網絡反腐制度創新的理論廓清

摘 要：網絡反腐是近年來我國反腐敗領域的新鮮事物，學術界對該領域的研究尚不深入；況且，學術界對網絡反腐的功能及其運用褒貶不一，存在理論分歧。現有研究成果聚焦于網絡反腐的法制建設和網絡反腐的過程規制等兩個層面進行探討。從發展程度來看，當前我國網絡反腐主要通過制度創新進行反腐。為此，從體制、法制和機制“三維一體”的制度結構視角，在對網絡反腐的現有研究成果進行理論廓清的基礎上，有針對性地從體制、法制和機制三個維度提出了當前我國網絡反腐制度創新的理論構想。

關鍵詞：網絡反腐；制度創新；理論廓清

中圖分類號：G630.9 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）27—0040—02

伴隨互聯網技術的迅速普及，“網絡反腐”已經成為人們茶余飯后談論的重要話題；利用網絡信息技術平臺進行反腐敗，已經成為當前我國反腐領域不可或缺的重要渠道。在廣大網民掀起的網絡反腐風暴下，在黨和國家權威反腐機構的積極、嚴厲督辦下，一批批腐敗官員紛紛落馬，相續受到法律制裁，如“周久耕”案件、“韓桂芝”案件、董鋒“一夫二妻制”案件，等等。有學者認為，網絡反腐對于當前我國的反腐敗事業起到了相當明顯的“蝴蝶效應”，對于我國持續深入地推進反腐敗工程起到不可忽視的重要意義。毫無疑問，從反腐敗的實踐效力來看，網絡反腐有力地助推了我國的反腐敗進程，確實意義非凡。但從理論研究層面來看，由于網絡反腐是新鮮事物，學術界對如何正確有效地利用網絡工具進行反腐，還存在諸多理論分歧；學者們對于網絡反腐的運用與功能褒貶不一，理論研究成果尚未達成高度共識。這無疑制約了網絡反腐在實踐過程中的有效發揮。筆者主觀認為，不管是傳統反腐渠道還是網絡反腐渠道，都應該納入到制度反腐的范疇。而且制度是一組包括體制、法制和機制等三維一體的概念內涵。換句話說，當前我國網絡反腐的制度創新應該從網絡反腐體制、法制和機制等三個維度進行創新。學術界絕不能過于局限或偏重于其中的某一個或某些維度，網絡反腐制度創新應該是從上述三個理論維度進行整體聯動的制度創新過程。

一、理順權力運行模式，健全網絡反腐體制

毫無疑問，在整個制度體系中，網絡反腐體制是前提和關鍵，創新網絡反腐體制為此也成為學術界研究的重點和焦點。現有研究成果認為，我國網絡反腐體制存在較為明顯的局限性。這種局限性主要表現為兩個方面：一是網絡反腐機構缺乏獨立性；二是網絡反腐的權力運行模式單一化。第一，從反腐機構的地位來看，無論是黨委系統設置的紀委監察局和組織部，還是檢察系統設置的反貪局，這些機構都在各級黨委領導之下，由執政黨統一領導。不可否認，這種領導體制確實在我國反腐實踐中起到了相當重要的作用。但是，我們也清楚地看到，該體制確實帶來不少負面影響。與美英法等西方發達國家相比，這種機構設置模式最大的局限性就在于這些權威反腐機構的獨立性不強，反腐力度很容易受到某些組織或某些領導的干預。第二，我國更多地體現為一種“自上而下”的反腐權力運行模式。該反誰、何時反、反多深，等等，往往更多地是由有關領導來決定的，這與民主政治理念背道而馳。因此，有不少研究者認為，我國網絡反腐制度創新首先應該從體制層面著手，打破當前黨委統領權威反腐機構的單一局面，像香港和新加坡那樣建立一套真正獨立辦案的網絡反腐機構體系；并且構建一種“自上而下”與“自下而上”相結合的反腐權力運行模式，讓民眾在反腐過程中起到真正作用，享有應有的話語權。

從權力制衡理論來看，在黨委系統之外建立一套獨立的權威反腐敗機構，這在一定程度上確實有助于保障反腐敗過程的順利推進。但是，我們也知道，世界上不存在“放之四海而皆準”的反腐模式。不同國體的國家，可以因地制宜地采取不同的反腐體制；即便是國體相同的國家，也可以采取不同的反腐體制。更為重要的是，歷史和現實完全證明，中國共產黨是我國社會主義事業順利推進的領導核心。共產黨作為執政黨，領導權威反腐機構，是完全必要的，也是完全有能力的。筆者認為，當前我國反腐不力的核心因素并不在于反腐機構體系本身。客觀說來，黨和政府的權威反腐機構體系是比較系統和完備的，這是開展反腐敗事業的基礎。在體制層面，反腐不力的主要根源在于反腐權力運行模式存在的固有弊端。網絡反腐的舉報者和揭發者主要是廣大人民群眾，只要民眾檢舉揭發了腐敗行為，權威反腐機構就應該高度重視，切實地調查偵辦這些腐敗行為。該不該反、多大程度上反，要賦予揭發者和舉報者更多的途徑和渠道，以便對權威反腐機構和腐敗官員進行監督，打破反腐機構封閉運行的權力運作模式，從而構建一種良性的“自下而上”與“自上而下”的新型網絡反腐權力運行模式。

二、培育民主法治精神，建立網絡反腐法制

俗話說：沒有規矩，不成方圓。漢密爾頓等人曾經一針見血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[1]由此可見，對官方反腐機關和廣大網民進行規范和約束，是民主法治國家的題中之意。從法制建設層面，應該要有相關的法律法規對網絡反腐這項政治行為進行規范和約束。它不僅應該規范反腐機關的權責關系，應該對舉報者和揭發者的權利義務進行規范，還應該對整個網絡反腐過程進行規范和約束。但從我國網絡反腐的法制建設程度來看，當前我國只出臺了用以規范傳統反腐途徑的相關法律法規，比如《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、《中央紀委監察部關于保護檢舉控告人的規定》、《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國行政監察法實施條例》、《信訪條例》、《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》，等等。并未制定專門的網絡反腐法律法規。由于網絡反腐與傳統反腐途徑有著諸多不同之處，上述用以調整和規范傳統反腐途徑的法律法規并不完全適用于網絡反腐。為此，學術界高度呼吁黨和國家盡快建立健全有關網絡反腐的法律法規。

但是，我們也清楚地認識到，立法行為不能隨心所欲，不能一蹴而就，它是一件十分嚴謹和科學的行為；網絡反腐的法制建設應該在網絡反腐過程中不斷地汲取經驗和教訓，方能有效促進網絡反腐法律法規的盡早出臺。那么，在當前網絡反腐法制缺位的背景下，如何才能更好地推進網絡反腐事業呢？筆者認為，即便暫時沒有這方面的專門法律法規，并不意味著網絡反腐事業將會停滯不前。歷史實踐和外國經驗告訴我們，在網絡反腐法律制度不健全的情況下，培育“公共行政”精神和民主法治精神是一項十分有效的方法。史密斯指出：“不尊重法律，拒絕遵從政府管理的人不是一個好公民。”[2]無論是黨政部門反腐機構的工作人員，還是舉報者或揭發者的網民，作為我國的合法公民，必須對我國的憲法和相關法律規范心存敬畏，自身必須培育遵紀守法的法治理念，并且能夠自覺地遵守國家憲法以及各項法律法規。特別是對于黨政部門反腐機構的工作人員來說，更加應該恰當地把握這些法律法規的宗旨和法制精髓，并且能夠客觀正義地裁決腐敗行為。

三、力求程序公開透明，規范網絡反腐機制

在網絡反腐制度體系中，網絡反腐機制是貫徹執行國家網絡反腐體制、法制以及政策方針的重要保障。美國著名行政學家威爾遜曾經指出：與制定一部憲法相比較，“貫徹”一部憲法變得愈來愈困難了[3]。國內學者趙理文還指出：無論制度還是體制，都必須通過一定的機制才能有效運行和更好地發揮作用。因為任何制度或體制都是由若干要素組成的，這些要素只有以一定的方式聯系起來并相互作用（即形成一定的機制），才能維持制度或體制的存在和發展，發揮特定的功能和作用[4]。在現有網絡反腐體制的客觀背景下，在網絡反腐法制尚不健全的現實情況下，如何更好地規范網絡反腐機制，顯得更為迫在眉睫。現有網絡反腐機制的研究成果主要聚焦于以下三個方面：第一，聚焦于研究網絡反腐的“預防機制”，力求讓領導官員“不想貪”；第二，聚焦于研究網絡反腐的“監督機制”，力求讓領導官員“不能貪”；第三，聚焦于研究網絡反腐的“懲戒機制”，力求讓領導官員“不敢貪”。

不過，不論是網絡反腐的“預防機制”、“監督機制”，還是“懲戒機制”，這三種機制規制的主要對象是腐敗官員。毋庸置疑，腐敗官員是網絡反腐的直接對象和核心焦點。但是，筆者認為，網絡反腐機制除了規制腐敗官員之外，還需要規制黨政系統權威反腐機關的工作人員。從這個層面來看，現有網絡反腐機制的研究成果在研究對象上存在一定的局限性。除此之外，網絡反腐機制的研究成果還存在一個潛在假設，那就是假設反腐機關的工作人員能夠客觀公正地偵辦查處腐敗官員的腐敗行為。而反腐敗實踐告訴我們，反腐機關消極反腐或者反腐不力的現象屢見不鮮，甚至出現反腐機關包庇腐敗官員的違法行為。這恰恰說明，腐敗官員以及反腐機關的工作人員，都應該納入網絡反腐機制規制的對象。這就需要反腐機關及時地公布腐敗現象的偵辦進度和偵辦結果等反腐流程，實現反腐程序公開透明。一方面，公開網絡反腐流程有助于民眾收集和補充被舉報人的腐敗證據。如果反腐機關將某件立案偵辦的腐敗行為實行信息公開，并誠邀廣大民眾踴躍檢舉揭發的話，可能能夠收集和掌握更多有價值的線索，從而有助于腐敗案件的順利偵破。另一方面，公開網絡反腐流程有助于對民眾對腐敗案件的處理結果進行監督。只有將腐敗案件的處理結果進行公開，民眾才有機會判斷案件處理結果是否倚輕倚重，是否客觀公正？只有這樣，民眾才有條件和機會對國家反腐機關偵辦腐敗案件的處理結果進行監督。從民主代議制角度來講，“真正的法治社會中，應該由公民力量主導反腐，因為腐敗關涉到公民的切身利益，腐敗腐的是納稅人的錢，濫用的是納稅人賦予的權力。”[5]

參考文獻：

[1][美]亞歷山大.漢密爾頓，約翰.杰伊，詹姆斯.麥迪遜.聯邦黨人文集[M].程逢如，等，譯.北京：商務印書館，1980：247.

[2]Smith，A.The Theory of Moral Sentiments（D.D.Raphael and A.L.Macfie，eds.）Indianapolis：Liberty Classics，1982：231.

[3][美]伍德羅.威爾遜.行政學研究[J].國外政治學，1987，（6）：32—33.

[4]趙理文.制度、體制、機制的區分及其對改革開放的方法論意義[J].中央黨校學報，2009，（5）：17—21.

[5]曹林.“網絡反腐”：讓公民掌握主動權[N].東方早報，2007—

6—24（B10）.

（責任編輯：陳雅莉）