加強城市社會公共管理體系建設的對策建議

摘 要：公共危機管理是城市社會公共管理的重要內容，城市的首要功能是必須具備抵抗公共危機的能力，公共危機應急體系建設成為城市社會公共管理的重點。我國這樣一個處在體制轉軌、社會轉型的國家，發(fā)生公共危機的可能性更大。建立完善高效的公共危機應急體系是提高城市社會公共管理水平的重要舉措。

關鍵詞：城市；公共管理體系；公共危機

中圖分類號：C912.81 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）27—0057—02

公共危機管理是城市社會公共管理的重要內容，城市的首要功能是必須具備抵抗公共危機的能力，公共危機應急體系建設成為城市社會公共管理的重點。國際經(jīng)驗表明，人均國內生產(chǎn)總值在1000—3000美元區(qū)間，是公共危機事件的多發(fā)期，工業(yè)化、城市化進程的不斷加快與公共突發(fā)事件危機管理體系的相對薄弱之間的矛盾越發(fā)突出，城市公共安全形勢不容樂觀。特別是像我國這樣一個處在體制轉軌、社會轉型的國家，發(fā)生公共危機的可能性更大。我國正處在基本完成工業(yè)化、加快推進城市化過程中。原來毫不擔心的安全保障有時變得極為脆弱，自然環(huán)境如此，經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和社會環(huán)境也同樣，城市的發(fā)展不可避免受到各種沖擊，不得不面對時空范圍廣、傳遞速度快、爆發(fā)頻率高的公共風險。

一、城市公共危機應急體系建設現(xiàn)狀

公共危機事件從根源上講都有不同的特性，從本質上講，都有自己的一些規(guī)律，建立公共危機應急體系，我們針對的是他們共同的特點，就是應急、響應，制定有效的應急預案防止危機發(fā)生以后帶來的后果，建立起有效的應急預案，隨時做好應急、響應、善后處理的工作，來應對突發(fā)事件，把公共危機帶來的損失降到最低。建立完善高效的公共危機應急體系是提高城市社會公共管理水平的重要舉措。

（一）應急預案體系

2006年1月國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》（以下簡稱總體預案）。總體預案共6章，分別為總則、組織體系、運行機制、應急保障、監(jiān)督管理和附則。《總體預案》出臺后，各省市先后出臺適合本省市的總體預案和分項預案。具體明確了應急管理工作的指導思想和工作目標、加強應急管理規(guī)劃和制度建設、做好各類突發(fā)公共事件的防范工作、加強應對突發(fā)公共事件的能力建設、制定和完善全面加強應急管理的政策措施、加強領導和全社會參與等六大方面的內容。以哈爾濱為例，目前，哈爾濱政府網(wǎng)公布出47項應急預案，其中自然災害類應急預案11項；二是事故災難類應急預案26項；三是公共衛(wèi)生類應急預案7項；四是社會安全類應急預案3項。哈爾濱市8區(qū)10縣都建立了《突發(fā)公共事件總體應急預案》，街道和社區(qū)也有各自的（應急預案），并與市級《總體預案》聯(lián)動發(fā)揮作用。

（二）避難場所建設

自2010年9月1日起施行的《國家自然災害救助條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府應根據(jù)當?shù)鼐用袢丝诤头植嫉惹闆r，利用公園、廣場、體育場館等公共設施，統(tǒng)籌規(guī)劃設立應急避難場所，并設明顯標志。全國各省市結合公共危機管理的實際，制定地方的《應急避難場所規(guī)劃》，明確應急避難場所建設的指導思想、原則、建設標準、數(shù)量、布局等。以哈爾濱市為例，自2009年開始規(guī)劃布局“應急避難場所”，啟用首批20處應急避難場所，分布在全市8個區(qū)，累計占地面積197萬平方米，可容納52萬人。截至2010年10月，哈爾濱市共設立市、區(qū)、街道三級應急避難場所200余處。哈爾濱市已有的應急避難場所都是利用現(xiàn)有公園、體育場（館）、學校操場等場地改造而成，通過應急水電、廁所、物資供應、醫(yī)療衛(wèi)生、防疫等設施設備，實現(xiàn)應急避險功能。《哈爾濱市防災疏散空間規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已針對地震、洪水、流行疫病等災害規(guī)劃各類抗震緊急避難場所831處和各類固定及中心級避震疏散場所64處，并將逐步建立覆蓋包括呼蘭、阿城在內的全市防災避難疏散空間體系。按照安全第一、就近布局原則，重點選擇公園、綠地、體育場（館）、學校操場和廣場等臨近居住區(qū)、學校、大型公共建筑等人口相對密集區(qū)域，2011年5月又確定20處“應急避難場所”可容納52萬人以上，災難發(fā)生時群眾及救災物資將在最短時間內送達。

（三）公共危機視頻監(jiān)測系統(tǒng)建設

全國各城市在公共危機視頻監(jiān)測系統(tǒng)建設方面，不斷加大投入，力爭做到城市的全覆蓋。在居民小區(qū)、公共場所繁華地段、重點單位、金融系統(tǒng)安裝監(jiān)控攝像機，在治安卡口安裝高清智能卡口系統(tǒng)，此項工程實現(xiàn)城市視頻網(wǎng)絡系統(tǒng)的無縫銜接，數(shù)據(jù)資料實時傳輸，視頻圖像隨時調用，預防公共危機事件發(fā)生，同時使發(fā)生的公共危機事件得到及時控制。

二、應對公共危機突發(fā)事件的保障措施

第一，組織領導到位。一是成立領導機構。各級政府快速成立公共危機突發(fā)事件的領導小組，保障應對處置危機的領導力度。二是建立組織網(wǎng)絡。城市管理的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級網(wǎng)絡全面啟動，形成協(xié)調有序的組織網(wǎng)絡。三是啟動相應預案。省、市整體應急預案和衛(wèi)生、環(huán)保、供水、工商、物價、水務、商務等相應部門應急預案啟動。物價部門進一步加強市場價格監(jiān)控，以確保相關商品的價格穩(wěn)定。市場監(jiān)管部門加大檢查力度，嚴格防止、打擊囤積居奇、哄抬物價行為。交通部門開辟運輸綠色通道等措施，保證應急物資運輸。商務部門積極組織貨源，保證市場有序供應。

第二，控制措施到位。在確認危機事件發(fā)生后，采取有力措施控制危機。一是從危機源頭治理。如：重點污染事故要控制污染源，食品藥品安全事故要控制食品藥品生產(chǎn)源頭。二是實時監(jiān)測。監(jiān)測數(shù)據(jù)是決策的前提，啟動應急監(jiān)測系統(tǒng)，調集人員、物資和設備，對公共危機突發(fā)事件檢測結果隨時上報，為決策提供依據(jù)。三是尊重科學，科學控制。在確認危機事件發(fā)生后，組織危機事件涉及的各領域權威專家，進行周密論證，提出了可操作的技術路線，保證了危機控制的科學性。

第三，應急資金保障到位。公共危機發(fā)生后，各級政府應迅速劃撥資金用于處置突發(fā)事件。資金重點保證危機發(fā)生后，各項工作正常運轉，特別是針對受害群眾和困難群體的物資保障。

第四，信息發(fā)布到位。一是保證了信息的權威性。必須以政府公告名義發(fā)布信息，保證信息的可信度。省、市新聞發(fā)言人及時到位，發(fā)布及時、準確的信息，消除群眾的恐慌心理。二是保證信息的合理性。通過發(fā)言人和專家仔細向公眾解釋存在問題的危險與困難，從技術上說明為什么采取特定的解決方案，預期進程如何，充分取得群眾的信任和支持。

第五，輿論宣傳到位。新聞媒體在公共危機事件應對處置上發(fā)揮重要作用。一是保證了信息傳播渠道的暢通。市委市政府的決策和各種信息的發(fā)布通過新聞媒體快速有效地傳播出去。二是科學合理引導市民應對危機，起到穩(wěn)定民心的作用。三是及時調整欄目內容，有針對性地擴充應對危機的內容。提高市民的危機意識、面對突發(fā)事件的心理承受能力、掌握相應的應急救災知識和自救互救技能。

三、公共危機應急體系建設的對策建議

今后一段時期，我國各個城市在基本完成工業(yè)化、加快推進城市化過程中，應對公共危機事件的任務更加艱巨。因此，協(xié)調好經(jīng)濟建設、社會發(fā)展與環(huán)境保護的關系，改善經(jīng)濟社會發(fā)展的整體形態(tài)，是我們面臨的重大歷史性挑戰(zhàn)。堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局，從根本上轉變經(jīng)濟增長方式和社會消費方式，走新型工業(yè)化道路，努力建設人與自然和諧的環(huán)境友好型社會。

（一）高度重視城市發(fā)展的內外環(huán)境變化

當今世界，經(jīng)濟全球化的潮流勢不可擋。處在其中的轉軌國家和地區(qū)會面臨來自國內外的各種危機的侵襲。全球化正把所有國家和地區(qū)卷入同樣命運中。經(jīng)濟危機像金融危機、資源危機和全面的經(jīng)濟危機在一個國家和地區(qū)爆發(fā)后，在經(jīng)濟全球化的影響下，波及范圍越來越廣，程度越來越深。發(fā)展中國家經(jīng)濟基礎不穩(wěn)固，市場發(fā)育不完備，經(jīng)濟結構相對脆弱，資金匱乏，技術比較落后，人才流失嚴重等，很容易受到經(jīng)濟全球化的沖擊而產(chǎn)生國內經(jīng)濟波動。各級黨委政府必須增強對外界環(huán)境變化的敏感度，積極鼓勵政府部門、研究單位、社會團體通過各種渠道對外界環(huán)境可能造成的影響超前預測、分析、評估，對于有重大價值的信息和成果予以重獎。進而在應對和處置公共危機時爭取時機，把握主動，妥善處置，盡量使危機造成的損失降到最小。

（二）政府要在公共危機管理和應急體系建設中發(fā)揮重要作用

政府必須對公共風險和公共危機予以密切關注，并在防范公共風險和管理公共危機中發(fā)揮主導作用。政府要有高度的責任感，及時對受到危機傷害的人民群眾給予救助。應對和處置危機的整個過程，都要對群眾說真話、講實情，把公眾看作解決危機的依靠力量。提高公眾應對公共危機的能力。增強公眾的危機意識，加大新聞媒體對公共危機事件和在事件中應急方法和手段的宣傳，開展危機實戰(zhàn)演習。針對不同群體采取不同的方法，在學校、機關、企事業(yè)單位開展行之有效、豐富多彩的形式，培養(yǎng)公眾的應急能力。

（三）必須依法應對和處置公共危機

公共危機管理體系建設必須以國家、省、市有關法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，并進一步完善相應的法律法規(guī)。目前，各級政府急需制定完備的預案體系。應急預案體系必須包括市、區(qū)（縣）、街道、社區(qū)縱向預案體系，又有部門和重點企事業(yè)單位橫向預案體系，還要有部門聯(lián)合的專項應急預案體系。形成多層次、廣覆蓋、相互銜接，具有較強針對性和可操作性的應急預案體系。要完善責任追究制，責任追究就是明確公共危機管理主體（專業(yè)應急部門、協(xié)作部門、參與單位）的職責分工和所承擔的法律責任；依法對各區(qū)縣（市）政府和各級政府部門在處置突發(fā)公共事件時進行全過程監(jiān)察檢查。建立健全必要的法律法規(guī)，保障公共危機管理體系建設的科學性和規(guī)范性。

（四）必須正確使用應對和處置公共危機的信息

公共安全突發(fā)事件由于突然爆發(fā)，具有不確定性和應急性，整個社會和民眾往往人心惶惶，謠言四起，不知所措，極端時甚至會采取一些非理性行為。在這個時刻，及時準確地公開發(fā)布有關信息，澄清事實，主動引導輿論，并給各方提供合理的建議，可以最大限度地避免、縮小和消除突發(fā)事件造成的各種負面影響，這是政府妥善處理公共安全突發(fā)事件至關重要的環(huán)節(jié)。準確、真實、權威、正確、及時的信息發(fā)布，暢通的渠道傳播是危急情勢下政府應該做的工作。如果在信息的確認上不能做到及時、準確、透明，就會給各類傳言留下生存空間。在公共安全危機中，謠言的殺傷力不僅表現(xiàn)在對個體的殺傷力上，甚至對整個社會也會造成傷害。因為謠言能夠對社會心理、民眾情緒產(chǎn)生極大的干擾，影響人們的理性判斷能力，從而制造混亂，影響社會穩(wěn)定。

（五）做好社會動員，全民參與

社會動員機制是我國傳統(tǒng)的利用社會力量共同應對和處置公共危機的最有效的方法。應積極組織動員社會組織、社會團體和志愿者共同行動，形成強大的社會力量。積極鼓勵非政府組織也積極參與，動員社會志愿者，幫助社會群體緩解緊張心理；開通心理咨詢熱線也是一種很好的減壓手段。社會救助主要是針對城鎮(zhèn)弱勢群體。政府拿出資金補助的同時，必須注重健全社區(qū)網(wǎng)絡、提倡鄰里關懷、發(fā)揮志愿者的作用，以及時發(fā)現(xiàn)老弱病殘者的困難，并及時向他們提供援助。

（責任編輯：陳雅莉）