中國公民社會參與政策過程的消極影響

摘 要：中國的公民社會可以界定為民間組織和公共輿論兩個層面。中國公民社會參與政策過程具有必然性。中國公民社會參與政策過程的消極影響主要有四個方面：加大達成政策共識的難度，增加社會沖突；使政策偏向于強勢群體，損害弱勢群體和普通大眾的利益；增加政策過程中的矛盾沖突，降低政策過程的效率；損害政策的科學性，增加政策過程的非理性因素。

關鍵詞：公民社會；民間組織；公共輿論；政策過程

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）27—0018—02

公民社會參與政策過程除了具有積極的效果和影響以外，在某些條件和情況下也會產生一些消極的效果和影響。雖然中國公民社會參與政策過程的消極影響到目前為止顯現得并不突出，但我們對此要有清醒的認識。我國學術界對公民社會參與政策過程的積極影響論述較多，但對于其消極影響則鮮有全面系統的論述。本文從界定中國公民社會內涵和外延出發，論證了中國公民社會參與政策過程的必然性，在此基礎上對中國公民社會參與政策過程的主要消極影響進行論述分析。

一、對中國公民社會的界定

學術界一般認為，公民社會是指公民在國家或政府和營利性企業之外進行自愿結社和自由交往的社會公共領域，由各種非政府、非營利組織所構成的民間組織是公民社會的主體和基礎。公民社會就是相對獨立于政治國家的民間公共領域，對這一點國內外學術界并無異議。然而對于民間公共領域的內涵和外延，學術界還有不同的意見。

結合轉型期中國的實際情況，本文將中國公民社會界定為在官方政治領域和市場經濟領域之外，由公民自愿結社、自由討論公共問題而自發形成的民間公共領域。從組織層面來講，公民社會體現為各種各樣的民間組織。民間公共領域是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和其他共同關心的問題做出評判。自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征[1]。這種討論所形成的公共輿論就體現了公民社會的價值和原則。因此，從價值層面來講，公民社會體現為公共輿論。綜上所述，本文認為公民社會的活動空間是公共領域，它大致包括民間組織和公共輿論兩個層面。這一界定尤其適用于民間組織一直不發達的中國。

二、中國公民社會參與政策過程的必然性

政策過程是公共權力機關對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實以達成社會公眾意愿的過程。我國公民享有廣泛的參與政治生活和政治決策的權利，這被載入憲法和法律，是我國人民主權原則的重要體現。這一價值取向決定了公民必然會參與公共權力機關的政策過程。公共政策過程以促進、實現和維護公民權利為基本的原則和目標。我國公民社會是公民權利產生的空間，以實現和維護公民權利為價值取向。公民社會和政策過程相同的價值取向決定了我國公民社會參與政策過程的必然性。

其次，公民社會參與政策過程是提升公民參與政策過程的效果的必然要求。公民參與政策過程的實際效果取決于公民的組織性。單個分散、無組織的公民參與政策過程是軟弱無力和低效的，也會對政策過程產生負面影響；公民只有通過民間組織和公共輿論形成一種規范性的認同關系，放大其行動或輿論的影響力，才能在形成公共議程、推動政策執行和監督政策評估中形成強有力、有效的和理性的參與。因此，公民必然會通過公民社會組織或公共輿論形式來參與政策過程，以增大公民參與政策過程的效果。

最后，公民社會的利益取向決定其必然參與政策過程。維護、實現和增進社會公共利益是中國公民社會的目標和歸宿。民間組織作為非營利性組織，是公民基于維護和增進社會公共利益或群體公共利益而自愿結成的團體。因此，公民必然會通過民間組織積極參與政策過程，向政府提出各種利益要求。同樣，通過公民自由、理性和批判的討論而形成的公共輿論，也是公民面向政府的關于公共利益的表達和要求。公民社會為公民提供了表達、維護和增進公共利益的組織途徑和輿論途徑。而公共政策以及政策過程也以維護、實現和增進社會公共利益為目標追求。兩者利益取向的一致性決定了公民社會必然會參與政策過程。

三、中國公民社會參與政策過程的消極影響分析

公民社會參與政策過程既具有積極的效果和影響，在某些條件和情況下也會產生一些消極的效果和影響。對此，身處于公民社會較發達的發達國家的西方學者有著全面和清醒的認識。而我國學術界對公民社會參與政策過程的消極影響論述較少。本文將中國公民社會參與政策過程的消極影響概括為以下四個主要方面。

1.加大達成政策共識的難度，增加社會沖突

公民社會參與政策過程，經常會增加政策過程中各個利益涉及群體之間的矛盾和沖突，從而會增大政府凝聚社會各界共識的困難，增大達成政策一致和共識的難度。如美國學者Kweit認為：“公民參與固然可以滿足人民的實際需求、落實民主的精神，但是在實際的執行中卻也會產生若干問題：第一，有可能增加政治系統內的沖突，包括職業政治家、行政官僚與公民之間的沖突，以及公民之間的利益沖突”[2]。如果出現了過度參與的情況，即一個社會存在太多的強烈關心并積極參與政策的人和團體，很容易擴大和加深那些難以緩解的沖突，甚至導致社會分裂。“一些相關的調查數據顯示，公民參與帶來的最根本的問題是，它可能對社會控制產生一定的威脅。”[3]因此，公民社會參與政策過程，也會增加政府在實施社會控制和維持社會秩序方面的困難，需要政府更高超地協調好各個利益群體之間的矛盾，維護社會穩定和秩序。

公民社會參與政策過程的這種消極影響在我國也有所顯現。因為公共政策是對社會資源的分配，在社會轉型期經常是一種對某些社會群體有利、對某些社會群體不利的分配。在社會群體紛紛參與政策過程的情況下，如果政府協調不力，說服和引導教育工作不到位，就會引起利益受損群體的反彈、反對甚至反抗，造成社會沖突。沖突擴大了利益群體之間矛盾和隔閡，使他們在政策主張上的差距拉大和難以彌合，從而增加了政府制定各利益群體都能接受的政策的難度，同時也造成彼此之間關系緊張，更加相互不信任，甚至出現敵視心理。在這種情況下，政府即使制定出了政策，在政策執行中也會充滿阻力，難以貫徹落實。

2.使政策偏向于強勢群體，損害弱勢群體和社會大眾的利益

公民社會參與政策過程最為突出的消極影響是可能會有利于社會強勢群體，而損害弱勢群體和社會大眾的利益，降低政策的社會公平性。除了小部分維護和促進社會公共利益的公益性民間組織以外，大部分民間組織都以代表、維護和促進某一部分社會成員的利益為宗旨。然而，并不是所有的社會群體都建立有代表本群體的組織，即使建立了組織，由于各個組織掌握的資源、參與政策的能力不同以及參與的制度體制等原因，各個民間組織或社會群體對政策過程的影響力各不相同，甚至相差懸殊。擁有充沛資源的社會強勢群體往往在政策過程中占據優勢地位，造成政府政策向他們的利益傾斜，而弱勢群體和社會普通大眾的利益往往受到忽視。這樣就會損害社會的公共利益，造成政策對于各社會群體的不公平。結果，“政府的議事日程往往受制于少數實力強大且活動于經濟領域的利益集團；貧困者、少數族裔、相對于少數巨型制造商的普通消費者等，缺少組織，缺少影響政府的手段，成為了‘沉默的多數’”[4]。

在當前的中國，公民社會內部各團體參與政策過程及對政策過程影響力的不平衡現象也有所顯現。這主要表現在以下幾個方面。第一，在中國，有一些社會弱勢群體比如廣大農民、農民工，由于要么政策不允許、要么自身能力所限，至今沒有建立自己的代表性組織，他們的利益無法有效輸送到政策過程中去。雖然在人大、政協中已經有了個別的農民和農民工代表、委員，但他們都是以個人身份當選和履職的，沒有義務必須為農民和農民工的權益建言獻策。第二，已有的很多官辦的社會團體代表性不足，沒有盡全力代表和維護本群體的利益。比如各級工會在代表和維護廣大職工的權益上有很大的改進余地。很多行業協會也存在這個問題。第三，大量的民間自發產生的社會團體雖然代表性很強，參與政策過程的態度積極，但卻被現有體制排除在政策過程之外，他們的社會影響力以及對政策過程的參與程度和影響力都還十分有限。與之相反，在改革開放中形成的社會強勢群體憑借他們掌握的權力、財富、資本、關系、知識、話語權等各種資源，積極參與政策過程，并在參與政策過程中天然地居于優勢地位，經常能成功地影響甚至改變政府的決策，使政策更多地體現這些群體的愿望、要求和利益。

3.增加政策過程中的矛盾沖突，降低政策過程的效率

公民社會參與政策過程，各個社會群體為了自身的利益各執己見，爭辯不休，經常會增加政策過程中各利益涉及群體之間的矛盾和沖突，增大達成政策一致和共識的困難，結果會增加政策過程中的矛盾和協調成本，降低政府決策、執行和評估等政策環節的效率。“政府決策中，公民參與的增加意味著需求的增加，使得共識的建立越加困難，并且花費許多時間去傾聽、溝通，無形之中增加了決策的成本，降低了決策的效率”[5]。追根究底，這其實是民主和效率之間固有的矛盾和沖突，是價值理性和工具理性之間的沖突。

在我國，當前公民社會參與政策過程的這個消極影響也有所顯現，特別是在近幾年政府若干重大決策的出臺過程中表現得較為突出。具體的表現，一是由于公民社會的廣泛參與，各利益群體就政策內容達成共識較難，政府說服、協調整合的工作量大，導致政策制定出臺的過程時間較長；二是在政策的執行、評估過程中由于公民社會的參與，利益有別的政策參與主體增多，從而矛盾、沖突增加，政府需要處理好多方面的復雜關系，造成政策執行、評估過程的成本增大，效率降低。

4.損害政策的科學性，增加政策過程的非理性因素

自古至今，在民主問題上一直存在著一個根本的爭議，即多數人的意見是否就是正確的和應該得到服從。如果對這個問題持絕對肯定的意見的話，那么就可能產生托克維爾所說的“多數人的暴政”。現代社會科學的研究發現，過度的民主和參與有時會不利于決策的科學性和理性化。原因有以下幾個方面。

第一，人類的歷史和經驗證明，多數人的意見不一定是正確的，真理有時候確實掌握在少數人手中。這在當代社會主要表現在專家的意見和大眾的意見之間的矛盾，因為現代社會紛繁復雜，社會問題越來越具有專業化特征，特別是一些專業性較強的領域，一般民眾的認知是有限的，這時就要尊重少數人即專家的意見。比如三峽工程、載人航天工程、SARS疫情、汶川大地震救援等的決策，主要就是技術專家的意見起決定性的作用，在這些領域和議題上就應該限制公民社會的廣泛參與，普通民眾的意見只能作為參考。而且隨著社會的發展，這樣高度專業化的政策問題會越來越多。

第二，呈現為公民社會的公共輿論的意見是否就是社會大多數人的真實意見也是值得懷疑的。首先，能夠參與形成公共輿論的人在任何社會都是社會中的少數人。比如在媒體上寫文章的只是少數有文化的人，大部分社會成員只是“沉默的大多數”。而且現代社會的輿論都是傳媒引導和形塑的，公眾的意見很難完全不受傳媒的影響。其次，根據大眾傳播學的研究，傳播媒介的公開性和廣泛性所產生的心理壓力和不安全感，可以引起人際傳播中“劣勢意見的沉默”和“優勢意見的大聲疾呼”的螺旋式擴展，從而出現“沉默的螺旋”。因此，這種表面上呈現壓倒性優勢的輿論與其說是公眾的意見，倒不如說是公開的意見。

第三，普通大眾的觀點和意見也不一定都是理性的。不是每一個公民都是一個充滿理性、智慧和美德的完美公民，民意并不一定代表著正確的政策取向。有時候民眾意見的非理性、情緒化會帶來“輿論的暴政”，壓制住社會的公共理性精神。例如，部分網民出于簡單的仇富心態，每遇涉及富人的司法案件，就忽略事實和證據，聲討責罵富人；每當中國涉及國際糾葛時，部分民眾出于狹隘的民族主義，對有關國家進行極度的丑化和貶低。

因此，當前中國公民社會參與政策過程，如果不適當或過度的話，可能會損害政策的科學性、公平性和合理性，增加政策過程的非理性因素。這些非理性因素具體表現為或者政策的制定和實施缺乏科學性，或者政策內容偏重于短期利益、忽視長遠利益，或者制定的政策侵犯少數人的權益、損害社會整體的公共利益，也可能造成政策過程缺乏穩定性和連續性。

四、結語

中國公民社會參與政策過程會產生上述的一些消極影響，而且由于中國特殊的國情以及公民社會產生和發展的特殊條件，這些消極影響在某些方面會尤為明顯。當前，中國公民社會參與政策過程的某些消極影響已經初現端倪。當然，我們不能因噎廢食，公民社會參與政策過程的積極影響無疑是主要的，利遠大于弊。我們應該積極推動和擴大中國公民社會對政策過程的參與，但同時也要注意消除克服在此過程中出現的某些消極影響。

參考文獻：

[1]何增科.公民社會與民主治理[M].北京：中央編譯出版社，2007.

[2]李圖強.現代公共行政中的公民參與[M].北京：經濟管理出版社，2004.

[3][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京：中國人民大學出版社，2005.

[4]景躍進，張小勁.政治學原理[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[5]石路.政府公共決策與公民參與[M].北京：社會科學文獻出版社，2009.

（責任編輯：范秀利）