教育均衡化視閾下義務教育投入問題的回顧與思考

摘要：義務教育均衡化是促進教育公平、構建社會主義和諧社會的重要舉措。我國的義務教育經費投入長期嚴重不足，使得東西部以及城鄉之間的義務教育發展極不均衡。盡管國家對其也進行了相應的調整，但目前農村義務教育經費保證機制不能切實落實，義務教育轉移支付中也存在著一些問題，仍難以實現教育均衡。只有加快完善義務教育投入體制，逐步建立農村義務教育財政分擔制度、完善教育財政轉移支付機制、鼓勵和引導社會力量捐資助學，著力使教育資源向西部和農村貧困地區傾斜，才能最終實現教育均衡化，推動構建社會主義和諧社會的偉大進程。

關鍵詞：義務教育投入；教育均衡化；和諧社會

中圖分類號：G512 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)02-011-03

社會公平是實現社會主義和諧社會的最基本要求，而教育公平是社會公平的核心。只有實現教育公平，才能保證絕大多數人享有平等的受教育權利和機會，為實現經濟社會全面發展提供強大智力支持和人才保證，推動構建社會主義和諧社會的偉大進程。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》指出，教育公平的重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體。改變東、西部及城鄉之間教育資源不均衡狀況，必須完善和增強義務教育投入，促進其均衡發展，從而實現教育公平和社會和諧。

一、教育發展不均衡的根源

經過三十多年的改革開放，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，教育事業也獲得了巨大發展。但城鄉教育不均衡狀況卻日趨嚴重。溫家寶總理在國家科技教育領導小組會議上曾說：“有個現象值得我們注意，過去我們上大學的時候，班里農村的孩子幾乎占到80％，甚至還要高，現在不同了，農村學生的比重下降了。這是我常想的一件事情。”溫總理提到的這個問題原因很多，但多年來義務教育投入存在著問題是根本的原因。

1.整體教育投入長期嚴重不足，嚴重影響了義務教育經費的投入。整體教育投入被認為是否真正重視教育的硬指標，1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出“財政性教育經費支出要占GDP比重的4％”的目標，但2001年財政性教育經費支出僅占GDP的3.14％，2005年是2.82％，2006年下降到2.27％，2007年達到3.32％，2008年為3.48％。而世界平均水平為4.9％，發達國家為5.1％，欠發達國家為4.1％，印度、哥倫比亞、巴西等發展中國家都超過4％。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》再一次明確提出了到2012年要實現教育經費占GDP比重的4％。但胡鞍鋼在新華網談我國教育事業的發展目標與任務時提出，即使達到了4％，在全世界也不是很高，大體在188個國家中只能排在第101位。

2.不合理、不完善的義務教育投入致使東、西部以及城鄉的義務教育投入不均，西部、農村的教育資源極其匱乏，成為制約義務教育均衡發展的主要因素。1985年以前是高度集中的教育管理體制，中央支持地方義務教育發展的財力嚴重不足；地方財權又很小，不能充分提供教育經費。1986年發布《中華人民共和國義務教育法》，形成了“縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學”的格局：由于地區、城鄉間財力懸殊，義務教育投入極不均衡。如1993年，全國小學生均預算內教育事業費為162.8元，其中城市為292.11元，農村為144.79元，農村為城市的49.57％；同年，全國普通小學生均預算內公用經費比上年增長9.76％，但8個省、自治區卻有不同程度的減少，減幅最大的達73.3％。

二、義務教育投入的調整

為改善上述局面，并配合農村稅費改革，2001年公布《關于基礎教育改革和發展的決定》，提出農村義務教育經費投人在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主。因為縣級財政好于鄉鎮，這就部分緩解了農村義務教育經費困難的局面，2001-2005年，小學生均預算內教育事業費農村占城市的比重由65％提高到78％，公用經費農村占城市的比重由34％提高到68％；另外，縣內教育投入的差距也得到部分改善，在一定程度上平衡了縣內義務教育投入，但稅費改革致使農業稅減少，縣財政的絕對匱乏仍無法解決，縣級財政投資農村義務教育仍顯不足，貧困縣更是無力承擔。根據國家統計局統計，1999年中國縣級總數2109個，而財政補貼縣高達1036個(含固定貧困縣574個)。貧困縣無法按時足額發放教師工資，更缺乏校舍建設和危房改造資金，甚至水電費都成問題，義務教育出現“亂收費”行為。2005年農村小學生均預算內教育事業費仍比城市低22％，農村小學生均公用經費比城市低32％。

2006年新《義務教育法》實施以“兩免一補”政策——免學雜費、課本費，補助貧困寄宿生生活費為主要內容的農村義務教育經費保障機制，稱為“新機制”：義務教育經費投入由國務院和地方政府共同負擔，省、自治區、直轄市負責統籌落實，縣級政府編制預算，除向農村學校和薄弱學校傾斜外，應當均衡安排義務教育經費。

為落實“新機制”，新《義務教育法》規定，加大義務教育一般性轉移支付規模和規范專項轉移支付，支持和引導地方各級政府增加對義務教育的投入。財政轉移支付分為一般轉移支付與專項轉移支付，都包含教育轉移支付。其基本目的是補助落后地區的教育資源，促進教育均衡發展，實現教育公平。1986年《義務教育法》頒布后，中央開始對經濟困難和少數民族聚居地區實施義務教育專項轉移支付，近年力度越來越大。

三、義務教育投入中存在的問題及教育不均衡現狀

2006年“新機制”率先從西部地區實行，2007年在全國推開，全部免除農村義務教育階段的學雜費，惠及40多萬所農村中小學校，近l.5億名中小學生。農村義務教育被納入國家財政保障范圍，2006-2010年，不含教職工工資，國家財政新增農村義務教育經費2182億元，其中：中央1254億元，地方928億元。盡管如此，義務教育投人中仍存在著一些問題，致使城鄉教育資源的分配仍不平衡，教育不公平現象依然存在。

1.農村義務教育經費保障機制中存在的問題。到日前為止，“新機制”中免學雜費和補助公用經費機制、建立校舍維修改造長效機制、免費教科書和補助寄宿生生活費的機制已基本建立起來，但缺乏有效監督，存在挪用公費改為他用現象，各項保障機制不能真正落實。據統計，2006年全國中小學的危房數量中，農村中小學分別占49.86％、82.73％。而且農村中小學教師工資保障機制還沒能建立起來：雖然各級政府都有保障教師工資的責任，但具體分擔責任不明，很多農村中小學教師工資沒有真正納入縣級財政預算，保障工資所需經費仍由縣鄉財政分級負擔；即便納入了縣財政預算的，財政薄弱的縣仍無法保障按時足額發放教師工資，城鄉教師待遇不統一，農村師資呈現出學歷層次偏低、隊伍不穩定、優秀教師流失嚴重等現象。與城市教師相比，農村教師不僅數量相對不足，教師素質也日益拉大距離。據教育部統計資料，2006年，我國城市中小學生師比為：小學19.1:1，普通中學16.22:1，農村中小學生師比分別為19.40:1，20.01:l；2006年農村中小學代課教師分別占到全國中小學代課教師總數的48.31％和85.65％。

2.當前義務教育轉移支付中存在的問題。(1)財政轉移支付規模依舊偏小。2005年，在專項轉移支付中，中央對省的義務教育專項補助僅占各省義務教育財政預算的0.95％，而省對縣的教育專項補助僅占縣鄉教育總支出的4％以下；在一般性轉移支付中，上述相應比例分別是27.01％和24.01％，遠遠低于其他國家，而且以稅收返還為主要形式，以地區稅收水平為基礎，富裕地區多得，貧因地區少得，2002年稅收返還占了40.94％。(2)專項教育財政轉移支付占全國義務教育總支出的1％左右，多為一次性或臨時性、用于特定項目的補助，包括“貧困地區義務教育工程”專款、“義務教育危房改造工程”專款及“兩免一補”，不但資金的使用有明確規定，下級政府無權變動，而且要求接受補助的地方必須籌到一定比例的配套款項才能得到上級政府資金。這些情況就使轉移支付資金不能配置到財政極為匱乏、最急需的地方。據教育部統計，2006年農村初中、小學在校生分別為城市學生的2.77倍和4.33倍，但農村中小學的投入只分別占到總投入的41.64％、68.97％。全國初中、小學生均預算內教育經費支出分別為1453.66元、989.76元，而農村卻分別只有1023.52元、845.62元，仍然低于全國平均水平。因此，當各城市學校不惜重金搞素質教育之際，許多農村學校卻連最基本的教育設施也難以更新，在生均圖書擁有量和實驗儀器達標學校比例上，農村都遠遠低于城市。

當前，農村中小學在教學設施、教學環境、師資配備等方面均處劣勢，其結局就是教育效果的懸殊：據教育部統計數據，2010年全國高等教育毛人學率達到26.5％，北京和上海高達59％，而貴州僅為13.8％。

四、完善義務教育投入的途徑

城鄉義務教育投入不均最終導致教育效果、教育發展不公平，形成“貧窮——缺少教育資源——更加貧窮”的惡性循環。因此，要實現教育均衡發展，必須因地制宜地完善義務教育投入體制，切實保障義務教育經費的落實。

1.建立農村義務教育財政分擔體制。我國是越到基層，接受義務教育的人數越多，但財政收入也越少。在區域經濟差距極大的情況下，義務教育投人措施全國一概而論有失偏頗。所以應該針對具體經濟狀況，改變貧困地區義務教育投入管理重心過低狀況。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出：進一步完善中央財政和地方財政分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制，提高保障水平；明確規定各地區義務教育經費承擔責任者，具體落實到中央、省、市、縣其中一級，規定具體分擔比例，越貧困地區義務教育投入管理重心級別應越高。如中西部經濟欠發達地區的農村中小學教師的工資由中央財政承擔；向貧困地區學生免費提供義務教育階段教科書等，即“國家辦學、分類承擔”。

2.改革現行教育財政轉移支付機制，加大監管力度。(1)降低目前財政轉移支付中稅收返還比例，縮小地方財政差距；增加教育專項轉移支付中的人員經費，將一次性投入變為穩定的經常性經費。(2)有學者提出“缺口指標”原則，教育財政轉移支付直接向貧困地區傾斜，打破專項轉移支付政策中必須籌到一定比例的配套款項才能接受補助的做法，中央對缺口大的省多補貼，缺口小的省少補貼，而且只有低于某一財政支出才能獲得這項補助。如美國的“農村教育成就項目”，通過差別性專項教育經費資助，幫助撥款不利的農村學區有效獲得聯邦教育資金，保障所有學生達到所規定的學業標準；英、法等國實施“教育優先區”計劃：政府對經濟極為貧乏的地區，在經費、師資、設備等方面給予特別支持，優先予以改善以促進教育機會均等。另外，統籌區域義務教育投入，富裕地區參與轉移支付，富裕與貧困地區結成對子，直接向貧困地區劃撥資金，減輕中央財力壓力。(3)要加強監管，確保義務教育經費投入到位。財政部公布的2011年教育轉移支付預算數為(1138.92)929.29億元，為2010年執行數的120.2％。教育專項轉移支付預算數為(1038.20)620.26億元，為2010年執行數的118.1％。為確保此投入富有效率，把經費真正用在購置教學設備、建設教師隊伍及提高教學水平上，必須加大監管。在《國家中長期教育發展和改革規劃綱要(2010-2020年)》征求意見時就曾有人提出對策：改革義務教育撥款制度，由各級政府逐級撥款逐漸變為直接撥付給學生個人，由學生交給學校，避免貪污、揮霍現象。

3.鼓勵和引導社會力量捐資助學、出資辦學。社會投入是教育投入的重要組成部分，社會各界的支持是教育均衡發展的必要保障，要充分調動全社會辦教育的積極性，擴大社會資源進入義務教育投資。發達國家對弱勢群體實施教育補償是政府主導、學校改革和社會支持“三管齊下”。如美國在20世紀90年代擁有3000多個1000萬美元以上資產、主要對弱勢群體進行教育幫助的基金會。我們國家區域經濟差距大，要實現教育均衡化，就更要廣開渠道鼓勵和引導社會力量捐資、出資，完善捐贈教育激勵機制，制定財政、稅收、金融和土地等優惠政策，賦予捐資者對教育一定的管理和監督權利。

改變教育不公平的現象，就要不斷完善義務教育投入，著力使教育資源向西部和農村貧困地區傾斜，力求教育均衡發展。與此同時也需要注意一些問題：首先，避免教育同一化。改革開放以來收入差距明顯拉大是不爭的現實，教育需求多樣化不可避免，教育均衡發展并非教育同一化，為此，在盡可能均衡配置教育資源的同時，應該兼顧市場經濟特點考慮教育的多樣性和個性化要求，實現真正意義上的教育公平。其次，在對農村貧困、落后地區、弱勢群體進行教育補償的具體過程中、步驟上要堅持以人為本，尊重個體尊嚴，充分體現人文關懷，促進城鄉、區域以及社會各階層和諧、協調發展。