公平稅負求解

在國務院總理李克強7月14日主持召開的經濟形勢座談會上，格力電器董事長董明珠直言“我們不需要國家的產業政策扶持”，“只要有公平競爭的環境，企業自己就可以做好”。李克強稱贊這一建議“很有啟發”。

近期展開的全國范圍稅收優惠清理工作，正是為企業“不要扶持要公平”這一訴求創造更為合理的稅收環境。

財政部科學研究所副所長蘇明對《財經國家周刊》記者表示，過去多年，區域性發展規劃與區域稅收優惠在吸引投資、降低企業負擔方面，確實發揮了積極作用。但是過多過濫就會帶來很多問題。對統一公平市場環境的破壞、地區之間惡性競爭帶來的政府尋租和產能過剩加劇，以及在低稅刺激下對資源的過度利用和環境污染，都是其負面效應。

然而，清理盤查畢竟只是短期舉措，能否靠其長久解決區域稅收優惠亂象？答案并不樂觀，要為企業創造公平競爭的稅收環境，更為深層次的改革勢在必行。

分類處理

蘇明對《財經國家周刊》記者表示，未來稅收優惠政策將向行業優惠為主、區域優惠為輔的方向調整。

稅收優惠雖遍布全國，但有的地區確實需要，有的地區流于泛濫。本次清理將對不同地區分類處理，根據清理重點主要分為四類。

“區域性稅收優惠政策最大的區域，應該是西部地區，其中包括一些民族地區。他們享受優惠幅度較大是合理的，在這次清理中應該保留。”蘇明表示。

另外，貧困地區的發展相對滯后，正是稅收優惠政策需要扶持的對象，因此保留對他們的稅收優惠“也是有必要的”。

而對于遍布在東、中、西部的各類高新技術開發區（以下簡稱“高新區”），蘇明認為，國家設立高新區的目的不只是為了促進經濟增長，而是要將那些技術領先的、附加值高的產業、產品、設備放在這些區域產生集聚效應。“因此，對高新區安排稅收優惠政策，也是有必要的。”

蘇明同時強調，高新區的稅收優惠不應是普惠式的，并非只要進駐高新區，就等同于拿到稅收優惠，“優惠應針對企業，一家企業的產品、技術水平符合要求的才能優惠。”

2008年4月由科技部、財政部和國稅總局聯合發布的《高新技術企業認定管理辦法》中指出，各地由科技行政管理部門同本級財政、稅務部門，共同組成本地區高新技術企業認定管理機構。

中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌對《財經國家周刊》記者表示，實際操作中，高新技術企業的認定主要由科技部門來做，“一些地區的科技部門存在尋租，該認定的企業沒有認定，不符合條件的花錢去買認定。”

2009年6月，國家審計署審計長劉家義在向全國人大常委會提交的審計報告中披露了虛假高新企業逃稅情況。在審計署抽查的享受高新技術企業稅收優惠的116戶企業中，有85戶不符合條件，這些企業享受的稅收優惠達到36.31億元。蘇明表示，下一步高新區稅收優惠的調整，主要集中在嚴格優惠對象認定上。

此外，在數量眾多的區域規劃或各類開發區、園區、新區中，一些地區已經安排了稅收優惠政策，并設定了優惠時間。對于這些優惠政策，“執行到期的不再延續，未到期的將明確政策終止時間”。

區域優惠難控

雖然思路清晰，但本輪稅收清理將達到何種效果，目前還難以預判。

此前曾出臺過一些法律法規，對區域稅收優惠以及地方政府的“土政策”予以規范，但從目前來看，收效并不明顯。

例如，2000年國務院就發布過《關于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，明確各地區自行制定的稅收先征后返政策，從2000年1月1日起一律停止執行。2008年新《企業所得稅法》開始實行，實質上也是對區域性所得稅優惠在法律層面的一個規范。按照新法，除了少數特別規定的區域，多地區域性所得稅優惠都應廢止，轉為以產業優惠來替代。

全國范圍的財稅系統清查也并非第一次。早在2004年，財政部和國家稅務總局就進行過全國范圍內的稅收優惠政策清理。在那次清理中，國稅總局對全國2527個開發區稅收優惠政策的適用及執行情況進行了清理檢查，其中包括218個國家級開發區。

結果共查出區內注冊、區外經營的企業1000多戶，查出一些不符合新辦企業條件而享受新辦企業稅收優惠、擴大稅收優惠適用范圍、提高優惠比例、延長優惠期限、違規減免稅收等問題，累計少繳稅款4.3億元，清理出不符合稅法規定的地方違規涉稅文件88份。

但此次清查成效似乎未能長久維持。曾有媒體以深圳、青島、蘭州為東西部樣本考察稅收優惠落實情況，數據顯示在過去10年間，不計出口退稅，深圳市國稅局落實各類稅收優惠的總額從32.56億元增長到243.99億元，青島市國稅局從24億元增長到84.12億元；蘭州市國稅局從2.65億元增長到8.81億元。

“如果這次清理只是原則性地提一提，地方根本不會動。”武漢財稅系統一位人士對《財經國家周刊》記者表示。

各地區域優惠屢禁不止，背后有多項因素支撐。例如，“國字頭”區域稅收優惠難控，是地方與中央以及各部委之間博弈的結果。

張斌表示，早在1994年分稅制改革時就明確了一個原則，即各部委不能直接出臺財稅政策，必須由財政部和國稅總局會簽。“但是，此后各地紛紛申報各種示范區，一是為了要項目，二就是要稅收減免，這兩項是最實在的。所以財稅部門面臨很大壓力，大概50項的優惠是長時間積累起來的。”

各地優惠土方層出不窮，除了招商沖動之外，還有一個更為深層的原因，即企業確實面臨較高稅負。

林江對《財經國家周刊》記者表示，中國企業稅率設定在較高水平，是從1994年分稅制改革時延留下來的。“那時我國稅收征管水平不高，應收100塊錢的稅，實際只能收上48塊，所以要通過提高稅率保證稅收總水平。”林江說，“但是現在征管能力明顯提高了，應收100塊錢的稅能實際收上將近85塊，而稅率還是在較高水平，企業就普遍感到稅負重。”

在這一背景下，為保企業活力，一些地區企業避稅逃稅和地方政府放松征管之間形成了微妙的默契。

治本之策

要根除區域性稅收優惠亂象，需要根本上的改革措施。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇對《財經國家周刊》記者表示，這次清理無論從廣度和深度來看都遠大于過去。在全面深化改革的大背景下，財政定位于國家治理的基礎，這為區域稅收優惠的規范化提供了契機。

2013年底發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策。完善國稅、地稅征管體制。財政部部長樓繼偉在2014年7月初接受包括《財經國家周刊》記者在內的媒體采訪，在談到清理區域稅收優惠時，他幾次提到“稅收法定”，促進各地稅制統一。

所謂稅收法定是指稅收基本內容和核心要素通過法律形式加以確定。國稅總局稅收科學研究所所長李萬甫表示，“稅收法定”原則在中國2000年頒布實施的《立法法》中得到了確認，財政、稅收等的基本制度只能制定法律，屬于全國人大及其常委會的專屬立法事項。但這一規定在實踐中沒有完全“落地”。

財政部科學研究所一位研究員對《財經國家周刊》記者表示，區域稅收優惠亂象背后的一個根本問題便在于此，稅收政策無法完全脫離行政部門主導。

他認為，加快稅收優惠政策法制化可以考慮從兩個方面推動，一是清理整合現行稅收優惠政策，由國務院制定統一法規，對稅收優惠的具體項目、審批辦法、稅收優惠權責等作出規定；二是規范稅收優惠的管理權限，采取中央授權的方式賦予地方政府一定的管理權限。

此外，各地普遍實行的稅收先征后返，返還的稅收實際上屬于“財政支出”范疇，稱為“稅式支出”。在新一輪財稅體制改革中，“全面規范稅收優惠政策”被列為“改進預算管理制度”七項任務之一。

有多位專家對《財經國家周刊》記者表示，應借鑒經濟發達國家經驗，逐步將稅式支出納入預算編制，通過建立稅收優惠的財政預算制度，更好地核算和控制稅收優惠導致的稅款損失，并由此對地方政府構成約束。