論農村土地流轉中應注意的問題

○楊麗麗

（西北政法大學政治與公共管理學院 陜西 西安 710122）

農村土地流轉是在農村土地所有權歸屬和農業用地性質不變的情況下，將土地使用權（經營權）從承包經營權中分離出來，轉移給其他農戶或經營者的行為，其實質就是農村土地使用權的流轉。

一、農村土地流轉中的政府職能定位

農村土地流轉有利于整合土地資源從而促進農業現代化、規模化經營，有利于轉變經營方式、發展多種經營、促進農民增收。近年來，隨著我國國民經濟的發展，農村土地流轉加快，于是有些地方出現了土地流轉熱，實踐中的土地流轉陷入了誤區。某些地方政府不遺余力以各種方式加快土地流轉進程，在他們看來，似乎只有通過政府推動的快速土地流轉，中國農業的規模化、集約化經營以及由此引致的農業現代化目標的實現才能指日可待。在這種認識的指導下，有的地區把土地流轉的程度作為干部政績考核的指標，產生了很多負面效應；有些地區錯誤引導農民在條件尚不具備的狀況下冒然進行土地流轉，使農民的生活陷入困境；個別地方基層政府甚至采取行政手段強制農民轉讓土地承包經營權，有的甚至打著土地經營權流轉的旗號，隨意改變土地用途，占用農民耕地和農民宅基地用于“非農化”建設以謀取短期利益。這些作法和中央所強調的“依法自愿有償原則”以及“土地流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”等精神相違背，在很大程度上損害了農民利益和社會的長遠利益。

基層政府在土地流轉中的角色和作用到底是什么？這一問題值得我們深思。實際上，土地承包經營權的流轉是一個經濟問題，應尊重市場規律，由市場來解決。在市場經濟體制下，如果農戶從事其他非農產業的邊際產出效益遠遠高于土地上的邊際產出效益，農民就會自愿放棄農業生產而從事其他產業，反之農民會有顧慮，不會主動進行土地流轉。外在人為的強制和行政權力的干預并不能為農民帶來更多實際利益。基層政府和鄉村組織憑借土地所有者代表的身份和行政權力，過度干預農民的生產行為，甚至直接充當土地流轉的主體，損害了農民的生產經營自主權，否認了農民在市場經濟的主體地位，使土地家庭經營變成集體經營或政府經營。這些錯誤的做法混淆了市場和政府的職能界線。政府在市場經濟中主要是制定規則，而不是直接介入經濟主體的微觀經濟行為中，在農村土地流轉過程中，政府應該做好自己職責范圍內的事情，有所為有所不為。

陜西省農村不同地區發展水平差異較大，經濟發達地區土地流轉的條件較成熟，農民流轉土地的積極性較高，而經濟落后地區，土地流轉的速度較慢，農民存在各種顧慮，因此基層政府需要因地制宜，加大土地流轉的政策宣傳力度，積極引導農民參與土地流轉而不是把自己的意愿強加到農民身上；政府應該加強土地流轉過程的管理，規范流轉程序，為土地流轉創造良好的外部制度環境，如培養中介組織、健全社會保障機制、提供良好公共服務。我省的高陵縣政府在這方面做得就比較好，較好地體現了政府職能，值得借鑒。

二、農村土地流轉的法律問題

2002年8月，我國《農村土地承包法》頒布，該法規定：國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權的流轉，這部法律的頒布改變了以往農村土地使用權只能有限制流轉的局面，對土地承包經營權的流轉進行了諸多創新，為土地流轉提供了更為具體的法律依據。不過，該法也只對各種農村土地承包經營權流轉形式做出了原則規定，缺乏對各種流轉形式的運行法律機理和操作規程的規定，對于流轉的具體范圍、形式、程序、價格、管理等，都沒有專門的法律法規予以保障。2008年10月，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，該政策使土地流轉方式發展到轉讓、互換、入股、抵押、繼承等多種方式并存。以上政策雖然在很大程度上促進了農村土地資源的合理流動和優化配置，但是在我國現行法律體系中沒有土地流轉的國家立法，也沒有專門的地方規章。土地流轉帶有明顯的自發性、盲目性和隨意性，導致土地流轉內容不完整、土地流轉價格不確定，土地糾紛日漸增多，侵權行為時有發生。從陜西省來看，在土地流轉的程序上也存在大量農地流轉缺乏統一管理，流轉行為不規范、手續不完善等現象。很多地方沒有完全建立和實施土地流轉登記備案制度，有的流轉主體和行為還不能完全依法運行，有的對流轉情況缺乏相關備案登記和土地承包經營權轉讓變更手續，合同文本還沒有統一。農戶間的土地流轉大多私下、自發進行，且無書面協議，未用合同來規范雙方的權利，即使簽訂書面合同，合同往往也不規范，條款不全，權利與義務不明，導致雙方責權界線不清，容易引發土地糾紛矛盾。因此，土地流轉立法滯后不利于培育適度規模的符合市場要求的經營主體，不利于提高生產率與加快實現農業產業化的進程。這就需要國家制訂和實施《農村土地流轉法》，按照市場要求規范流轉土地承包經營權，最終有效發揮農用土地在社會主義現代化建設中的作用。

上述土地流轉缺乏法律規范的重要原因之一是農村集體土地所有權主體界定不明晰。我國《憲法》明文規定農村土地屬于集體所有，但是并沒有界定“集體”的具體涵義和范圍，因而在法律上，農村土地所有權主體實際上仍不明晰，土地所有權主體可以是鄉鎮一級的集體經濟組織，也可以是村集體，甚至可以是村民小組。在實踐中經常出現多個主體對農村土地產權交叉擁有的問題。另外，國家依然保留對集體土地的征用、處理權等，擁有比所有權人更大的控制權，從而使所有權主體的實質歸屬變得更加復雜。在包括宅基地使用權在內的集體建設用地使用權的流轉問題上，由于主體不明確帶來的問題和矛盾尤其復雜，侵占農民利益的現象時有發生，影響較大，亟需通過立法進行規范。

我國現行法律對農民如何行使包括宅基地使用權在內的集體建設用地使用權沒有具體規定，這就出現很多理論和現實問題。如農民集體所有宅基地上的房屋等建筑是私有財產，而房屋等私有財產的繼承、轉讓、買賣、出租等引起的宅基地轉讓和一戶多宅問題普遍存在，造成了私有房產壓占公有土地以及產權難以明確界定和處置等問題。《物權法》中規定農村宅基地不得抵押，這使得在目前的法律框架下，農民住宅無法進行物權登記。同時，由于房屋與土地不可分割的屬性，轉讓房產必然涉及轉讓土地使用權。農民與城鎮居民均沒有土地所有權，只有土地使用權。只允許城鎮居民轉讓房地產，而不允許農民轉讓房地產，容易形成立法上的不平等。因此，目前需要明確農村土地所有權主體，同時還必須通過法律、法規進一步確認土地所有者的權利和義務。

目前，我國部分地區正在進行這方面的探索，出臺了一些新的措施和辦法，以重慶為例，被國家批準為統籌城鄉綜合配套改革試驗區后，2007年，重慶在土地改革領域率先進行大膽探索，創造了土地流轉的九龍坡模式，即宅基地換住房、承包地換社保。也就是說，農民放棄農村宅基地，宅基地被置換為城市發展用地，農民在城里獲得一套住房。農民放棄農村土地承包經營權，享受城市社保，建立城鄉統一的公共服務體制。近來包括廣州市在內，全國不少地區也開始引導農民進入中心鎮居住，探索“宅基地換住房”新模式。目前，我省經濟尚不發達，重慶模式在省內很多地方不一定適用，但吸收其他地區經驗，積極探索，完善立法卻是當務之急。

三、農村土地流轉中社會保障體系的建立

目前，影響農村土地流轉的一個重要因素就是農村社會保障體系滯后。很長時期，我國農民沒有享受養老、醫療、失業保險等基本的社會保障，農民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的生活保障以化解失業、疾病等風險，土地承擔著農民最低生活保障的功能。近年來，農民收入來源多元化，農業收入在他們的收入中所占比例逐年下降，但是由于農村的社會保障問題還沒有很好地解決，農民在物質和精神方面對土地的依賴程度依然很強，這使得農民在土地流轉時疑慮重重，極大限制了農村土地流轉的速度和質量。

同時，在農村的制度性社會保障安排長期缺失的情況下，土地流轉又直接加速了農民社會保障問題求解的迫切性。因此，農村土地流轉與農民的社會保障問題緊密相連，互相影響。有效、快速的土地流轉需要以農村社會保障體系的完善為條件，同時又在很大程度上加快了農村社會保障體系的創新。現階段，隨著農村經濟的發展和農民收入的增長，土地的保障功能呈現弱化狀態，難以擔當起諸多的保障重任。但是在社會保障體系不健全的情況下，農民依然不會輕易放棄土地的承包權。因此，農業生產要實現規模化經營，必須先解決土地社會保障功能剝離的問題。

在農村社會保障體系的建立方面，我們的長遠目標是建立城鄉一體化的社會保障體系，但是短期內這個目標無法實現，只能分階段逐步進行。目前，建立和完善農村社會保障體系的最大難點在于資金不足，如何解決資金來源問題成為重中之重。近年來，在這方面的一個重要創新就是“土地換保障”，即用農民被征用土地時獲得的補償以及轉包、出租、互換、轉讓等所有的流轉形式讓出承包土地時獲得的收益為其建立社會保障。這種作法1993年始于浙江嘉興，主要用于失地農民，后以不同的方式逐步擴展到東部發達地區和其他地區。作為一種大膽的嘗試，“土地換保障”確實在一定程度上起到了緩解矛盾和解決失地農民生存困境的作用，但是從實踐效果來看，這種制度設計還存在著某些缺點，易產生保障水平偏低，地方財政危機等問題，而且在不同區域適用性有很大差別。

在經濟發展快、財力充足，農民群體對土地流轉受益的預期滿足程度高的地區，會順利實現土地對農民社會保障職能的剝離。農民通過土地流轉，獲得更高收益的同時，基本生活、養老、醫療等各方面的社會保障問題也得到解決。這種作法的效果在很大程度上取決于當地的經濟和社會發展水平，東部、沿海地區和一些城市的市郊地區適宜借鑒和創新“土地換保障”的經驗，通過農村土地流轉的收益為農民建立社會保障制度。但是，在經濟發展遲緩、各項社會事業都比較落后的地區，可以嘗試以政府的力量為主建立適合當地最低水平的社會保障制度，逐步減輕農民對土地的過分依賴。

政府要積極建立由國家、集體、個人共同籌資承擔的具有社會互濟性的農村保障模式，推進農村社會保障制度改革。首先，在國家、地方和個人三位一體的籌資體系中，政府要加大對農村的財政轉移支付力度，承擔國家對農村社會保障事業的財政責任，轉變過去以城市為主導的社會保障制度。中央財政、地方財政都要適當調整財政支出結構，提高社保資金支出比例。其次，要從提高農民素質、轉移農村勞動力，解決農村新增人口的生活發展問題等角度出發，積極建立城鄉協調的社會保障體系。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。