高科技人才引進：國際經驗和對策選擇

● 田永坡 蔡學軍 周 姣

進入21世紀，世界各國間的競爭已經從資本、技術的競爭發展到當前對人力資源的競爭。以掌握前沿知識、高端技術的高科技人才是提高科技創新能力的重要因素，世界各國一直非常重視高科技人才的引進。

作為發展中的人力資源大國，我國應該高度重視人力資源的開發與引進，大量吸收高科技人才，增進本國的科技水平與競爭力。2010年5月，全國人才工作會議發布了《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》，確立了未來10年內我國人才發展的指導方針：服務發展、人才優先、創新機制、高端引領、整體開發。我們有必要總結世界各國這方面的政策，并結合國情加以吸收和借鑒。

一、各國引進高科技人才策略

1.制定和不斷修改簽證移民法案，放寬高科技人才引進條件

在澳大利亞、加拿大、美國、新西蘭等西方各國，通常通過簽證和移民制度來吸引高科技人才。可以將其粗略地分為兩類：一類被稱為“移民驅動型”（immigrant driven），頒發給在某一領域有特殊才能的人士，對是否得到引進國工作機會不做限制；另一類是“雇傭驅動型”（employer driven），通過頒發簽證引進，條件是已在本國得到工作機會。例如，美國于1990年開始實施H—IB簽證制度是典型的雇傭型簽證，有效期為六年，旨在引進急缺的高級人才在美長期工作。簽證每年都有配額限制，政府可以根據市場需求形勢隨時調整配額數。最初每年平均發放6.5萬張，1999—2000年增加至11.5萬張，2001年增至20萬張。近幾年因需求的下降，H—IB簽證的數量有所降低。與此同時，美國還有其他簽證制度來滿足各行業高技能人才的引進。如為跨國公司內部需調動的經理或職員設置的L1簽證、國際地區的運動員或演藝人士的P簽證、具有特殊工作才能人士的O簽證等。

法國在2006年7月通過新法案，實行“優秀人才居留證”政策：只需向當地警察局提出申請并獲得批準，便可留居法國三年，到期可延長。相比傳統法案需要留法五年、掌握法語并擁有一份穩定的工作才可申請在法長期居留，新法案放寬了對人才居法時間、語言和工作的要求，為國外高層次人才創造了更多留法的機會。

2009年5月25日，歐盟成員國正式通過了“藍卡”計劃。“藍卡”的有效期先是兩年，旨在吸引各國的高技術人才。持“藍卡”的移民的工資必須明顯高于歐盟各國的最低工資標準。幾年后，持有者可以得到整個歐盟地區通用的無限期居留許可。同時，在歐盟國家上學的留學生畢業后留在歐盟工作，也可以申請“藍卡”。

2.設立科研基金、建立高額薪酬制

研究表明，報酬和獎金因素是高科技人才考慮移民與否的最重要因素，各國紛紛設立各種基金與獎項以吸引高科技人才的到來。高額獎金的引進模式主要集中在科研和學術交流領域，如德國的保羅獎。該獎項是德國聯邦教育與研究部設立的“德國政府未來投資項目基金”的一部分，其特點在于獎金豐厚，最高數額可達230萬歐元，是諾貝爾獎金的一倍多，且獲獎人員可獨立支配獎金。

除獎金制度外，德國與其他各國也一直持續對科研加大投資力度，確保科研機構資金的充足。2008年以來，德國聯邦教研部的國際科技合作經費投入保持了持續穩步增長，2010年國際科技合作經費總預算達到2.61億歐元。在歐盟第七框架研究計劃實施的前兩年中，德國聯邦政府所承擔的研究項目經費比例約為19.6%。在瑞典與北歐四國組成的北歐委員會中，瑞典承擔的經費比例最高，達31.7%。加拿大則通過設立國際聯合風險基金，用于支持在加拿大建立國際先進研究基礎設施。

在韓國、新加坡等地區，政府不但對海外人才給予各項獎勵與高薪待遇，還為其提供優越的生活條件。我國香港地區則在2006年推出“優秀人才入境計劃”，符合條件的人才可以直接攜帶家屬赴港居留一年，且計劃中的人員在連續工作7年后就可以獲得香港的永久居留權。

3.加強科技立法，實行配套的經濟政策

科學與科技方面的立法直接影響著高級研究人員的流動，尤其體現在尖端的生命科學領域，如克隆、骨髓干細胞的研究等。在一些歐洲國家，尤其是英國、瑞典、芬蘭、荷蘭，此類研究的立法相對寬松和自由，吸引了大批科學尖端領域的研究機構和學者，相應這些國家在此類研究領域內也處于領先地位。

其次，許多國家對外來優秀人才實行減稅政策。在丹麥、荷蘭、瑞典、英國、加拿大魁北克省，外國專家在定居的前三年可以享受減稅優惠。目前，位于芬蘭的國外高技能人才可以連續十年減免三成個人所得稅，英國的非長期居住人才可以通過法律申請退稅。

4.加強國內外各組織間的交流與合作

各國十分重視國際間的交流與合作。2008年9月，歐盟正式提出了《國際科技合作的歐洲戰略框架》文件。2010年3月，英國研究理事會《國際合作戰略》提出，鼓勵英國優秀本國研究人員參與國際合作，提高國際合作研究的價值和影響。2008年，德國聯邦政府也提出科技國際化四大戰略目標：“加強研究合作、發掘創新潛力、加強與發展中國家合作、承擔國際義務和應對全球挑戰。”

政府、科研機構與企業在國際交流與合作中發揮了重要的作用。例如，大量由政府創辦的科技園設施齊全，交通便利，創業者能享受到各國政府減免稅收等優惠政策。通過設立專門化工業園區、優化創業環境等措施，有效地吸引高科技人才歸國創業。同時，政府也會大力支持高校與科研機構的研究活動。德國政府積極參與與開展基礎領域大科學研究的國際合作，推行“伽利略計劃”“人類基因組計劃”等研究課題，科研機構之間的合作甚至已經超越了國家主體。2009年，歐盟與美國開展超物質黑洞的合作研究，成立能源部長理事會并致力推動雙方在能源安全、市場、研究及發展清潔和環境友好型能源等領域的合作，進一步促進人才的流通，提高人力資源使用效率。

企業也是國際間交流和促進高科技人才流動的重要主體之一。2005年在美國的研究與開發投資中，企業的研究與開發占到四分之三。美國著名的貝爾實驗室一直是世界上研究開發和創新最多的研究機構，幾十年來已產生7位諾貝爾獎獲得者，平均每天產生一項專利。美國諾貝爾獎獲得者中，很多是從世界各地移居美國的科學家獲得的。跨國公司也在各國設立科研機構，微軟、摩托羅拉、朗訊科技等在中國皆設有研究機構。以色列則通過實施《鼓勵資本投資法》和《鼓勵工業研究與開發法》，吸引跨國公司在以色列投資和設立研發機構。目前微軟、摩托羅拉、惠普、英特爾等眾多跨國公司都在以色列設有高水平研發中心。

5.加大教育投入力度，積極吸納留學生

研究表明，政府在教育領域每增加一萬美元的投入，在爭奪高層次人才市場上可提升20~40%的成功幾率。世界銀行的數據顯示，勞動力受教育的平均時間增加一年，國內生產總值就會增加9%。根據舒爾茨計算,教育資本在增加國民收入中做出貢獻的比率是33%。因此，加大對教育的投入力度，吸引留學生在本國工作，也是提升人力資本的重要措施之一。

2004年10月，英國政府推行“理工科畢業生留英計劃”，允許在英國高等教育或繼續教育機構取得相應資格的非歐洲經濟區國家的學生在完成學業后，可以有一年的求職期，從緩解英國科技人才不足的問題。2007年2月，進一步推出了“國際畢業生計劃”，此計劃不限專業，允許在英國高等教育機構完成大學或以上學業的留學生在英國工作一年。

在法國，高等教育和科研部為學生提供各項獎學金，鼓勵法國學生出國接受教育，計劃到2020年實現20%的大學畢業生有在國外學習的經歷。新加坡政府也設立“總統獎學金”、“公共服務獎學金”獎勵成績優異學生，并選派大批優秀學生出國深造。據統計，日本在2007年度用于培養各領域高級專業人才的總預算達到600.38億日元，比上年增加29.73億日元，其中對博士研究生等青年學者的資助預算為346.79億日元。各國不遺余力加大對教育的投入，旨在挖掘潛在的人力資源，同時也促進了世界范圍內的人才交流。

6.激勵與吸引本國海外人員歸國

加拿大、新西蘭、美國是傳統上的人才聚居的國家，而德國、法國，則存在人才流失的問題。因此，爭取本國流失在海外的高科技人才回國是世界范圍內普遍關心的問題。

調查表明，在影響本國人員歸國的選擇因素中，薪金和報酬已經不是最重要因素。高科技人才往往更注重其回國研究工作的內容、工作環境、獲得先進設備的渠道等涉及研究開展的核心條件。因此，在引進本國海外人員回國時，更應注重創造國內企業、科研機構好的工作和科研環境。印度政府為吸引海外人才歸國創業，在全國設立軟件園區并給予軟件園區內的企業一系列優惠條件，如放寬外資政策、允許外商控股或獨自、享受稅收優惠等，吸引了大批印裔人才歸國工作。

與此同時，各國盡力擴充人才引進渠道。例如，韓國直接到海外招攬本國人才歸國，派出專門的專家代表團做推介工作。同時，還在美國、日本、西歐等地設立“韓國科學家工程師協會”，以與外流人才保持廣泛聯系。而對于回國的人才則采取多種激勵措施幫助其開展工作，現在60%的韓國留學生學成后都會回國工作。

二、對我國的啟發與借鑒

在目前各國的人才引進戰略中，可以粗略地將影響人才引進的因素分為兩大類：一類是指在現行的政治體制下，政府運用立法、行政、經濟等具體技術性手段，制定有利于人才引進的具體政策。這類因素的特點是見效快、周期短、調整靈活，政府可隨時根據現實的需要調整政策，吸引更多的人才。此類因素可稱為技術性問題（Technical Issues）。如上文所提到的移民制度、獎金報酬制度、稅收政策等；另二類因素可稱為結構性問題 （Structural Issues），即與各國具體的歷史文化傳統、宗教信仰、習慣、語言等密切相關的因素。它的政策形成周期較長，見效也比較慢。如加強國際組織間的合作、改進教育體制，以及改善文化與國際形象等。一般來說，一國的人才政策需要同時對技術性問題與結構性進行調整，雙管齊下，齊頭并進。我們應當借鑒國外的經驗，加強政府的引導作用，完善高科技人才引進的相關政策。

1.完善人才引進的移民、簽證制度

我國一直沒有建立完善的移民制度，因此首先要加強人才工作的法制建設，完善我國的移民與簽證制度。應著重考慮兩個問題：一是是否承認雙國籍問題。在中國工作的外籍人員目前不能參加社會保障、也不能參體制內的職稱評選，這些限制不利于激發海外人員工作的積極性，也給在華外籍高科技人才增添了生活和工作上的困難。二是可以參照美國、歐盟，實行“綠卡”制度，以便海外高級人才實現在華的長期居留與永久居留。2004年頒發的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》資格條件太高，限制比較嚴格，效果并不理想。為了引進更多的高科技人才，我國必須進一步放寬移民、簽證制度，給海外高科技人才來中國工作創造便利。

2.加大科研投資，增強學校、科研機構與企業的研發創新能力

政府應加大對學校、科研機構以及企業的科研支持。對于高校與各科研機構應提供充足的研發資金，設立競爭性基金或獎項制度，激勵科研人員的研究，并促進高校與科研機構研究成果的轉化。對于企業應注重增強企業的產業技術創新與研發能力的國際化，對創新力強的企業可以實行研發補助或稅收優惠，重點支持具有較強科技競爭力的企業參與國際的競爭與合作。目前，微軟、摩托羅拉、朗訊科技等跨國公司皆在中國設立研究機構，吸引了大批優秀的高科技人才。2010年8月，IBM、美國伊頓公司、AECOM與中信國安、福田汽車、大洋電機組成了“可持續新能源國際聯盟”，這有助于提高我國汽車研發技術，也有助于為我國培養一批具有先進技術的管理理念的高科技人才。

3.提高高等教育質量，擴大留學生招收規模

教育是人力資本投資的重要手段之一，為了吸引更多的高科技人才，政府應加大對前沿高端專業的支持力度、引進世界知名大學來我國辦分校，聘請國外一流學者來我國授業與講學。開放高校的國家重點實驗室，接待海內外學者、研究人員來華作短期工作。

在培養本國人才的同時，還需吸引更多優秀的學生來中國留學。這可以為中國帶來不同國際背景的人才，并使其在認知和感情上更貼近中國，增加其未來與中國在相關科技領域合作的可能性。

4.吸引和鼓勵本國海外人才歸國創業和工作

《2007年人才藍皮書》指出，改革開放后中國海外留學人員約有106.7萬，而28年間的回國率僅為 25.77%，高層次人才流失十分嚴重。因此，吸引海外人員歸國是高科技人才引進的重要方面。我們可以借鑒韓國經驗，派專門的專家代表團赴國外進行推介工作，在世界范圍內建立海外高科技人才之間的聯系；可在海外設立專門的人才招聘機構，以更直接、高校地物色急需的高科技人才；設立海外高科技人才的聯系網絡，將分散的人員集中起來，將信息及時反饋給國內企業，平衡雙邊需求。同時，要注意在制度上與生活上為海外人員歸國創造便利的條件。

5.改善高科技人才在我國的科研、創業和工作條件

報酬、科研、工作環境是影響高科技人才遷移的重要因素。設立高薪報酬、獎金制度是吸引高科技人才來我國工作的必要條件。對處于國際前沿的學者與海外華人華僑來說，科研與工作的環境則顯得更為重要。對此，除了獎金激勵制度之外，我國應注重科研和工作環境的創造，政策上可對高科技人才的移民、簽證實行政策傾斜；搭建人才公共服務平臺，為高科技人才提供完善的“后勤保障”。

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