教育公平視野下的農村學前教育
——基于《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》的分析

黃勝梅

(淮南師范學院 教育科學系，安徽 淮南 232038)

中共中央國務院于2010年7月底正式發布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《規劃綱要》)。學前教育被單獨專設一章加以說明是《規劃綱要》的亮點之一。《規劃綱要》在提出“基本普及學前教育”的同時，特別提出“重點發展農村學前教育”。由此可見，國家和政府對學前教育，特別是農村學前教育日益重視。

一、教育公平視野下農村學前教育發展的現狀[注]本文5個表格均由教育部網站有關幼兒教育的統計數據整理而成。

(一)農村幼兒接受學前教育機會不公平

接受學前教育機會公平是學前教育公平的首要因素，表現為所有幼兒不論家庭背景、經濟狀況、社會地位甚至有無身心殘障，都能公平地享有社會提供的學前教育機會。

1．農村幼兒園數量偏少，發展速度緩慢。我國農村幼兒人數約占幼兒人口總數的2/3，且農村人口居住分散，農村辦園規模偏小，故按正常發展規模，農村幼兒園總數應不低于全國幼兒園總數的2/3。而事實上，根據表1分析，2005—2009年我國農村幼兒園數一直不到全國幼兒園總數的1/2，農村幼兒園數量嚴重不足。由表2可知，相對2005年，2009年城鄉幼兒園總數都在增長，但城鎮增長比率為11.8%，而農村增長比率僅為7.1%，增幅遠遠低于城鎮。

表1 2005—2009年我國城鄉幼兒園數

表2 2005年與2009年城鄉幼兒園數增減情況

2．農村幼兒入園率低，留守幼兒保教問題突出。2008年相關統計數據顯示，全國學前三年兒童毛入園率為47.3%，城市將近60%，農村僅為37%，而一些大中城市的幼兒入園率已基本達到85%，經濟發達地區的幼兒基本全部入園。[1]這也意味著到2008年，還有約63%的農村幼兒沒有接受學前三年教育的機會。農村幼兒入園率遠遠低于城鎮。尤其值得關注的是，目前我國農村留守幼兒數量龐大。這些幼兒既沒有合格的監護人，又沒有幼兒園提供基本的保教，甚至連人身安全都十分令人擔憂。[2]

(二)農村幼兒接受學前教育的過程不公平

接受學前教育過程公平是指幼兒所接受的教育條件公平，即教育過程中所占用、使用和消耗的人力和物力資源配置均衡。

1.農村辦園條件比較簡陋。辦園條件是城鄉幼兒教育發展最明顯的差距之一。當前，政府對幼兒教育事業投資本來就少，而這有限的經費又大多流向了各級政府各部門直屬及各下屬中的托幼機構，真正流向農村學前教育事業時已幾近干涸了。[3]從表3數據可以看出城鄉辦園條件方面的差異。在農村，無論是公立園(班)還是私立園，條件大都很簡陋，缺少最起碼的玩教具、戶外游戲器械等教學輔助材料和設施，甚至有些幼兒園連基本的活動場所和設施都比較陳舊破爛，存在嚴重的安全隱患。圖書、教學錄像錄音帶等條件與城市幼兒園相比更是差異顯著。

表3 2008年我國城鄉幼兒教育資源

2.農村幼兒教師隊伍數量不足，質量不高。從表4看出，一方面，相比于城鎮，農村專任幼兒教師數量嚴重不足，且增長速度緩慢。2005—2009年我國城鎮專任幼兒教師人數持續快速上升，2009年比2008年增加了6萬多人。農村專任幼兒教師雖也有上升趨勢，但增幅與城鎮相比較小，最低的增幅為2008年比2007年多200人，最大的增幅是2009年比2008年增加2萬多人。

表4 2005—2009年我國城鄉專任幼兒教師學歷情況

另一方面，城鄉幼兒教師在學歷層次上存在著較大差距。我國幼兒教師整體學歷水平呈上升趨勢，農村幼兒教師中具有高中及高中以下學歷所占比率也逐年下降，但直到2009年仍占有相當高的比例(高中比率為54.01%，高中以下為7.16%，而城鎮幼兒教師高中比率為33.18%，高中以下為2.14%)，即農村幼兒教師學歷一直以高中及高中以下為主體，而城鎮幼兒教師學歷則以專科及以上學歷為主體。

3.農村幼兒園(班)生師比過高，嚴重影響教育質量。農村幼兒教師隊伍數量不足直接導致幼兒園生師比過高。據表5，2005—2008年我國農村幼兒園(班)生師比有緩慢下降趨勢，但一直居高不下，保持在50∶1以上。其中最高為60∶1，最低為51.17∶1。而同期城鎮生師比最高為21.05∶1，最低為20.4∶1，城鄉差異相當顯著。農村幼兒園生師比過高的狀況多年來始終沒有得到緩解，嚴重影響了幼兒教育質量。

表5 2005—2008年我國城鄉生師比

(三)農村幼兒接受學前教育的結果不公平

幼兒接受學前教育的結果主要體現在幼兒入學準備狀況方面，即指幼兒接受了正規的學前教育后為上小學形成了哪些身心發展方面的條件。有研究者對城鄉幼兒入學準備水平進行了對比研究，發現農村幼兒入學準備總體水平要比城市落后，具體表現為農村幼兒在除發音控制運動以外的動作技能發展領域優于城市兒童，但在學習方式、認知發展與一般知識基礎、言語發展，以及情緒與社會性發展領域顯著落后于城市兒童。[4]國內外的許多研究表明，不同經濟和文化背景下的幼兒入學準備直接影響他們入學后的學習和發展。因此，農村幼兒接受學前教育結果的不公平又進一步加劇了城鄉學校教育發展的不均衡。

二、對農村學前教育發展現狀的思考

教育公平的實現是漫長的過程。目前眾多的教育不公平問題，最終都可以還原為政策和制度的問題，許多不公平問題本身就是政策及其延伸出來的法規、制度的缺失或不健全所造成的。[5]農村學前教育發展正處于雙重邊緣化狀態。從政策和制度上考察，一是因為處在欠發展的農村，二是因為處在欠發展的學前教育階段。首先，由于城鄉二元結構的存在，農村學前教育處在社會經濟整體狀況欠發展的農村，一開始就注定會出現城鄉學前教育發展差異明顯的現象。其次，相對于其他各級各類教育而言，學前教育事業作為整個教育事業中一個獨立的階段沒有受到政府足夠的重視和關注，已成為我國國民教育體系中最薄弱的環節。在這兩方面因素作用下，農村學前教育發展自然舉步維艱。

(一)農村學前教育處于弱勢地位

城鄉二元結構的存在是我國城鄉學前教育發展差距懸殊的根本原因之一。在現存的城鄉二元經濟模式的嚴格限制下，經濟發達的城市優先，不僅造成農村經濟發展相對滯后，且有不斷擴大的趨勢，也導致城鄉學前教育資源配置的兩極分化。首先，與城鎮相比，農村社會經濟整體狀況欠佳，因此在發展學前教育的社會條件和經濟基礎方面，農村已然與城鎮產生了巨大的差距。其次，城鄉二元經濟結構衍生出城鄉二元幼兒教育財政體制，導致有限的國家幼兒教育資源有意無意遵循“城市優先”原則，不斷向城市傾斜，甚至農村中原有的優質教育資源(如優質師資)又流失到城市，其結果必然使城鄉間本已存在的巨大差距越拉越大。再次，城鄉二元結構對人口素質、社會環境等方面存在很多潛在的影響，農村人口的整體素質與城市相比較低，這反過來又作用于教育，對農村幼兒產生很多不利的隱性影響，進一步拉大城鄉學前教育差距，造成“一代貧困，代代貧困”的惡性循環，實現城鄉二元結構的“再生產”。在這一大背景下，城鄉幼兒擁有截然不同的教育環境與發展機會，直接的結果是農村幼兒在受教育之初就處于弱勢發展起點，導致農村幼兒一生只能接受與城市幼兒完全不同的命運，無法改變自己的弱勢地位。[6]這顯然有違公平原則與和諧社會的精神，也不利于國家的長遠發展和社會的長治久安。

(二)目前農村學前教育發展現狀體現出國家和政府責任落實狀況

農村學前教育問題的癥結還在于國家和政府在整體上針對學前教育的政策。盡管相關法規、文件都明確規定了政府對發展學前教育的責任，然而，在學前教育改革與探索中仍有政府責任落實不力、不到位的現象出現。[7]從全國總體情況來看，政府對學前教育尤其是農村學前教育的責任落實不到位突出表現在以下幾個方面：

1．國家和地方各級政府對學前教育尤其是農村學前教育重視不夠。農村學前教育問題的癥結還在于國家和政府在整體上針對學前教育的政策。作為人生發展的奠基性教育、基礎教育的基礎和終身教育的開端，學前教育沒有受到應有的關注和重視，相對于其他各級各類教育處在邊緣和相對欠發展的狀態。從政府政策角度來考察，國家和地方各級政府在制定基礎教育政策時，把教育工作重點主要放在普及九年義務教育上，卻對學前教育事業在國家整個教育事業發展中的地位和提高國民素質的奠基性作用認識不深。具體表現為有些教育行政部門在近幾年的發展規劃中基本不提或根本不提及學前教育，使得這些地區的學前教育發展缺乏有力的政策和制度保障，沒有真正將學前教育納入公共服務的范疇。而農村學前教育又是邊緣化發展的學前教育的最薄弱的環節，在發展過程中自然會問題重重。

2．政府建立的學前教育管理體制與機制不健全。幼教管理體制不順，管理機構和人員設置不健全。據2008年抽樣調查顯示，有一半以上的教育部門沒有專設學前教育管理機構，有1/4的教育部門既無專設機構也沒有專職人員。一些地區的學前教育處于無人管理的“真空狀態”[8]。特別是市(地)縣級幼教管理力量更為薄弱，絕大多數管理者身兼數職，常常無暇顧及幼教。目前，很多地方既沒有對農村幼兒教師的資格審定、考核和培訓，也鮮有對學前班和幼兒園的業務指導，農村學前教育管理總體上處于無為狀態。

3．政府對學前教育的經費投入總量不足且不均衡。政府不夠重視學前教育的發展所帶來的結果是學前教育經費投入嚴重不足。我國政府對學前教育的經費投入一直以來僅占教育經費總數的1.2%～1.3%，年生均經費僅200余元，遠低于國際平均值3.8%，也低于巴西(8%)等發展中國家。且這些有限的經費又采取“錦上添花”式的非均衡投入方式，只重點投入少數城市公辦示范園，從而加劇了城鄉學前教育發展的不公平。[9]同時，農村社會經濟整體狀況決定了農民對學前教育經費的支付能力相當有限，不可能像城鎮那樣依靠民辦或其他社會力量來辦好農村學前教育。農村學前教育由于長期沒有得到政府財政支持，同時又形成不了市場而提高收費，因此造成一系列問題，如農村幼兒園數不足、幼兒入園率低、辦園條件差、專任教師極度缺乏且學歷水平不高、生師比過高等，其保教質量、水平更是可想而知。

從以上分析可以看出，政府的觀念和認識不到位，管理不到位，投入不到位，也是農村學前教育發展滯后、城鄉差距過大的主要原因之一。

三、全面落實《規劃綱要》，促進農村學前教育發展，逐步實現教育公平

《規劃綱要》中有兩點表現了國家和政府對于發展農村學前教育的決心。一是提出“把促進公平作為國家基本教育政策”、“加快縮小教育差距”；二是在第三章學前教育部分還有一個突出的亮點，就是特別提出“重點發展農村學前教育”。可見，國家和政府已經開始重視農村學前教育，農村學前教育的發展已被擺在了突出的位置。由此，發展農村學前教育、實現教育公平就具備了戰略保證和政策支持。全面落實《規劃綱要》，加快發展農村學前教育的可行性措施有以下幾個方面：

(一)進一步引導人們正確認識農村學前教育的價值和意義

要貫徹落實《規劃綱要》，首先要提高廣大教師、各級政府部門、教育決策管理者乃至多數家長尤其是農村家長對發展農村學前教育的認識，加強對發展農村學前教育的重視程度。農村學前教育的發展不僅是農村幼兒身心發展的需要，是整個教育事業發展的需要，也是提高國民素質和促進經濟社會健康、持續、和諧發展的需要。大力發展農村學前教育，為廣大農村和低收入家庭幼兒提供基本均等的接受學前教育的機會，對農村幼兒的身心健康發展、幫助農村幼兒做好入學準備，對提高農村基礎教育質量、提升農民素質水平，對促進城鄉和諧發展、實現社會公平等都具有巨大的現實意義和價值。即農村學前教育發展的價值不僅僅體現在對幼兒個體發展的作用上，還在廣大農村家庭、整個社會乃至國家層面上都有巨大的現實意義。

(二)明確政府職責，加強對農村學前教育的管理和監督

政府的宏觀管理、政策導向是影響農村學前教育發展的最重要因素。《規劃綱要》提出要“明確政府職責”，“重點發展農村學前教育”。這是政府對發展農村學前教育責任的進一步明確，也是政府重視發展農村學前教育、實現教育公平的重要表現。各級政府應按照《規劃綱要》的要求，切實加強對農村學前教育的管理，以保證農村學前教育更快更好地發展。在具體措施上落實《規劃綱要》中提出的“把發展學前教育納入城鎮、社會主義新農村建設規劃”，將學前教育納入公共服務體系，從而使農村學前教育機構有合理的布局和覆蓋面，能夠滿足農村適齡幼兒對學前教育的基本需求。其次，政府責任的落實還需要設立相應的管理機構和人員配備作為保障，有條件的地方政府應以教育部門為主設置學前教育管理機構和專兼職管理人員。《綱要》還應把各級政府在規劃、投入、制定標準和監管等方面的具體責任納入政府教育工作考核指標體系，納入教育督導的重要內容，從而有效監督政府責任的落實。

(三)加大財政投入，設立專項經費切實保障農村幼兒入園

政府加強對農村學前教育的投入是政府重視農村學前教育并承擔發展農村學前教育責任的具體體現，也是確保農村學前教育發展的前提。《規劃綱要》一方面提出要“加大政府投人，完善成本合理分擔機制”，另一方面提出“推進農村學前教育重大項目”，“各地根據學前教育普及程度和發展情況，逐步對農村家庭經濟困難和城鎮低保家庭子女接受學前教育予以資助”，建立切實可行的資助制度。《綱要》還提出：“重點支持中西部貧困地區充分利用中小學富余校舍和社會資源，改擴建或新建鄉鎮和村幼兒園。”由此可以看出，政府已經開始逐步實現對農村學前教育進行財政投入和資助，以支持農村學前教育的發展，努力提高農村學前教育的普及水平。

(四)保證農村幼兒教師隊伍整體穩定，提高農村幼兒教師隊伍素質

發展農村學前教育的前提和根基是建立一支“政治素質好、業務達標、數量足夠、質量優良、結構合理、相對穩定”的幼兒教師隊伍。《規劃綱要》在第三章提到，要“嚴格執行幼兒教師資格標準，切實加強幼兒教師培養培訓，提高幼兒教師隊伍整體素質，依法落實幼兒教師地位和待遇”，在第十七章提出“制定幼兒園教師配備標準”，在第二十一章規定“對農村幼兒園園長和骨干教師進行培訓”。各級政府應貫徹落實《規劃綱要》，明確幼兒教師尤其是農村幼兒教師的地位，將其納入國家的教師資源系統進行統一管理，與中小學教師享有同等的權利。具體應采取的措施有：一要落實農村幼兒教師編制，保證教師隊伍整體穩定，并根據各地農村學前教育發展需要，通過下派支教幫教的形式，選拔城鎮優秀幼兒教師到農村地區支教；二要保障農村幼兒教師待遇，依法為其繳納養老、醫療、生育等社會保障費用；三要提升農村幼兒教師隊伍素質，制定幼兒教師培訓計劃，將農村幼兒園園長和骨干教師的培訓統一納入中小學教師素質提升工程。

實現城鄉學前教育公平地發展，不僅是一個教育問題，更是一個關系整個社會穩定與和諧的社會問題。《規劃綱要》的頒布，對于農村學前教育來說意義重大。我們相信，只要全面落實《規劃綱要》，一定會有力地促進我國農村學前教育又快又好地發展，從而逐步實現教育公平。

[參考文獻]

[1]孟香云.關于促進城鄉幼兒教育均衡發展的思考[J].教育探索，2010(12).

[2]蔡迎旗，王清華，等.黃岡革命老區“留守幼兒”現狀調查[J].學前教育研究，2007(6).

[3]蔡迎旗，馮曉霞.論中國幼兒教育則政投資體制的重構[J].教育研究與實驗，2006(2).

[4]“城鄉兒童入學準備狀況比較研究”課題組. 起點上的差距：城鄉幼兒入學準備水平的對比研究[J].學前教育研究，2008(7).

[5]朱金花.教育公平：政策視角[D].長春：吉林大學碩士論文，2005.

[6]王雁.城鄉二元結構與學前教育[J].幼兒教育：教育科學版，2007(4).

[7]劉占蘭.發展學前教育是各級政府義不容辭的責任[J].學前教育研究，2010(11).

[8]中央教育科學研究所.中國學前教育發展的戰略研究[M].北京：教育科學出版社，2010：18-19.

[9]李忠忱.學前教育投入要體現教育公平[N].人民政協報，2009-05-20.