國有企業改革成本分攤的社會公正原則及其分攤機制

崔兵 徐彬

摘要：國有企業職能定位的調整意味著必須將計劃經濟體制時期政府大量創建的國有企業改革為適應市場經濟體制的新型企業組織。這就涉及政府、企業和個人利益關系的全面調整，必須對利益受損者提供補償或者將隱性支出通過貨幣形式顯性化，因而，國有企業必須有足夠的實力負擔改革成本。國有企業改革在取得重大成就的同時，也產生了包括經濟成本、政治成本和社會成本在內的巨大改革成本，成本分攤不合理使得國有企業成為許多社會矛盾的集結點。在改革的攻堅階段，有必要堅持社會公正原則，合理分攤改革成本，建立利益相關者共同負擔的成本分攤機制。

關鍵詞：國有企業；改革成本；社會公正；成本分攤

中圖分類號：F276.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2012)07-0110-04

國有企業的特殊性質及其在漸進性改革中的特殊地位，使得國有企業相對于非國有企業改革具有更高的改革成本，也需要更為復雜的成本分攤機制。改革成本及其分攤機制直接影響改革進程和路徑選擇，在國有企業改革的攻堅階段，利益主體之間成本分攤矛盾更為突出，客觀分析國有企業改革成本，建立公正有效的成本分攤機制是迫在眉睫的任務。

一、國有企業改革的成本構成

國有企業改革成本由經濟成本、政治成本和社會成本三部分構成。

(一)國有企業改革的經濟成本

計劃經濟體制下的國有企業在思想上來源于經典作家的理論設想，實踐上來源于戰時軍事體制的運轉，其創設是戰時政策的延伸和國家戰略目標的需要。國有企業作為國家和企業之間的隱性契約安排，成為實現國家目標的行政附屬物和兼具生產、社會保障、社會福利和社會管理多項職能的社區單位。市場經濟體制下國有企業普遍存在的合法性在于其彌補市場失靈的功能，其本質是政府“看得見的手”的功能延伸。

體制轉型以及國家面臨的財政危機要求國有企業回歸到市場經濟體制的本位，充當矯正市場失靈的幫手。國有企業職能定位的調整意味著必須將計劃經濟體制時期政府大量創建的國有企業改革為適應市場經濟體制的新型企業組織。這就涉及政府、企業和個人利益關系的全面調整，必須對利益受損者提供補償或者將隱性支出通過貨幣形式顯性化，因而，國有企業必須有足夠的經濟實力負擔經濟成本。另外，國有企業改制必須割斷企業及企業職工與計劃經濟的聯系，并一攬子解決歷史遺留問題。因而不可避免出現職工身份轉換及一定比例的裁員、社保并軌、企業辦社會職能的分離、各種歷史債務的處理、福利制度的調整等問題，這些問題的妥善處理都需支付經濟成本。

(二)國有企業改革的政治成本

國有企業改革是整個經濟體制改革的具體體現。改革中的利益相關者涉及面廣，推動該項改革不僅面臨經濟成本的約束，而且存在制度轉型的政治風險，導致政府合法性和認同度的變化，地方政府和職能部門也可能被問責，過高的政治成本會動搖社會穩定和政權存續的根基，引致改革失敗。這就是國有企業改革必須承受的政治成本。

(三)國有企業改革的社會成本

國有企業改革后，分流人員失去職位，也就失去了依附于制度的各種“福利”和面子，進而會產生一系列的社會心理問題，當這些問題不斷被累積擴大后，可能導致社會危機。這就是國有企業引發社會問題的可能性。是國有企業改革中面臨的社會成本。

當然，還可以從國有企業改革成本的來源研究成本的構成，將國有企業改革成本區分為體制改革分攤的成本和企業轉制形成的成本。

無論怎樣劃分國有企業改革的成本，成本的計量都是一個十分困難的問題。專家斷定，數以千億元計的國有資產流失、數以百萬計的工人下崗、失業以及上萬億元的銀行不良貸款是國企改革的直接成本：貧富差距及由此滋生的社會不穩定等是國企改革的間接成本。

二、國有企業改革成本分攤的社會公正原則

從學理上講，國有企業改革成本必須在政府、企業、民眾等利益相關者之間進行合理分攤。然而，由于無法量化分解利益相關者在改革中的收益和成本，各利益主體都視改革為“公共物品”，普遍存在著享受改革收益而逃避改革成本的動機，或者利用自身的強勢地位強行將改革成本轉嫁給弱勢的利益相關者。

在國有企業改革進入攻堅階段和整個社會處于矛盾凸顯期以后。有效避免成本分攤過程中“弱肉強食”的現象，不能繼續沿用“效率優先、兼顧公平”原則，而是要將社會公正原則作為國有企業改革成本分攤的首要原則，唯有如此，才能進一步凝聚改革共識，提升改革效率。

(一)社會公正原則是國有企業改革成本分攤的首要原則

社會公正作為一個倫理學、哲學、政治學等多學科涉獵的命題，至今仍元明確統一的定義。按照西方正義理論集大成者羅爾斯的觀點，公正是一個國家公民和平相處的政治底線，也是公民衡量一個社會是否合意的標準。

在國有企業改革成本分攤上，公正原則直接體現在利益相關者對改革合法性和合意性的認同上，即，國有企業改革成本分攤必須有效解決利益相關者之間的利益沖突，這就需要尋找各利益相關者普遍認同的價值理念——社會公正。

然而，長期以來，“效率優先，兼顧公平”的原則幾乎已經蔓延到經濟體制改革的所有領域，導致“兼顧公平”變為“不顧公平”，人為地將“效率”和“公平”對立起來，導致社會矛盾累積，改革共識缺失。這些矛盾在漸進式改革的后期會激烈地表現出來，化解利益沖突必須社會公正原則。另外，改革后期也是改革推動者“兌現”改革承諾和利益相關者頻繁的利益訴求時期，只有將“理念的公正”轉化為“事實的公正”，才能保證持續的改革進程。其中“兌現”對弱勢群體利益補償承諾，更是事關全局的戰略需要。

(二)國有企業改革成本分攤的社會公正原則與改革效率

我們堅持將社會公正原則作為國有企業改革成本分攤的首要原則，并不是要否定“效率原則”。實際上，公正和效率并不是對立的，公正是效率提高的源泉，效率反過來為公正提供物質條件，犧牲公正的效率，不是長久的效率，犧牲效率的公正，不是真正的公正。

理論上講，公正原則和效率原則成為市場經濟發展的基本原則，都是源于資源稀缺性和人類自利性的本質要求。眾所周知的“效率”是指資源配置效率，強調提高資源配置效率是源于人類需要用有限的資源不斷滿足擴展的人類欲望。由于資源的稀缺性，自利的個體必然為獲取資源展開競爭，有序的競爭要求具有普適性的社會公正原則。雖然效率本身并不存在價值判斷。但是只有合乎社會基本價值取向和共同發展理念的效率才是可持續的。因而我們認為在國有企業改革成本分攤過程中堅持社會公正原則，并不會損害國有企業改革效率，反而有利于順利推進國有企業的改革進程。

從國有企業的改革實踐來看。現在存在的改革矛盾激化、累積的改革風險和改革進程推進緩慢這些效率方面的問題，恰恰是因為我們在改革過程中社會公正原則堅持不夠導致的。誠然，國有企業改革的初始動因在于國有企業政企不分、人浮于事，改革的直接目的也在于提高國有企業的效率。但是，前文對國有企業的特殊性質分析表明。國有企業的低效率雖然表面上直接源于國有企業和職工的低努力水平，實際上是整個計劃經濟體制低效率的集中體現。因此，以“減員增效”為手段單方面強制解除國有企業職工與企業的勞動關系，實行下崗分流和身份轉化，雖然能夠換來短期以“經濟成本”最小化和縮短改制進程為標準的改革“效率”。但由于改制過程的成本分攤和補償機制缺乏公正的利益訴求和協商機制，導致幾乎所有的改革利益相關者都認為自身是利益受損者的“負和博弈”格局，極大的挫傷了改革的共識，貌似減少的經濟成本引致的卻是更大的政治成本和社會成本。由此可見，即時以改革總成本最小化這類功利性標準作為判斷國有企業改革效率的標準，堅持社會公正原則也不僅不阻礙效率，而是能夠換來效率的持續改進。

(三)國有企業改革成本分攤社會公正原則的具體要求

社會公正原則是一個完整的規則體系。基于羅爾斯的正義兩原則、社會公正原則包含如下四個基本的缺一不可的規則：基本權利保證的規則、機會均等規則、按貢獻分配規則及社會調劑規則(人民網，2006，1，19)。具體到國有企業改革成本分攤問題上，社會公正原則可以具體體現為程序公正原則、受益原則和基本權利保證原則。

基于羅爾斯的程序本位主義(羅爾斯，2000)，程序公正原則要求“在對一種至少會使一部分人的權益受到有利或者不利影響的活動或決定做出評價時，不能僅僅關注其結果的正當性，而且要看這種結果的形成過程或者結果據以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當性、合理性標準。”

在國有企業改革成本攤銷過程中，堅持程序公正就要求建立廣泛的利益訴求和所有利益相關者參與的利益表達機制。成本攤銷機制和攤銷方案應該建立在政府、企業和個人平等協商的基礎上，應該充分發揮企業職工代表大會、人民代表大會和政協的監督議事職能，防止單個利益主體利用強勢地位轉嫁改革成本。只有堅持程序公正，才能保障所有利益相關者的基本權利并有助于形成對改革的普遍認同和相互信任。

按受益原則分攤改革成本是堅持社會公正的應有之義，這一原則要求所有國有企業改革的受益者都履行承擔改革成本的義務。由于我國國有企業的特殊性質及其在長期發展過程中形成的特殊歷史地位，包括政府、企業、金融機構及個人在內的所有主體都應該為國有企業改革負擔一定成本。當然，由于不同利益主體受益程度及承擔改革成本的承受能力差異，不同利益主體承擔改革成本的方式和分攤的成本負擔必然存在差別。

國有企業改革成本分攤過程中堅持社會公正原則，還要求保證所有利益相關者的基本權利。處于弱勢地位的國有企業職工作為社會成員應該具有基本的種屬尊嚴，并與其他社會成員一樣享有平等的基本權利。這就要求我們在國有企業改革成本攤銷過程中，必須承認國有企業職工為國有企業和整個國家經濟社會發展做出的歷史貢獻，必須確保國有企業職工的生存權、就業權和社會保障權等基本人權，不致要求犧牲上述基本權利來負擔國有企業改革成本。與此同等重要的是，我們必須保證國有企業的發展權。因為國有企業的現實中“不良表現”導致“國企改革利益歸自己。改革社會成本由全社會負擔”的觀點在理論界和社會公眾中存在較大的市場。理性的看，國有企業已經背負和正在背負的政策性負擔已經導致其承擔了巨大的改革成本，因此在進一步成本攤銷過程中，必須同保證弱勢群體的基本權利一樣保證國有企業健康的生存與發展。只要在國有企業改革成本分攤過程中真正將上述三項具體原則落到實處，就能有效化解改革過程中的利益沖突和社會矛盾，將總體改革成本控制在社會容忍的范圍內。

三、國有企業改革成本分攤機制

改革的成本分階段地主要由不同的利益階層承擔是我國國企改革的一條經驗。在改革的初始階段，政府承擔了大量的成本，隨后，國企職工承擔的改革成本快速增加，現階段，需要重新厘清改革成本的分攤比例，尋找合適的成本分攤方式，最終實現“成本分擔、收益共享”的制度目標。改革成本分攤過程能否真正體現社會公正原則，關鍵在于是否按照社會公正的理念設計和實施改革成本分攤機制。基于國有企業改革成本分攤社會公正原則的具體要求，需要在經濟成本、政治成本和社會成本總量可控的前提下，設計具體的分攤機制最小化改革成本。鑒于我國國有企業的特殊性質及改革成本和收益量化分解的不可能性，我們設計由全體利益相關者共同負擔改革成本的成本分攤機制。

(一)國有企業改革成本的硬性剝離：政府的成本分攤機制

政府具有國有企業資產所有者和經濟管理者的雙重角色，基于社會公正原則中的受益原則，政府理應成為改革成本的負擔者。不僅如此，在國有企業強制性制度變遷中。政府必須自覺承擔改革成本，以發揮對其他相對弱勢的利益相關者“示范效應”，緩解成本分攤過程中的利益沖突。

在國有企業改革的初期階段，政府的“放權”“讓利”發揮了激活企業細胞的作用，國有企業也因此獲得生機與活力，但是，長期存在的“企業辦社會”的問題并沒有得到妥善解決，剝離這個巨大的“成本中心”是政府義不容辭的職責。這既是政府職能的回歸，也是國有企業改革順利推進的必要條件。

政府通過財政、金融和產業政策實施的轉移支付機制可以達到這個目的，主要做法包括：(1)政府財政收入是支付國有企業改革成本的重要來源，必須將財政收入的一定比例用于對國有企業職工基本生存權、就業權和社會保障權的支付，矯正以國家財力不足為由拒絕支付或延遲支付的理念和行為。(2)政府通過發行債券和財政貼息的辦法籌集國有企業改革的資金，并要真正實現“花錢買機制”，通過改革成本支付切實切斷政府與國有企業的不必要聯系，不能停留在用給予國有企業市場特權的權宜之計減輕改革成本支付負擔的淺層次上。(3)政府利用優惠利率和差別的信貸政策引導市場主體參與國有企業改革，通過在競爭性領域實行傾斜的產業政策，理順產品和生產要素的價格形成機制，為政府負擔國有企業改革成本奠定堅實的經濟基礎。(4)用一部分“國退民進”的變現收入化解離退休職工社會保障、職工醫療費用、企業辦社會等問題，①同時，通過國有產權轉向基礎設施和公益性行業轉移的方法安置部分過剩員工。(5)利用政治優勢防范改革成本的惡化。為此，政府必須要求國有企業建立合理的工資增長機制，②尤其要關注下崗職工和傳統產業的普通職工的工資與福利的增長速度和水平：同時控制高層管理人員的薪金增長幅度，③適度降低國有壟斷企業職工的福利水平；要提高國企上繳紅利的比例，集中財力調控利益相關者的收益狀況。

(二)國有企業改革成本的內部消化：企業的成本分攤機制

國有企業改革成本的內部攤銷應該是國有企業成本分攤的最重要方式。主要做法包括：(1)在“國退民進”、“抓大放小”的調整過程中，除少數必須要國家控股的領域外，中央和地方的國有企業應該選擇從絕大多數競爭性領域退出；不是必須由國家控股的壟斷行業，必須打破壟斷，讓民間資本進入，企業可以通過國有資產清算、國有股權的出售和國有土地使用權的流轉的收益承擔改革成本。(2)用企業上交紅利的方式承擔改革成本。這些紅利應該首先用于國有經濟的布局調整，國有企業的關停并轉、破產等對職工和下崗工人的補助、補償以及對企業負債的費用償還，從而有助于遏制壟斷性國有企業“工資侵蝕利潤”的行為，⑥充分保障所有改制企業職工的基本權益。(3)用部分未分配利潤承擔改革成本。(4)從國有資產存量(包括上市公司)、基礎設施和部分壟斷行業中退出和出售一部分資產和股權。

(三)國有企業改革成本向后累積：代際轉移的成本分攤機制

由于國有企業改革成本巨大。而且改革必須要以不損害改革主體和既得利益主體為前提。在國有企業的成本承受能力有限性的情況下，改革成本向后累積就在所難免，這就是我國創立的成本待機轉移的成本分攤機制。特別是在政府官員和國企領導任期制下，現任政府和國企領導都存在以本屆任期效益最大化為目標的行為動機，他們也需要向后推移成本的制度設計。

盡管成本后推是一種階段性有效的成本分攤機制，但是，它不能被過分使用，因為，成本后推必須建立在未來穩定的潛在收益或租金的基礎上，否則，成本累計和向后推移只會貽誤改革時機加大改革成本。還必須對改革成本分攤制定明確的時間表，規定改革不同階段應該支付的改革成本，防止改革成本支付期限無限延長，否則，累計的改革成本同時釋放可能引發整個社會動蕩。此外，必須用制度化的方式確保改革成本向后累積的支付來源。為此需要在考慮代際公平的前提下，合理測算改革成本承擔者未來的收入流，利用收入資本化的手段建立穩定的資金來源。只有在成本分攤過程中對成本承擔者實行有效的外部約束，才能平滑改革成本的支付壓力，確保改革成本向后累積分攤機制的有效性。

責任編輯肖利