對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的意見

楊力

摘要：環(huán)境影響評價(jià)是建設(shè)項(xiàng)目可行性研究工作的重要組成部分, 是對特定建設(shè)項(xiàng)目預(yù)測其未來的環(huán)境影響, 同時(shí)提出防治對策, 為建設(shè)部門提供科學(xué)依據(jù), 為設(shè)計(jì)部門提供優(yōu)化設(shè)計(jì)建議。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)狀；環(huán)境管理；意見

一、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的現(xiàn)狀

1. 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告質(zhì)量不高,實(shí)用性較差。

（1） 環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告重點(diǎn)不突出,評價(jià)深度不夠,評價(jià)結(jié)論不明確,在環(huán)評報(bào)告書中經(jīng)常出現(xiàn)一些沒有具體化和量化的用語,也有的評價(jià)結(jié)論僅僅局限于指出建設(shè)項(xiàng)目建成后主要污染物在環(huán)境中的濃度分布情況,而未能結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目所處區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和環(huán)境容量提出污染物允許排放的指標(biāo),更沒有定量說明污染可能造成的損失。

（2） 提出的污染防治對策膚淺,缺乏可操作性。《環(huán)境保護(hù)法》在要求建設(shè)項(xiàng)目編制環(huán)境影響報(bào)告書條款中明確規(guī)定不僅要對建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響作出評價(jià),還要針對污染及其影響“規(guī)定防治污染的措施”。可是有不少的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評在現(xiàn)狀評價(jià)和預(yù)測評價(jià)中做了不少工作,而在最終的防治污染的措施上束手無策,沒有根據(jù)評價(jià)的結(jié)論和建設(shè)項(xiàng)目的特征闡明防治污染的最佳方案,提不出實(shí)質(zhì)性的建議和意見。結(jié)果設(shè)計(jì)單位無法據(jù)其進(jìn)行環(huán)境工程設(shè)計(jì),建設(shè)單位無法操作,環(huán)保行政主管部門無法決策,評價(jià)與治理相脫節(jié),環(huán)境影響評價(jià)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用,沒有達(dá)到環(huán)境影響評價(jià)的目的,甚至流于形式。

2. 部分地方領(lǐng)導(dǎo)對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略缺乏深度認(rèn)識。

在建設(shè)項(xiàng)目工作中,部分地方領(lǐng)導(dǎo)急于創(chuàng)“政績”,往往為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,片面追求經(jīng)濟(jì)效益,不重視環(huán)境保護(hù),不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律、規(guī)定。在項(xiàng)目審批過程中,把關(guān)不夠嚴(yán)格,甚至給違法者說情,使環(huán)保執(zhí)法無法到位。

3. 環(huán)境監(jiān)理不到位,有關(guān)部門缺少配合。

環(huán)境監(jiān)理部門擔(dān)負(fù)著對企業(yè)現(xiàn)場“三查兩調(diào)一收費(fèi)”的職責(zé),但監(jiān)理部門由于人員少,交通不便,加上企業(yè)多等諸多因素不能經(jīng)常到企業(yè)實(shí)施監(jiān)理;再之,少數(shù)監(jiān)理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低,對法規(guī)理解不透徹,對違法事實(shí)難以做出正確判斷,環(huán)境監(jiān)理不到位,使一些建設(shè)項(xiàng)目成漏網(wǎng)之魚。此外,建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理,需要行業(yè)主管部門相應(yīng)配合才能執(zhí)行。建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)在可行性研究之時(shí),在環(huán)保部門辦理“環(huán)評”審批手續(xù),計(jì)劃、土地、金融部門方能下達(dá)項(xiàng)目批復(fù),辦理征地和金融投資手續(xù),項(xiàng)目建成后,“三同時(shí)”驗(yàn)收應(yīng)作為整體工程驗(yàn)收的一部分,否則不應(yīng)批準(zhǔn)其開工運(yùn)行。實(shí)際管理中,有關(guān)部門不予配合,給違法者開綠燈,造成環(huán)保部門的執(zhí)法困難。

4.部分建設(shè)項(xiàng)目的管理者只看重自己企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益,缺乏社會責(zé)任感,環(huán)境法制觀念淡薄。

對本該認(rèn)真執(zhí)行的“環(huán)評”和“三同時(shí)”制度明顯滯后甚至不予理睬。由于建設(shè)項(xiàng)目投資來源廣,有關(guān)部門難以在資金渠道上把關(guān),企業(yè)未批先建的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。即使建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保部門審批后,“三同時(shí)”執(zhí)行也不理想,投資短期行為明顯,單純追求經(jīng)濟(jì)效益,使本該前期工作搞的“環(huán)評”不搞或滯后于可行性研究報(bào)告之后,甚至項(xiàng)目開工后才進(jìn)行,錯(cuò)過了合理選址和“三同時(shí)”設(shè)計(jì)、投資、審批的機(jī)會。

5. 環(huán)保投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。

過去一段時(shí)期,我國環(huán)保投入比例長期過低,沒有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平相適應(yīng)。盡管隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步,國家對環(huán)保工作越來越重視,通過行政、法律等手段保證了污染防治資金的投入,但從污染的總體水平來看,仍有較大差距。現(xiàn)在的環(huán)境狀況基本上處于“污染老賬未清,新賬繼續(xù)增長”的局面。國外的環(huán)保投入一般占其GNP 的1%～1.5% ,而我國僅為0.3%左右。

二、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)制度和環(huán)保三同時(shí)制度

從上述的例子可以看出，為了控制新污染源的產(chǎn)生、減少對環(huán)境的污染，必須設(shè)立環(huán)境影響評價(jià)制度和環(huán)保“三同時(shí)”制度，以規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目的管理。國務(wù)院于1998年11月29日發(fā)布并實(shí)施的 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，以及全國人大2002年10月28日發(fā)布，2003年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》對貫徹實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度和“三同時(shí)”制度，防止建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生新的污染和破壞生態(tài)環(huán)境，提供了有力的法律保障。按照法規(guī)定義，環(huán)境影響評價(jià)制度是指“對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度”；環(huán)保“三同時(shí)”制度是指“建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”。按照法規(guī)要求，建設(shè)項(xiàng)目開工前，需要請有資質(zhì)的環(huán)評單位進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并取得政府環(huán)保行政主管部門的批復(fù)意見，工程設(shè)計(jì)時(shí)需要將環(huán)評批復(fù)中要求建設(shè)的環(huán)保設(shè)施或須采取的措施考慮進(jìn)去同時(shí)設(shè)計(jì)，施工過程中主體工程與環(huán)保設(shè)施須同時(shí)進(jìn)行，在運(yùn)行期主體工程與環(huán)保設(shè)施須同時(shí)投入使用。

三、貫徹在建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程中環(huán)境影響建議

按照法規(guī)要求，建設(shè)單位在開工前必須委托有環(huán)評資質(zhì)的環(huán)評單位編制環(huán)境影響報(bào)告，對環(huán)境可能造成重大影響，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。對依法應(yīng)批準(zhǔn)而未批準(zhǔn)以及依法不應(yīng)批準(zhǔn)而批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)保行政主管部門要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。環(huán)保行政主管部門在審批建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須堅(jiān)持有關(guān)的基本原則：

（1）必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策。不得審批國家明令淘汰、禁止建設(shè)的項(xiàng)目。

（2）必須符合城市環(huán)境功能區(qū)劃和城市總體發(fā)展規(guī)劃。

（3）必須符合清潔生產(chǎn)要求。不得審批環(huán)境污染嚴(yán)重，高能耗、高物耗、高水耗的項(xiàng)目和資源消耗指標(biāo)明顯高于同行業(yè)、同地區(qū)平均水平的項(xiàng)目。鼓勵(lì)、支持企業(yè)建設(shè)節(jié)約資源、有效利用資源以及廢物最小化、資源化和無害化的項(xiàng)目，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式。

（4）必須做到污染物達(dá)標(biāo)排放。污染物達(dá)標(biāo)排放是新建項(xiàng)目環(huán)保準(zhǔn)入的底線之一。新建項(xiàng)目環(huán)境影響論證中必須進(jìn)行充分的污染防治技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，確保建設(shè)穩(wěn)定、可靠的污染防治設(shè)施，達(dá)標(biāo)排放。

（5）必須滿足國家和地方規(guī)定的污染物總量控制。改擴(kuò)建和技術(shù)改造項(xiàng)目，原有設(shè)施污染物排放達(dá)不到國家和地方總量控制要求的，必須采取“以新帶老”、“以大代小”的措施，實(shí)現(xiàn)“增產(chǎn)不增污”。對沒有排污總量指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目不予審批。

（6）必須符合環(huán)境功能區(qū)要求，改善或維持區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不下降。在沒有環(huán)境容量、環(huán)境質(zhì)量不能滿足環(huán)境功能區(qū)要求的地區(qū)新建、擴(kuò)建項(xiàng)目，無法通過區(qū)域平衡等替代措施削減污染負(fù)荷的不批。

（7）對化整為零或拆分報(bào)批的項(xiàng)目，地方環(huán)保部門不得受理和越權(quán)審批，并將有關(guān)情況及時(shí)上報(bào)上一級環(huán)保部門。環(huán)保行政主管部門在審批完環(huán)境影響報(bào)告后，并不是工作的結(jié)束，而只是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保“三同時(shí)”監(jiān)督工作的開始，須進(jìn)一步跟蹤建設(shè)單位實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)環(huán)保問題及時(shí)糾正，工程竣工后督促建設(shè)單位辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)。平時(shí)，須加強(qiáng)監(jiān)管力度。對未按規(guī)定履行環(huán)境影響評價(jià)報(bào)批手續(xù)，未批先建的項(xiàng)目，一律責(zé)令停止建設(shè)，依法處罰；對未按規(guī)定同步建設(shè)配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，或未按規(guī)定申請竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，即擅自投入生產(chǎn)的項(xiàng)目，一律責(zé)令停止生產(chǎn)，依法嚴(yán)肅處理，并對違法企業(yè)進(jìn)行曝光。