城中村改造的迫切性及改造模式研究

張曉輝+余勁+高云婧

摘要：城中村的出現是我國城市化進程中的必然普遍現象，其對加快城市化進程具有積極作用，但也存在較大困難和負面影響。陜西的城鎮化水平低于全國，寶雞的城鎮化水平又低于陜西，加快寶雞的城鎮化發展，利用好城中村的改造的現有資源就顯得十分迫切。寶雞市在城中村改造中，探索使用了政府主導、自我改造等模式。研究寶雞市城中村的改造模式具有一定的現實意義。城中村的改造應當以村民的利益為出發點，以市場為導向，并合理發揮政府參與的作用。

關鍵詞：城中村改造；迫切性；改造模式

F299.2

一、城中村現象

從1949年到1978年我國城市化發展速度較慢，長期保持速度在20%。改革開放以來，隨著經濟的快速發展，城市化進程才有了長足發展，到2011年已達到51.3%，城鎮人口首次超過農村人口， 2 億的農 業人口轉為非農業城鎮人口。初步預計到2020年，有5億農民將成為市民，城市數量接近1500 個。可以預計未來的20年，將是中國走向繁榮昌盛的20年，也是中國面臨城市化進程中最為復雜、最為艱難的20年。隨著城市的擴張，城市周邊的村莊不斷被納入城市建成區范圍，有些村莊甚至完全被城市所包圍，城中村成為當前城市發展進程中繞不開、越不過，政府和開發企業既喜歡又發愁的代名詞。農業用地已經很少，面積最大的多是村民的宅基地，村民的經濟來源多是房屋出租收入和外出打零工，已不再依靠農業收入，但還仍然保留農民的身份特征和農村的管理方式。建筑景觀上與城市建筑也有明顯差異，多為低矮、雜亂、破舊的樓房民居，從而形成了身在城中不像城的奇特景觀。城中村現象是一種較普遍社會現象，是中國城鄉二元經濟結構長期存在和不斷發展的結果，所以解決起來極為復雜和棘手。

二、城中村改造的緊迫性

（一）城中村在城市發展中的有利功能

1.為城市中的外來人口提供了價格較為低廉的住所，減少了城市安置外來人口的壓力。

城市化的過程，是任何國家在經濟和社會發展中都無法避免的。在農村生活的人流向城市，這是與經濟的蓬勃發展和現代化緊密相關的。中國實行的戶籍制度阻滯了人口的自然流動。上世紀80年代末，通過經濟和政治體制改革，中國廣泛引入市場機制，取消了糧食配給，城市大門也隨之被打開，而各種非國有經濟的不斷發展，也為外來人口提供了新的更多的工作機會，使那些因為缺少耕地、農業生產力不足而離開家鄉的農村人口紛紛涌入城市，向城市移民變成了無法阻止的過程。外來人口流向城市，就要解決他們居住的問題，而政府沒有辦法為他們及時提供低價的住房，而城中村則能為他們提供廉價居住用房，這也減輕了城市和政府安置外來人口的壓力。

外來人口在城市大多都在一些報酬低且勞動強度大的工作，多集中在制造業、建筑業、服務業、餐飲業等行業，很多城里人不愿意干的工作都是依靠外來人口承擔，他們使得城市的產業結構更加完善，彌補了臟、累、險這類工作崗位。城中村提供了大量廉價的出租屋，與外來人員的經濟狀況相適應，使得城市發展所需要的勞動力資源能夠留在城市，在事實上發揮了一個重要作用——使城市能夠低成本發展。城中村的存在從某種意義上來說，是完善了城市結構、提高了市民的生活水平。

2.城中村是失去土地農民的主要生活來源。

對農民來說，土地既是一種生活方式又是基本的就業崗位。如果農民失去土地，那么他就失去了生存和發展的基礎。在當前中國快速城市化的階段，農民的城市生活無法通過低價的征地補償費得以滿足。雖然在征地過程中，部分村民安置到了國有企業，但是這些企業大都效益不好，加之農民自身文化素質、職業技能不高等原因，很多失地農民適應角色轉變非常困難，最后不是離崗就是下崗。社會保障制度的缺失帶來了失地農民心理安全感下降，而就業方面的歧視也使失地農民很難實現非農就業。于是，只有依靠出租宅基地上的房屋作為日常生活的主要來源。這不僅避免了城中村村民變得貧困，很大程度上也維護了社會穩定。

3.城中村是外來人口融入城市的過渡帶。

外來人口流向城市后，并沒有能順利地適應城市中的生活。一是因為外來人口缺少城市的認同和接納，二是外來人口很難迅速地融入城市文化。因為城中村處于城市邊緣，這種位置帶來的各種資源和人文環境，為涌入城市的外來人口提供了由城市規范的制度體系所無法給與的生存條件和發展空間。例如，有相對方便的區域環境，有很多空置、可以出租的房屋和經營場所，更加廉價的租金，相對更多的非正規就業的機會， 相對松散和薄弱的管理體系，特別是對最初進入城市的外來人口來說，比較熟悉的、可以給予心理上緩沖的文化環境等等。對于外來人口而言，這些不僅是生存的機會， 而且是融入城市生活的緩沖性適應與保護。

（二） 城中村的不利影響

1.城市土地的利用效率低下。

城中村很多都位于城市建成區，占用寶貴的城市建設用地。這些土地擁有優越的地理位置及周邊完善的城市配套設施，因此具備很大的升值潛力和開發價值。但是，在這樣的士地上往往看到的卻是布局雜亂、基礎設施缺乏、環境質量很差等景象，與城市的景觀格格不入。土地沒有得到有效利用，土地蘊含的價值體現不充分。

2.居民的居住環境惡劣。

城中村中的用地功能比較亂，村民的宅基地與商業、工業倉儲等用地和空閑地相互交織在一起；村民住宅的超標違建也使得村內建筑布局雜亂，容積率大；道路也大多不規范、狹窄、曲折，既無法適應人流、物流和車流的需要，也不能滿足消防的必須要求；給排水設施也很落后，基本不能滿足平時的需要，村民只能自己打井取水，村子里的下水道也常常堵塞， 碰到降水時常發生積水；村子里的電力線路和通信線路走向不規范，亂接線、私自搭線層出不窮，帶來很大的安全隱患；公共衛生臟、亂、差無處不在，村民也很不滿意；同時，村子里基本都不會有公共綠地、室外活動場所。

3.社會治安狀況令人擔憂。

隨著大量外來人口的進入，城中村也就變成為原住村民、外來人口以及少數城市低收入居民在一起的混合形社區，治安狀況令人擔憂。據統計，廣州市2000年第一季度的重大入市搶劫案有75%發生在出租屋內，深圳市1995年以來發生的刑事案件，其中有約95%都是外來流動人口所為。故而，城中村里管理混亂無序的出租屋被稱為犯罪之源（葉曉濱，2004）。分析其產生的原因，外來人口自身的文化素質較低、到城市后期望的物質利益值過高和這種過高的期望值與現實的差距而導致的不平衡感，使他們的心理發生異化，導致他們企圖通過非法手段來達到目的，產生違法犯罪行為。而且，管理疏忽也引起城中村治安環境差、犯罪率高，變成城市社會治安問題的關鍵點，對社會的穩定影響嚴重。

4.村民的文化觀念不適應城市化

隨著城市化進程的加快，原住村民經受了傳統的農村文化和現代的城市文化雙重沖擊，無法在短期內快速適應由農民到市民的角色轉變。他們雖然經濟收入相對有所提高但他們的文化素質并沒有得到提高，普遍的法律意識較為淡薄。出租屋可觀的收入與村集體的經濟分紅可以讓村民日常的生活毫無壓力，也讓村民大多沒有了主觀創業的能動性，常常閑散在家，對村民的下一代影響也不好。總的來說，城中村村民在文化心理以及生活方式等許多方面都未能真正的融入城市，和城市居民間有著無法聯系的距離和隔閡，城市的健康發展也受到很大的影響。

因此，城市發展的當務之急是要整合城市周邊的村集體土地；城市發展的緊迫任務是改造同城市景觀不和諧的村民住宅；加強城市社會治理的現實要求就是改變城中村的管理模式；統籌城鄉最基本要求也就是首先要改善已經居住在城市周邊的村民的生存條件。各級政府的中心工作之一也應當是做好城中村改造工作。

（三） 城中村改造的意義

1.有利于推進城市的現代化進程

城中村的改造，是城市化進程中不容忽視的難題。政府、村集體、村民、開發商和社會的利益相互交織在一起。土地性質的混雜，舊村和新村，違章建筑與合法產權產生了紛繁復雜的關系。因此，積極有效地解決城中村問題，促進其由傳統的農村管理模式轉變為現代的城市管理模式，使其能夠融入城市，對推進城市化進程會產生重要的作用。

2.有利于提高城市土地的利用率

從城市的發展來說，城中村未能實現土地資源的高效良性循環，未能最大發揮經濟、社會和環境效益。很多城中村都處于城市中非常優越的位置， 但是卻常常在開發上落后于其他區位條件差的城市地區。在中國，土地資源愈來愈短缺，城市發展也由粗放型、外延式擴張轉變為內涵式、集約式發展的情況下， 城市發展必然要求改造城中村盤活土地資源。所以，城市土地潛力的提高以及城市經濟的發展需要合理地改造城中村。

3.有利于促進自身經濟和社會的發展

當前， 城中村這種租賃為主要方式的經濟發展模式已經越來越沒有后勁。城中村需要轉變原有的經濟組織形式才能使經濟進一步發展，也就是要以股份制的方式推動原有村集體經濟組織轉變為公司制。同時，村委會的管理體制也無法滿足城市建設和現代化管理的需要。城市的發展需要城中村在城建、治安、教育、衛生等許多方面轉變成社會化，需要村民轉變為市民。所以對城中村而言，實現城市化不僅是一個新的現實的考驗，同時也是進一步發展的重要抉擇。

三、寶雞市城中村的改造模式分析

城中村的存在對我國城市化的發展有著積極作用，但也有很大負面影響，因而，目前城中村改造問題顯得十分迫切。需要我們去考察國內對城中村改造比較成功的做法和模式，并以此為參考，提出具有實踐價值的政策建議。陜西省寶雞市在城中村改造中采取的一些模式，值得我們去深入探討和研究。

經陜西省統計局審定，2012年寶雞市城市化率達到45.61%，比2011年的43.04%， 提高2.57 個百分點，超0.27 個百分點完成了省政府下達的目標任務。2012年，全市城市化率增長幅度，分別高于2010、2011年的環比增長幅度；城鎮人口比2011年增加10.01萬人，分別比2010、2011年的環比增長量多2.43 萬人和6.58 萬人，全市城市化進入快速發展階段。

隨著城市化進程的加快，寶雞市同樣存在著城中村改造的問題。在城中村改造的過程中，寶雞市認真落實國家和省、市關于舊城及城中村開發改造的相關政策法規，依法辦事；以規劃引領拆遷改造，全面提升規劃的執行力度；注重集約土地資源，保障村民的基本生產生活用地；并且加強協調，形成聯動，全力以赴做好城中村改造工作。

（一）寶雞市城中村的改造模式

1.自我開發、自我改造模式

其代表村為東嶺村。該村共有193戶，798人。全村土地面積356畝，其中舊莊基地占地87畝。東嶺村借助于東嶺集團首創寶雞市金臺區村企合一自主改造的改造模式，成立東嶺新時代房地產開發公司，對全村所有土地分期分批改造。除在1-8#樓全部安置完村民后，又分兩期建成9-21#樓為商品樓，目前正在開工建設22-35#樓商品房，規劃設計占地680 多畝的新東嶺城市綜合體項目?，F已累計投資6.02 億元。建設村民安置及商品房開發項目30萬㎡。

2.村民主導、市場運作改造模式

其代表為聯盟社區及玉澗堡村。聯盟村是聯盟社區的前身，共5個村民小組，873戶，2973人，全村土地面積806.38畝，其中舊莊基地面積255.433畝。該村是寶雞市金臺區城中村改造中全部完成四個轉變的城中村，其村民已全部轉為居民，村、組集體經濟已經全部都轉制為股份制經濟，村集體的土地也全部轉性為國有土地，村委會轉為居委會，實現了“四個轉變”。在開發建設中，他們一方面盤活存量土地，使土地最大限度地升值，以保證增值。最關鍵一點是在保證村民合理住宅安置前提下，如何通過開發改造來增加三產用房面積，僅以聯盟四組在聯盟花園的改造建設為例：通過城中村改造投資3.27億元，建設面積14.1萬㎡，村民安置4.536萬㎡，人均安置住房96.7㎡，商品房出售7.8651萬㎡，建設第五大道部分段新增商業面積1.7萬㎡，年新增收入400多萬元，村民年人均收入增加O.86 萬元，除此之外，聯盟一組、二組、三組、五組都在充分發揮城中村改造的優勢，積極地改善村民住房環境，提升三產數量質量，提高村民收入。

玉澗堡村也在各級政府部門的協助指導下，利用現有存量土地資源，招引西安奧達公司進行整村改造，由奧達公司提供技術、管理、人才、資金開發改造玉澗堡整村。通過初步測算，按人均60㎡安置住房和20㎡商業用房安置村民，使玉澗堡村所有土地價值可升至每畝120 多萬元，創造并充分實現城中村改造的效益。

3.政府參與型改造模式

其代表村為代家灣村。代家灣村共6個村民小組，519戶，1919人，全村現有改造用地487畝，為徹底改變市行政中心區域環境，配合支持市政建設和交通建設，市政府直屬市投資（ 集團）公司對代家灣村從2010年6月份開始整村改造，在代家灣村原址退還每個村民58㎡安置住房和20㎡的商業用房，為代家灣片區環境面貌的改變提升起到了積極的推動作用，這同時也反映出，政府對城中村改造的信心和決心。

（二）城中村改造中應把握的幾個問題

1.城中村改造的根本出發點是村民的利益。應慎重考慮不同情況下的群眾利益，堅持讓利于民。制定出臺的城中村改造方案要得到被改造村大多數人的認可，多征求群眾意見。同時，要解決好城中村居民的后顧之憂，在改造相關政策制定上要充分考慮到群眾實際利益，合理又合法地解決好集體財產與村民拆遷安置的利益，解決好由村民轉為居民后的生活、就業、教育、社會保險等方面問題，讓村民參與城中村改造并從中受益。近年來，各級政府的財政收入不斷增長，城鄉醫療保險體系和養老保障體制也不斷健全。因此，各地政府需要投入一定資金，先把城中村居民的醫保、養老和基礎教育等納入城市管理體系，使他們同等享受到城市居民的待遇，解決好他們的后顧之憂，為改造工作打好基礎。寶雞市東嶺村的做法值得效仿。他們引導村民進行自我開發、自我改造，使得在改造過程中，既可以最大限度地滿足廣大村民的利益，又可以提高村民進行改造的積極性。

2.城中村改造應當以市場為導向。堅持以市場為導向，可以解決城中村改造過程存在的技術、資金不足等問題?？梢孕Х侣撁松鐓^及玉澗堡村的做法，一方面，以產業發展帶動農民收入增長，另一方面，引進開發商參與改造。產業的發展，既能夠提高村民在改造過程中的收入，又可以解決農民的就業問題。而引進開發商參與，可以由開發商承擔城中村改造項目的規劃設計、舊村拆遷補償、新區開發、回遷房建造和公共配套設施建設等工作，政府給予相關政策扶持和相關稅費優惠，并做好村民戶籍管理、土地供應、規劃審批、社會保障等工作。因為開發商擁有雄厚的資金和豐富的開發經驗，不僅能緩解政府資金的局限性，讓有限的財政資金更多的投入到基礎設施和公益事業中，而且能避免行政力量的過多介入，減少帶來的社會問題。

3. 合理發揮政府參與城中村改造的作用。市級政府作為城中村改造工作的具體推動者和管理者，它的職能發揮狀況，關系到城中村改造工作的進展。目前，大多市級政府并無專門機構負責城中村改造工作，責任難以落實到位。因而，在各地現有工作的基礎上應當設立負責城中村改造工作的專門機構，通過它來研究、制定本地城中村改造的相關政策，協調多方工作，處理和解決改造工作中的問題和困難，藉以推動和促進城中村改造工作。可以效仿代家灣村的做法，由市政府直屬市投資（ 集團）公司參與改造。但是，由于在實際開發的過程中，政府一方面難以做到資金平衡，另一方面可能會過多地采用行政手段影響拆遷安置工作，容易損害部分村民的利益，經常會引發村民的集體對抗和上訪，甚至造成惡性群體事件，影響社會的穩定。因而，應當合理發揮政府參與的作用，重點放在政策制定、基礎設施和公共設施建設、產業引導、宣傳教育和矛盾疏導上，減少直接參與。

四、結語

城中村是我國城市化進程中出現的一種普遍現象。城中村的存在減輕了城市安置外來人口的壓力，并為外來人口融入城市提供了一個緩沖帶，對我國城市化的發展有積極作用。但是，城中村居住環境差、社會治安問題突出等現狀也給我國城市化的發展帶來了負面影響。而對城中村的改造可以提高城市土地利用率、促進城市經濟發展，是我國城市化進程的必然要求。寶雞市近年來在城中村改造的過程中，探索發現了自我開發、自我改造，村民主導、市場運作以及政府參與型等城中村改造的模式。對城中村的改造應該以保障村民的根本利益為出發點，以市場為導向，引導村民以村為整體結合本村的實際情況來改造，選擇的改造模式，不僅要能實現城中村改造的效果，更要讓廣大村民在改造過程中得到相應的補償和利益，提高他們改造的積極性。在必要的情況下，還必須合理發揮政府的作用。

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作者簡介：張曉輝（1975—），男，陜西寶雞人，西北農林科技大學經濟管理學院碩士研究生。

余勁（1969—），男，湖北英山人，日本立命館大學經濟學博士，亞洲政治經濟學會會員，國際經濟學會會員，西北農林科技大學管理學院教授，碩士生導師。研究方向：不動產經濟學。

高云婧（1989—），女，陜西西安人，西北農林科技大學碩士研究生。研究方向：房地產、經濟學。

（責任編輯：陳合營）