關于提高行政相對人法律地位的思考

摘 要：行政相對人是指參與行政過程并且其利益受到行政行為影響的與行政主體相對應的另一方行政法律關系主體。如何擺脫傳統行政重行政主體、輕視行政相對人的管理理念，已經成為時代發展的必然要求，也是行政法學界學者關注的熱點。結合我國當前政府管理發展的實際狀況以及我國行政相對人法律地位的現狀來闡述如何提高我國行政相對人的法律地位。

關鍵詞：行政相對人；法律地位；權利意識

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）27—0116—02

伴隨著社會主義市場經濟的發展，我國行政執法狀況在不斷地改善和提高。行政主體及廣大公務員文明執法的觀念和意識明顯增強，在保障行政相對人的權利實現方面取得了很大的進步。但是，由于行政管理中行政相對人與行政主體的地位不對等，加之行政執法自律機制缺失等原因，導致在局部領域蠻橫執法現象還比較突出，相對人的權益得不到應有的保護。提高我國行政相對人的法律地位，促進服務型政府的建設，是政治文明建設的客觀要求。關于怎樣進一步提高行政相對人的法律地位，筆者從以下三個方面對該問題進行探討。

一、培養行政相對人的參與意識和權利意識

依法行政建設是二維的，一方面是行政主體，另一方面是行政相對人。尤其是行政相對人的權利意識和參與意識，對其自身權益的保護和制約行政執法起著根本性作用。當然，思想的改變和意識的提高是一個長期的、漸進的過程。

首先，進一步推動我國社會經濟的發展。從哲學的角度講，社會存在決定社會意識。從人類社會的發展歷史來看，人們權利意識的提高始終根植于商品經濟的發展。商品經濟將人們從農耕文明下的“熟人的社會”中擠拋出來，投入到了“陌生人的社會”中去，這就逼迫每一個人都要獨立面對一切，這大大增強了每一個人的自主意識和權利意識，自由、平等、人權的思想意識和權利要求就此應運而生并蓬勃發展。對于正在轉型時期的中國社會而言，市場經濟的發展已經并正在進一步推動廣大行政相對人在政治領域謀求權利的要求，為了維護自身的利益，各類行政相對人的權利觀念和自立意識越來越凸顯。依此，要使廣大行政相對人權利思想和參與理念在我國扎根成長，就應解放思想，加大力度推動市場經濟的發展。

其次，進一步擴大民主和加強法制建設，擴大行政相對人的自主空間。盡管國家立法機關先后頒行了《行政許可法》、《行政強制法》等法律制度，但是由于內容過于原則和抽象，操作性不強。盡管中央三令五申要求地方政府清理行政許可，然而目前還未改變行政權力干預范圍過寬的現實，以致行政相對人的自主空間過窄，自主觀念和權利意識淡化。因此，應進一步推進行政管理體制改革，強化行政法治建設，縮小政府干預的范圍，把更多能由相對人自主決定且不違反法律、不損害公益的領域還給行政相對人，讓其有充分的自主空間，從而促使行政相對人積極主動地行使權利。在社會實踐中增強行政相對人的權利意識和提高行使權利的能力。

再次，強化民主理念，培育行政相對人的法制觀念。思想的革新不同于制度的革新，需要長期不懈地努力，需要一代又一代人的堅持。民主與平等思想之所以在西方社會能夠深入人心，與長達幾個世紀的思想啟蒙運動是分不開的。其實，西方社會的民主與法治等思想早在近代就曾被引入到我國，但這些思想觀念并沒有在我國社會的各個階層扎根與成長，這恰恰說明了思想啟蒙的艱巨性。誠然，革新思想與革新制度有著完全不同的意義。制度革新的對象是人的行為，是從外向內。而思想的革新是自內到外，是修正人的靈魂。在人類社會的發展進程中，思想的革新更為根本。所以，通過傳承和弘揚民主與法治精神，不斷地提高行政相對人的民主意識和法制觀念，增強行政相對人的權利意識，從某種意義上說這可能是提高行政相對人法律地位的根本路徑。

二、重視行政執法的程序，加快行政程序的立法建設

在我國傳統的法治發展歷史進程中，重視實體、蔑視程序是長期存在的痼疾。多年來政府管理的運行實踐表明，行政執法的程序越是完善，行政相對人的權益就越能受到保障。在制度設計上，也明確規定行政執法行為合法必須以行政執法程序合法為必要條件。正如溫家寶總理所講，“行政執法更要注重程序。只有將執法的每一個環節、實施步驟程序化，才能讓執法人員有所遵循，才能避免執法的隨意性”。可以說，離開行政程序，行政主體的行政行為是有缺陷的行為，是不應當成立的。伴隨著我國《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律的頒布與實施，使得我國當前的行政執法程序制度建設得到較大發展。但目前尚未出臺一部統一的行政程序法，這對于于行政相對人合法權益的保護和行政相對人法律地位的提高是不利的。

加強制度建設就是要讓行政執法受制度約束，實現“無限政府”向“有限政府”的轉變，是現代民主行政發展的必然要求。要使我國行政執法輕程序的傳統行政思維得以改變，加快行政執法程序立法，完善行政執法程序制度。

首先，完善行政執法程序的相關立法。1986年我國學者第一次提出《行政程序法》立法建議，2003年十屆全國人大常委會曾將《行政程序法》列入立法計劃，而2008年十一屆全國人大常委會立法計劃將《行政程序法》從計劃中刪去，使我國行政程序立法任重而道遠。當前行政執法程序相關立法是地方的、局部的，重點是對行政強制、行政監督檢查、行政征收、行政許可等進行行政程序立法，這與龐大的政府管理實踐相差甚遠。由于權力濫用的天性，法治國家的基本做法是制定《行政程序法》，對行政主體行政行為的實施方式、過程、步驟、時限作出規范，程序上給予限制，合理分配行政主體和行政相對人的權利和義務。盡管我國當前行政程序立法前景不是很明確，但是作為以“民”為本的制度體系的核心組成部分，行政程序法的誕生是歷史的必然。

其次，規范地方性法規和部門規章關于行政執法程序的立法。地方立法在貫徹實施法律、行政法規，規范與調整地方重要事務，促進區域經濟社會發展，推進地方民主法制建設進程等方面作出了重要貢獻。許多地方性法規和部門規章對行政執法程序都有規定，例如在國內影響較大的《湖南省行政程序規定》等。但是由于立法理念、立法技術以及立法條件與環境等多種因素的制約和影響，地方立法存在不少需要進一步改進的問題，比如概念不清楚、規定不一致等，使行政執法行為的規范統一受到破壞，不利于行政相對人權益的保護。因此，在國家層面行政程序立法缺失的情況下，地方性行政程序立法應規范統一，重視對行政相對人權益的保護，保障地方行政程序立法符合合理、正義的價值要求。

再次，努力提高行政執法人員依程序執法的意識。行政執法人員必須真正養成“執法為民”的思想觀念。在行政執法的過程中，執法人員要切實使行政相對人的權利得到保護，鼓勵行政相對人積極參與行政執法的過程，勇于接受行政相對人對行政主體及執法人員的監督。此外，要強化行政執法責任制。行政執法行為的效益取決于行政執法人員有無責任意識。嚴格落實行政執法程序責任制，才能保障行政執法權的規范運行，把制度上的程序在政府管理實踐中給予踐行。

三、弱化行政處罰和行政強制，強化行政合同和行政指導

傳統政府管理的一個顯著特點是重視行政懲罰和行政強制，而輕視行政合同和行政指導。這使得行政相對人無法發揮自己的主觀能動性，以致行政相對人總是處于被役使的狀態。因此，要提高行政相對人的法律地位，就要逐步弱化行政處罰和行政強制，強化行政合同和行政指導在政府管理中的應用。

我們先來看看行政合同。現代行政法意義上的行政合同是一種新型的行政管理手段，是行政相對人參與行政的新途徑。通過行政合同，行政相對人可以以積極的權利方式直接參與協助實施行政職能。行政合同會減低行政機關對行政相對人單方命令式的管理，而代之以協商的方式提出要求和義務，容易被行政相對人接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對立性局面發生。黨的十一屆三中全會之后中央提出了農業聯產承包責任制，這是我國在政府管理領域廣泛施用行政合同的開端。農民通過行政合同獲得了土地的使用權，在承包期內有一定的自主權，使農民的收益直接與其自身勞動成果掛鉤，極大地調動了農民的生產積極性，使得我國農村經濟短時期內發生了舉世矚目的變化。時至今日，行政合同在我國行政管理領域內得到了一定的運用，但仍然處于不確定的狀態，我國行政立法領域仍未出臺專門的行政合同法來為行政合同提供制度依據。所以，要讓行政合同在行政領域內發揮其積極作用，首要的就是制定與行政合同相關的法律法規，建立行政合同制度，把對相對人積極性的調動落到實處。

接著再來看看行政指導。行政指導是指行政主體及公務人員在其職能和管轄事務的范圍之內，基于法律原則和政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等非強制性方法，謀求行政相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目標特殊行政行為。我們知道，在有限的法律與復雜的社會生活之間必然存在著大量的空白地帶。因此，在出現立法缺失的情形下，政府常常會陷入兩難的境地。按照積極行政的要求，政府應當采取必要的措施，不能袖手旁觀、聽其自然。現代行政屬于積極行政，政府的消極不作為必然違背了現代行政的目的。行政指導可以防止行政機關和相對方之間的法律關系失衡，在積極推動行政目標的達成的同時，也極大地體現了對行政相對人的尊重，從而增進公共利益，這是現代行政合理、正當的體現，有利于調動和挖掘行政相對人的積極主動性。

胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨九十誕辰講話中指出：“來自人民，植根人民，服務人民，是我們黨永遠立于不敗之地的根本。”這就要求我們的行政執法要堅持人民權利本位，最大限度地尊重并保障行政相對人的合法權利，這既是現代民主行政發展的方向，也是政府管理的宗旨，更是建設和諧社會的要求。

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（責任編輯：石 銀）