戰后日本公務員制度的發展及其借鑒意義

豆朋飛

摘 要：隨著我國社會主義市場經濟體制逐步深化和發展，與之相適應的社會各方面改革也在深入的進行。在政治體制改革中，行政體制改革和國家公務員制度建設作為體制轉換的重要方面正在全面推開。如何健全和完善我國公務員制度，進一步提高“依法治國”的執政水平，已成為我國當代行政體制改革中亟須解決的課題。

關鍵詞：戰后；日本；公務員制度；特點；借鑒意義

中圖分類號：D52 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0036-02

從1987年黨的十三大做出建立國家公務員制度的決定到2005年通過的《中華人民共和國公務員法》，我國公務員制度的建立經歷了相當長時間的改革和實踐經驗。總體上看，我國干部人事制度的改革取得了相當大的成功，但隨著我國經濟、政治體制改革的不斷深化，對我國公務員隊伍的建設也提出了新的要求。而日本在戰后初期的各項民主改革中，官吏制度的改革占有極其重要地位。日本“官僚制的改革，是日本民主化的核心”。如今，日本的公務員體系已經日臻成熟和完善，這對公務員體系起步較晚的我國及當前進行的行政體制改革具有深刻的借鑒意義。

一、戰后日本公務員制度的建立

第二次世界大戰結束后，處于美軍占領下的日本，在人民民主運動的推動和在美軍占領當局的督促下，實行了大規模的社會改革。改革建立了資產階級的議會民主主義政體，使日本成為資產階級議會民主制國家。同時，作為日本國家政治體制重要組成部分的人事行政制度，也發生了相應的變化。從1945年幣原喜重郎內閣搶先對官吏制度的改革提出了一系列廣泛的研究項目，到接下來的吉田內閣制定了《官吏法案要綱》，接著1946年1月，盟軍總部民政局官員艾斯曼中尉寫了一份題為《日本公務員制度的改革》的報告呈交給民政局長霍伊特尼。這樣，通過占領盟軍給的外部壓力以及日本政府自身的不懈努力，以為建立資本主義民主化的公務員制度為目標的改革轟轟烈烈展開，并取得了一系列卓有成效的成就。根據日本政府總務廳史編輯委員會2001年公布的材料統計，發達資本主義國家中，每一千人中公務員所占的比率中日本為最低，為38人。也就是說，占總人口比重不高的日本公務員隊伍卻有相當高的效率。這與日本完善的公務員制度體系是密不可分的。

二、日本公務員制度的特點

（一）人員的分類管理細化，管理體制獨立

首先，日本公務員隊伍的定性非常明確，其類別、待遇劃分也十分細致。日本公務員按公務人員的行政隸屬關系分為國家公務員和地方公務員。從橫向上看，公務員隊伍又分為特別職公務員和一般職公務員兩大類。根據1991年修改后的《國家公務員法》，特別職公務員共列為18種。一般公務員的種類很多，分類方式也不完全一致。而各種類別下又被細分為更多種類。如按照職務和責任的特殊性任用的特例公務員又被分為教育公務員、外務公務員、檢察官、現業人員、單純勞務職員以及非常勤職員。這種較為細致的管理可以體現出不同類別公務員的職業特征，也使整個人事管理更為具有針對性和實效性。其次，為了公正的運用職員的人事行政，保護職員的切身利益，在公務員人事管理機構設置上，國家人事院和地方級的人事委員會都相對獨立于各級行政體系之外。這種管理體制獨立的機構設置形式可以有效地使人事管理排除行政長官意志等人為因素的干擾，更加獨立地按照人事行政原則有效的處理事務。

（二）任用職員的成績主義原則

所謂任用職員的成績主義原則是指排除私情任用和獵官制度，根據考試成績、工作成績或者其他能力的實際考核進行職員的任用。按照《國家公務員法》規定，職員任用的根本基準是成績主義原則。職員的任用有錄用、提升、轉任、調整以及降職五種類型。在這個過程中，職員自始至終都要以成績來評定。除了成績主義原則外，還有平等處理的原則。即凡通過考試、工作成績評定以及其他考核方法而被證明能力的人均有被任命的機會。不得因為人種、信仰、性別等不同而區別對待，也不得因為政治見解和政治上的所屬關系不同而區別對待。職員的任用有錄用、提升、轉任、調整以及降職五種類型。其中職員的錄用和提升都需要經過競爭考試進行。而轉任、調整則都需要人事院的審查。具體操作中，由于考試報考人數多，錄用人數少，所以競爭異常激烈。但是按照成績主義原則，通過錄用的都是一批有才之士，且日后他們的提升、轉任等事宜皆要靠自身努力取得成績，這種能力本位的做法大大提高了公務員的整體素質和工作效率。

（三）培訓中注重官德培養

經過幾十年的發展，日本的公務員制度相當完善。而且值得注意的是，日本公務員的廉潔程度也很高。這與日本在公務員培育和道德建設方面做的一系列努力密切相關。在日本公務員的培訓不僅注重職業能力的培養，更加重視職員職業道德修養的全面提高。日本公務員有專門的進修制度規定，而人事院公務員研修所提出公務員研修的基本內容就是要培養學員開闊的視野、柔軟的管理、與其他組織、行業相融的能力、與其他職員的親近感、信賴關系的形成能力、高尚的倫理觀、國際感覺、國民視點，等等。進修非常強調公務員的職業倫理道德。在各種進修項目中有專項的公務員倫理研修，目的是弘揚公務員倫理，確保國民對公務的信賴以及使命感如何形成、公務員的基本職業倫理甚至服務規律等等內容。課長級的行政研修還進行古典倫理名著的閱讀討論，同時將職業道德作為公務員選拔任用的重要標準、考核獎勵和監督約束的重要手段，這種較高的倫理素養要求成為日本公務員研修的一大特色。

（四）由政府實行人員編制削減

隨著公務員制度的不斷改革和發展，機構臃腫和人浮于事的問題也漸漸出現，為了提高廣大公務員的工作效率，日本政府逐步建立對公務員實行定員管理的制度。從20世紀50年代起，由于實行了《定員法》，特別是《總定員法》，官員過剩的趨向得到了改變，公務員總人數也始終控制在一定的適當的數額內。對于20世紀60年代中后期由于日本經濟實現高速增長而增長的公務員總數中央政府又從1968年開始先后又進行了八次的縮編減員，中央政府更是在定員限額內有計劃、按結構地進行新公務員的招收，人員結構得到優化的同時，也保證了行政編制的穩定。地方公務員減少一開始稍顯緩慢，但其總數也在1983年為頂點，五年間連續減少，一般行政部門尤為明顯。因此從20世紀80年代中期開始，地方公務員隊伍也逐步得到了精簡。

三、日本公務員制度發展的借鑒意義

（一）健全公務員法律法規，建立科學高效的人事管理體制

經過幾十年的發展，日本公務員法規已經比較健全，使公務員的職業在法律上得到保障。日本政府還頒布定員法專門規范了人員編制。與之相比較，我國目前在公務員制度方面法律法規尚不完善，因此造成了在人員和機構編制的管理上無法可依，機構改革和隊伍建設始終取得不了突破。因此，我國在公務員編制等法規上應該借鑒日本的一些成功經驗，這是當前完善公務員制度不可忽視的重要任務。另外，在我國公務員制度沒有專門的人事管理體制，這不利于對人事管理的客觀安排和評價。而日本的人事管理體制是獨立的管理系統并且有配套的處理人事管理的法律法規，對于人事管理事務的處理更加專業和高效，我們應該借鑒其積極意義。

（二）公務員的任用應強調能力本位，以成績主義為原則

日本公務員的錄用和升遷采用的是能力本位，成績主義原則。公務員自錄用至升遷以及其職業發展，無一不和他自身的成績緊密關聯。而在我國，官員的錄用，升遷方面尚有一些不足，如：錄用或升遷程序不透明、公務員業績沒有可操作性的評價標準、公務員工作沒有積極性，往往是人浮于事，行政效率不高。因此，建立相應的激勵制度，提高年輕公務員的工作熱情以及研究可操作性強的公務員成績標準，并以公務員的能力和成績審核其升遷才能人盡其才，對于提高行政機構整體效率也有相當大的意義。這種能力本位應該是貫穿到公務員進入、中途任用、進修培養、直到退休等各個人事管理環節中，從而使公務員任用程序更加公開、透明。

（三）公務員培訓更要注重職業倫理修養

日本公務員培訓非常重視公務員職業倫理研修，甚至有專門的公務員倫理的“道德項目”。培養我國公務員職業倫理意識的形勢也十分嚴峻。因此，我們可以借鑒日本公務員制度在這方面一些成功的做法。在公務員培訓中，大力加強以價值觀、權力觀、宗旨觀為重點內容的公務員職業倫理教育，以中國傳統思想文化中的積極因素熏陶和教育廣大公務員。使其在自身職業倫理道德上更加嚴格的要求，做一名合格的人民公仆。另外，日本公務員培訓也非常強調學員與實踐的結合。我們在對公務員進行培訓時也應讓他們走到實踐中去，深入基層，鍛煉其解決實際問題和增強聯系群眾的能力以及回應社會需求，公眾期望需求的能力。

（四）公務員制度的改革適應時代的發展與實際相統一

從戰后美國占領下的日本公務員制度改革到如今的以高效輕便著稱的日本行政機構，經過幾十年的不斷改革和完善，日本公務員制度已經較為完善，且這種行政制度的改革為日本的現代化和經濟發展起到了巨大的作用。雖然期間也不斷有很多缺陷和問題暴露出來，但是，日本的公務員制度卻始終沒有停下改革的腳步，而是根據不斷出現的問題進行調整，根據時代的發展而相應的提高對公務員整體職業道德素養和專業能力的要求。日本公務員制度的改革是不斷適應時代發展與實際相統一的。我國公務員制度建立不久，相關的法律法規也不盡完善，雖然取得了很大的成就，但總體而言還是有待于進一步改革和完善。因此更應該多方面吸取營養，不斷改進自身，樹立國際眼光，立足國情和時代發展，不斷推進我國行政改革，建立一支精簡高效清廉的干部隊伍對于建設中國特色社會主義政治道路和和諧社會具有重要意義。

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（責任編輯：許廣東）