步實現。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].人民出版社，2013.

作者簡介：靳環宇（1975—），男，河南杞縣人。中央人民政府駐港聯絡辦深圳培訓調研中心副教授、博士。主要從事馬克思主義中國化研究。

（責任編輯：陳合營）