關(guān)于我國公立大學(xué)章程制定中若干問題分析

摘要：從《教育法》、《高等教育法》頒布實(shí)施至今，在政府主管部門與學(xué)者們的推動(dòng)下，關(guān)于大學(xué)章程的研究與實(shí)踐不斷深入，特別是《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》出臺(tái)后，國內(nèi)高校掀起制定大學(xué)章程的高潮。雖然各高校對大學(xué)章程的重要性已形成共識，但是并不清楚如何制定大學(xué)章程、章程應(yīng)包含哪些基本的內(nèi)容，這嚴(yán)重制約大學(xué)章程制定工作的開展。正是基于此，選取我國公立大學(xué)章程制定中的幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行分析，特別是對公立大學(xué)章程的內(nèi)容進(jìn)行深入研究，對推動(dòng)大學(xué)章程建設(shè)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；章程內(nèi)容；現(xiàn)代大學(xué)制度

作者簡介：聶建峰（1980-），男，山西忻州人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教務(wù)處，助理研究員；張雅楠（1986-），女，山東威海人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院，實(shí)習(xí)研究員。（北京 100081）

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“大學(xué)章程的國際比較與中國特色大學(xué)章程建設(shè)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：11YJC880083）階段性研究成果。

中圖分類號：G649.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-0079（2013）28-0003-02

大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，作為依法治校的必然要求，作為落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)與規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理體制的“大學(xué)憲章”，其重要性已得到教育主管部門、理論界以及高等學(xué)校的重視。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）頒布實(shí)施，在第十三章明確提出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，要加強(qiáng)章程建設(shè)”。為探索大學(xué)章程建設(shè)工作，教育部在北京大學(xué)、北京師范大學(xué)和湖南大學(xué)等26所部屬高校先期開展制定大學(xué)章程的試點(diǎn)。特別是2011年11月28日，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，教育部發(fā)布第31號令《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（簡稱《辦法》），全面推動(dòng)我國公立高等學(xué)校大學(xué)章程制定工作。

筆者在親身參與部分大學(xué)的章程制定工作時(shí)發(fā)現(xiàn)這樣一對矛盾：大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)對制定大學(xué)章程高度關(guān)注，要求迫切，但是他們在大學(xué)章程的理論研究方面相對薄弱；理論研究人員雖然熟知大學(xué)章程的基本理論，但對中國大學(xué)的辦學(xué)實(shí)際卻了解不深，這就導(dǎo)致在實(shí)際工作中大學(xué)章程的理論與實(shí)際很難有效結(jié)合。特別是對于大學(xué)章程應(yīng)包含哪些內(nèi)容，文本應(yīng)載明哪些事項(xiàng)沒有清晰的認(rèn)識，嚴(yán)重制約了大學(xué)章程制定工作的開展，更為重要的是，影響了大學(xué)章程實(shí)施的有效性。

一、目前已公布的大學(xué)章程文本內(nèi)容存在的基本問題

當(dāng)前制定并公布的大學(xué)章程均出自《辦法》未公布實(shí)施前，其依據(jù)主要是《教育法》、《高等教育法》關(guān)于章程的規(guī)定。通過分析這些章程，可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容中存在如下的一些共性問題：重復(fù)雷同現(xiàn)象嚴(yán)重，不能彰顯學(xué)校特色；章程一般都沒有經(jīng)過主管部門核準(zhǔn)，缺乏法律效力；章程內(nèi)容中與法律規(guī)范抵觸的問題時(shí)有出現(xiàn)；絕大部分章程沒有明晰高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理體制；對教師與學(xué)生的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系表述模糊，缺乏可操作性；大多數(shù)章程缺乏對高等學(xué)校與外部主體之間關(guān)系的調(diào)整。此外，章程用語、稱謂、表述方式、語氣等還存在部分不規(guī)范的現(xiàn)象；章程章、節(jié)、條、款、項(xiàng)的設(shè)計(jì)上還存在一定的技術(shù)性問題；部分大學(xué)章程內(nèi)容中缺少對章程制定與修改程序的規(guī)定等，這些都必須在理論研究和實(shí)際工作中加以重視。

二、我國公立大學(xué)章程的內(nèi)容——基于國外著名大學(xué)章程文本的分析

大學(xué)章程內(nèi)容的確定，應(yīng)該重視以下兩個(gè)方面：一是我國相關(guān)法律法規(guī)對章程內(nèi)容的要求；二是要借鑒國外著名大學(xué)章程的內(nèi)容。在結(jié)合這兩方面的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，我國公立大學(xué)章程應(yīng)該包含以下基本內(nèi)容。

1.學(xué)校名稱與法定注冊地址

《高等教育法》第三十條規(guī)定，高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。作為法人，必須在章程中載明名稱、組織機(jī)構(gòu)與場所，這是我國《民法》對法人組織設(shè)立的基本要求。

因此，在大學(xué)章程中必須詳細(xì)、準(zhǔn)確載明學(xué)校名稱（包括英文名稱與學(xué)校簡稱），法定注冊地址，如果是多個(gè)校區(qū)，要一一載明。大學(xué)只有載明法定的法人要件，成為法人組織，才能實(shí)現(xiàn)法人組織應(yīng)有的所有訴求，這是前提。

2.大學(xué)的使命與愿景（國內(nèi)一般指辦學(xué)目標(biāo)與辦學(xué)宗旨）

科學(xué)的、有感召力的學(xué)校使命與愿景貫穿學(xué)校的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來，對大學(xué)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。國外著名大學(xué)章程對學(xué)校的使命與愿景都有詳細(xì)規(guī)定，如東京大學(xué)章程在《序言》中鮮明闡述了東京大學(xué)的辦學(xué)歷史以及長期以來秉持的使命，指出“東京大學(xué)的使命是努力培養(yǎng)具有國際視野與發(fā)展眼光的、能夠毫無偏見為促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步做貢獻(xiàn)的優(yōu)秀知識分子，并使東京大學(xué)努力成為全球最卓越的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)”。[1]康奈爾大學(xué)章程載明學(xué)校的使命是“為了實(shí)現(xiàn)學(xué)校在工業(yè)與農(nóng)業(yè)方面人才培養(yǎng)與科學(xué)研究的最高追求，以及突出實(shí)用主義課程的自由開設(shè)與選擇，學(xué)校的主要教學(xué)內(nèi)容為農(nóng)業(yè)、工程機(jī)械與軍事戰(zhàn)略方面的知識”。[2]

筆者認(rèn)為，正是在章程中對使命與愿景的詳細(xì)規(guī)定，才使國外著名大學(xué)有統(tǒng)一并明確的目標(biāo)貫穿在幾百年的辦學(xué)歷程中，引領(lǐng)并激勵(lì)學(xué)校持續(xù)向前發(fā)展。反觀我國大學(xué)章程中關(guān)于辦學(xué)宗旨的描述，內(nèi)容大都空泛而單一，很難有激勵(lì)意義，特別是因?yàn)檫^多的改革，很多學(xué)校也很難形成持久的辦學(xué)宗旨。因此，借鑒國外著名大學(xué)經(jīng)驗(yàn)，在大學(xué)章程制定之機(jī)，認(rèn)真梳理學(xué)校的歷史與現(xiàn)實(shí)，總結(jié)學(xué)校的辦學(xué)之“魂”，形成既符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，又具備內(nèi)涵與特色的相對固定的辦學(xué)宗旨，并載入章程，意義重大。

3.作為規(guī)范大學(xué)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系與運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)部管理體制

高等學(xué)校內(nèi)部管理體制是對學(xué)校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系、組織機(jī)構(gòu)及其職能與運(yùn)行機(jī)制等規(guī)范的總稱。國外著名大學(xué)在章程中都非常重視對內(nèi)部管理體制的規(guī)定，在章程中，內(nèi)部管理體制部分都占到很大比重，如丹麥哥本哈根大學(xué)章程總共四部分內(nèi)容中有兩部分是關(guān)于內(nèi)部管理體制的規(guī)定，而剩余兩部分中也有多個(gè)條款涉及內(nèi)部管理體制；[3]耶魯大學(xué)章程共有六個(gè)部分，分別是校長及其領(lǐng)導(dǎo)、各委員會(huì)的職責(zé)職能、學(xué)位的類別與授予、學(xué)校組織機(jī)構(gòu)及職權(quán)職能、學(xué)校團(tuán)體及機(jī)構(gòu)、章程的修訂，其中也有四部分是關(guān)于學(xué)校管理體制的規(guī)定。[4]當(dāng)然，由于我國的政治體制及高等教育管理體制與國外完全不同，因此在內(nèi)部管理體制的具體內(nèi)容上可能無法借鑒國外大學(xué)章程，但是對內(nèi)部管理體制規(guī)范的重視，是國內(nèi)外大學(xué)章程的共識。不管學(xué)界對章程的內(nèi)涵認(rèn)識有多么豐富，從根本來講，對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行合法、合理的規(guī)范是我國公立大學(xué)章程的核心價(jià)值。

基于上述認(rèn)知，筆者認(rèn)為，我國公立大學(xué)章程在規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理體制時(shí)，除了對《高等教育法》所要求的內(nèi)容進(jìn)行深化與具體外，還應(yīng)特別重視以下幾個(gè)方面的規(guī)定：明確規(guī)范黨委書記與校長的職權(quán)、職責(zé)，有效解決“兩個(gè)一把手”的困惑以及由此引出的黨政矛盾、多頭指揮、互相推諉等問題；明確校院兩級管理的職權(quán)、職責(zé)、職能關(guān)系，不斷擴(kuò)大學(xué)院以及學(xué)術(shù)單位在學(xué)術(shù)創(chuàng)造上的自主權(quán)；充分保障學(xué)術(shù)事務(wù)由學(xué)術(shù)團(tuán)體決定，明確規(guī)定學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)、職責(zé)，充分保障學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的權(quán)利、權(quán)力，有效區(qū)分行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，克服學(xué)術(shù)管理的行政化、官僚化現(xiàn)象；解決好行政職能部門的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，提升行政部門的服務(wù)職能，杜絕行政機(jī)關(guān)與人員的官僚化作風(fēng)；教職工代表大會(huì)與學(xué)生代表大會(huì)，是實(shí)現(xiàn)教師和學(xué)生權(quán)利的重要途徑，是高校權(quán)力構(gòu)成的一個(gè)重要方面，是大學(xué)民主管理的重要組成部分，是大學(xué)實(shí)現(xiàn)“善治”的重要保證。章程制定中，不僅要明確其組織形式，更重要的是在章程中建構(gòu)和完善其權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛴行Оl(fā)揮作用的權(quán)力形式，保證任何事關(guān)教師、學(xué)生利益的事情都必須經(jīng)由教師與學(xué)生的有效參與，在權(quán)力與權(quán)力的制約過程中保障教師、學(xué)生的利益。另外，這部分還應(yīng)結(jié)合上述五方面內(nèi)容，明確規(guī)定學(xué)校重大事項(xiàng)的決策程序和方式。

4.教師的主體地位及權(quán)利與義務(wù)

大學(xué)是一個(gè)特殊的組織，其特殊性也可從人員構(gòu)成方面看出。在大學(xué)內(nèi)部，有教師，有學(xué)生，還有各種行政人員與教輔人員，以及后勤的工勤人員等等。從來沒有一個(gè)組織在人員構(gòu)成方面像大學(xué)這樣復(fù)雜。但是，在所有人員中，教師是主體，一所大學(xué)質(zhì)量的高低最關(guān)鍵的是教師的質(zhì)量。因此，大學(xué)章程中必須突出教師的主體地位，并詳細(xì)規(guī)定教師的權(quán)利義務(wù)。除了相關(guān)法律法規(guī)對大學(xué)教師權(quán)利義務(wù)的規(guī)定外，筆者認(rèn)為各個(gè)大學(xué)可根據(jù)自己學(xué)校實(shí)際，給予教師更多的權(quán)利與義務(wù)，特別是在教師的學(xué)術(shù)自由與教學(xué)自主權(quán)上，應(yīng)該予以突出，以激勵(lì)教師教學(xué)科研的積極性與責(zé)任感。

5.作為體現(xiàn)人才培養(yǎng)中心地位的學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)

人才培養(yǎng)是大學(xué)三大功能之一，學(xué)生是大學(xué)存在的根本，如果一所大學(xué)沒有了學(xué)生，即使有最高水平的科研與最優(yōu)秀的社會(huì)服務(wù)，都不能稱之為大學(xué)。因此，在大學(xué)章程中要重視規(guī)定學(xué)生的權(quán)利義務(wù)，而且，從另一個(gè)角度說，學(xué)生權(quán)利義務(wù)的發(fā)揮，對大學(xué)發(fā)展也至關(guān)重要，這也是博洛尼亞大學(xué)精神在現(xiàn)代大學(xué)中的體現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家一流大學(xué)的章程中，對學(xué)生權(quán)益的規(guī)定非常重視。如東京大學(xué)章程中規(guī)定：“學(xué)校通過建立一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)支持制度，來保障為學(xué)生提供優(yōu)良的學(xué)習(xí)環(huán)境，解決學(xué)生在學(xué)習(xí)上的障礙。”[5]美國密歇根州立大學(xué)章程指出：“校董事會(huì)授權(quán)校長聽取并解決學(xué)生投訴的重要的事情。”[6]借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國大學(xué)章程中應(yīng)詳細(xì)規(guī)定如下內(nèi)容：學(xué)生公平接受教育的權(quán)利，對學(xué)校教育教學(xué)及管理活動(dòng)的知情權(quán)、建議權(quán)，對紀(jì)律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定表達(dá)異議和提出申訴的權(quán)利，以及關(guān)于學(xué)生的獎(jiǎng)勵(lì)與處分制度等，特別是重視關(guān)于學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度的規(guī)定。

6.作為接受外部監(jiān)督重要內(nèi)容之一的校友與家長的權(quán)利與義務(wù)

校友是學(xué)校的重要資源，與學(xué)校有著天然的聯(lián)系，在學(xué)校發(fā)展過程中起著重要的作用。很多時(shí)候，一個(gè)學(xué)校質(zhì)量的高低都是通過校友來檢驗(yàn)的。此外，校友群體亦通過各種方式關(guān)心母校，對學(xué)校發(fā)展形成一定的影響。鑒于此，國外著名大學(xué)在章程中都有關(guān)于校友的條款，通過這些條款規(guī)定校友的權(quán)利義務(wù)，以表達(dá)學(xué)校對校友的重視。如耶魯大學(xué)章程中規(guī)定，耶魯大學(xué)的19名法人成員中“有6名校友，由校友會(huì)根據(jù)規(guī)定選舉產(chǎn)生”，“校友會(huì)的目標(biāo)是為耶魯大學(xué)服務(wù)，為校友和學(xué)校提供彼此交流的渠道”。[7]著名的美國麻省理工學(xué)院章程規(guī)定：“法人的成員包括15名由校友會(huì)任命的成員。”[8]借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，我國大學(xué)也應(yīng)通過章程規(guī)定來吸引校友參與到學(xué)校發(fā)展的各項(xiàng)工作中，重視維護(hù)校友群體的權(quán)益，積極鼓勵(lì)校友參與到學(xué)校管理與建設(shè)中來。

家長對高等學(xué)校教育管理參與權(quán)的訴求以及家長作為教育資源的優(yōu)勢促使高等學(xué)校必須重視保障家長的權(quán)利與義務(wù)[9]，因此，在大學(xué)章程中體現(xiàn)家長的權(quán)利與義務(wù)對大學(xué)發(fā)展至關(guān)重要。國外大學(xué)一直非常重視鼓勵(lì)家長參與學(xué)校管理，例如《俄羅斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定，章程中必須明確規(guī)定學(xué)校、學(xué)生和（或）學(xué)生家長（他們的代理人）三者之間關(guān)系和確立程序。

7.作為體現(xiàn)大學(xué)開放性與歸屬性的學(xué)校與外部主體關(guān)系，特別是大學(xué)與舉辦者之間的關(guān)系

隨著工業(yè)革命的發(fā)展與知識經(jīng)濟(jì)社會(huì)的到來，大學(xué)不再是封閉的組織，它與社會(huì)的聯(lián)系逐漸密切，通過有效利用校外資源來實(shí)現(xiàn)大學(xué)發(fā)展，是今后大學(xué)發(fā)展必須重視的一個(gè)方面。因此，國外大學(xué)很早就注重通過章程來規(guī)范學(xué)校與外部社會(huì)的關(guān)系，通過這個(gè)規(guī)定來形成學(xué)校與社會(huì)的良性互動(dòng)。如耶魯大學(xué)章程規(guī)定，法人機(jī)構(gòu)的19名成員中有3名當(dāng)然委員，他們是“耶魯大學(xué)校長、康涅狄格州州長和副州長”。[10]耶魯大學(xué)把政府官員與社會(huì)名流等通過章程來確定其委員資格，目的是加強(qiáng)學(xué)校與政府及社會(huì)的關(guān)系，為學(xué)校發(fā)展創(chuàng)建良好的外部運(yùn)行環(huán)境。

同樣在我國，隨著改革開放的深化與發(fā)展，大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系也越來越緊密，除此之外，理清大學(xué)與政府的關(guān)系成為解決大學(xué)發(fā)展問題的關(guān)鍵。因此，中國公立大學(xué)章程必須規(guī)定好兩個(gè)外部關(guān)系：一是學(xué)校與外部社會(huì)的關(guān)系，通過規(guī)定來有效發(fā)揮社會(huì)對學(xué)校發(fā)展的積極作用；二是有效規(guī)定學(xué)校與政府主管部門的關(guān)系，理清學(xué)校與舉辦者之間的關(guān)系，充分落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，發(fā)揮學(xué)校辦學(xué)的主動(dòng)功能。

8.作為大學(xué)資源分配依據(jù)的關(guān)于經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)制度等重要事項(xiàng)的規(guī)范

大學(xué)作為法人主體，必須有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，這是大學(xué)設(shè)立及取得法人資格的基本條件，是學(xué)校得以運(yùn)行的重要保障。在大學(xué)章程中應(yīng)明確規(guī)定辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源及經(jīng)費(fèi)籌集方式，并對學(xué)校的財(cái)務(wù)制度作出明確規(guī)定，特別是規(guī)定學(xué)校經(jīng)費(fèi)的支出范圍和審批程序，保證經(jīng)費(fèi)使用的公開、透明，程序正當(dāng)。現(xiàn)實(shí)中很多學(xué)校存在大量濫用經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，造成極大的浪費(fèi)，因此，通過章程規(guī)范形成經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制在現(xiàn)階段有重要意義。

9.作為體現(xiàn)“程序正義”精神的章程的制定與修改程序

我國《立法法》第一章第四條規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序。大學(xué)章程雖然不能稱得上是完全意義上的法律，但是作為有一定法律效力的、上承國家法律法規(guī)、下啟學(xué)校規(guī)章制度的校內(nèi)“憲章”，其制定與修改的“程序正當(dāng)與正義”必須得到重視。國外著名大學(xué)章程非常重視對章程制定與修改程序的規(guī)范，規(guī)范得非常細(xì)致。例如麻省理工學(xué)院章程規(guī)定：“學(xué)校章程的制定及修改必須通過法人會(huì)議。”[11]耶魯大學(xué)章程規(guī)定：“耶魯大學(xué)章程的更改、修訂、廢除或代之以新章程，需由出席董事會(huì)會(huì)議或特別會(huì)議的2/3成員投票通過方可進(jìn)行，但是關(guān)于章程修訂、廢除、增加或代替的提議需在會(huì)議召開前至少三十天內(nèi)通知其成員或以郵件告知”。[12]

三、結(jié)論

當(dāng)中國公立大學(xué)章程由理論研究進(jìn)入實(shí)際制定層面時(shí)，大學(xué)章程的內(nèi)容成為理論界與實(shí)務(wù)界共同關(guān)心的問題，如何確定大學(xué)章程的內(nèi)容，以及大學(xué)章程應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，是當(dāng)前大學(xué)章程研究與制定面臨的主要問題。筆者認(rèn)為，大學(xué)章程內(nèi)容的確定，既要尊重法律法規(guī)的要求，也要結(jié)合學(xué)校辦學(xué)實(shí)際，深化辦學(xué)內(nèi)涵，凸顯辦學(xué)特色；既要重視借鑒國外著名大學(xué)章程的內(nèi)容，更要重視中國實(shí)際，突出中國特色與有效性。所以，在確定章程內(nèi)容時(shí)，要充分重視民主的過程，將涉及學(xué)校管理的各種重大事項(xiàng)以及長久以來懸而未決的事項(xiàng)經(jīng)由民主程序充分討論，最終整體確定章程內(nèi)容。

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[9]聶建峰.論我國現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)家長教育參與權(quán)的重要意義[J].遼寧教育，2006，（12）.

（責(zé)任編輯：劉輝）