試論土地督察類型區的劃分

■ 唐正國/付梅臣/陶 金/張占軍/鄭誼鴿

（1.中國地質大學（北京），北京 100083；2.國家土地督察西安局，陜西 西安 710075）

試論土地督察類型區的劃分

■ 唐正國1/付梅臣1/陶 金1/張占軍2/鄭誼鴿2

（1.中國地質大學（北京），北京 100083；2.國家土地督察西安局，陜西 西安 710075）

為探索解決西北地區幅員遼闊、經濟發展不平衡、土地利用區域差異較大而土地督察機構人員不多的矛盾，以青海省為例，確定土地督察類型區的劃分原則、方法、指標選取和數據處理方式。按照地域分異規律，采用系統聚類法和定性修正法將青海省劃分為耕地保護、城市發展、礦業發展、生態保護等四大土地督察監管類型區，分析指明各類型區的功能定位、土地利用和違法特點，為評定土地督察級別，有針對性地制定差別化的分區督察辦法，創新土地督察方式方法，提高土地督察的效率和效果，有效實現土地督察目標提供依據。

青海省; 土地督察; 類型區; 劃分

根據《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發[2006]50號），于2006年新組建的國家土地督察西安局代表國家土地總督察，負責對西北地區各省級人民政府和新疆生產建設兵團的土地利用和管理情況進行監督檢查。督察區域國土面積達311.34萬平方公里，約占全國的1/3，額定編制人均督察土地面積8.2萬平方公里，是全國額定編制人均督察土地面積的3倍。其中，青海省國土面積達72.23萬平方公里，額定編制人均督察土地面積達24.08萬平方公里，又是國家土地督察西安局額定編制人均督察土地面積的2.94倍。為此，如何結合地方實際踐行科學發展觀，創新土地督察方式方法，解決督察區域遼闊而督察機構人員不多的矛盾，落實好既定職能職責，實現建立土地督察制度的目標，是西安督察局面臨的全新而緊迫的課題。本文旨在根據國家土地總督察、副總督察的指示精神，以青海省為例，運用現代管理理念，借助現代科學技術，探索將青海省按縣級行政區為基本單元劃分成若干類重點監管對象不同的土地督察類型區，明確各類型區土地督察工作的側重點，為各區制定有針對性的、差別化的土地督察辦法，實現創新工作機制、提高督察效率和效果的目標提供依據。

1 土地督察類型區劃分的原則

分區原則應以地域分異規律為理論基礎，用于指導分區指標選取、分區方法實施等工作的開展。通過對分區對象內在空間分布與演化規律的認識，結合分區的目的，提出土地督察類型區劃分及指標選取的原則如下[1-3]：

（1）地域性原則。土地督察類型區要反映出地域分異規律，突出區內相似性與區際差異性，即在同一類型區內土地督察區域具有相對一致性，而區際之間要有較大差異性。區內相似性有利于制定統一的土地督察辦法，區際的差異性則能體現出土地督察辦法的差異性。

（2）主導因素原則。土地督察類型區劃分不同于土地利用綜合分區，其核心目的是體現土地督察類型的區域分異。因此，在構建分區指標體系時，應重點考慮能夠體現出土地督察類型差異的主導因素，突出主導因素對分區結果的影響。

（3）可操作性原則。在分區過程中兼顧行政區域的完整性，有利于分區方案的實際應用和普遍接受。分區基本單元不宜過細，以縣級行政區為地域單元為宜，并有利于完整數據資料的獲取和分區研究工作的展開。

（4）定量分析與定性分析相結合原則。土地督察類型區劃分應以定量計算為主，同時需要咨詢相關專家進行定性分析和調整，以提高分區結果的科學性和合理性。

2 土地督察類型區劃分的過程

2.1 方法選擇

聚類分析是統計學中研究“物以類聚”問題的一種有效方法，屬于統計分析的范疇，其實質是建立一種分類方法，將一批樣本數據按照其性質上的親密程度自動進行分類。所謂的“類”是指一個具有相似個體的集合，不同“類”之間具有明顯的區別。一般用于國民經濟領域，根據經濟特點、產業結構、生產總值、人口、人均收入、消費特點等將大的區域分成幾個小的區域。比如分成經濟發達地區、經濟欠發達地區；資源豐富地區、資源匱乏地區等。此類分區旨在對屬于同一類的地區或者國家采用類似的經濟政策[4,5]。

聚類分析法的基本思想是根據對所研究個體的觀測指標，具體找出一些能夠度量指標之間相似程度的統計量，以這些統計量作為劃分類型的依據，把一些相似程度較大的指標聚合為一類，把另外一些彼此之間相似程度較大的指標又聚合為一類，關系密切的聚合到一個小的分類單位，關系疏遠的聚合到一個大的分類單位，直到把所有的指標都聚合完畢，把不同的類型一一劃分出來，形成一個由小到大的分類系統。通過聚類分析法對指標進行分類，可以綜合利用多個變量的信息，使分類結果更加直觀、全面和合理。

由于土地督察類型區劃分屬于宏觀研究的范疇，本身并不存在單一的區劃形式，因此本文選擇聚類分析方法，以得出科學合理的劃區結果，也是在土地督察類型區劃分中的一種探索性嘗試。

2.2 分區指標選取

土地督察類型區主要反映的內容應包括3個方面：一是要重點反映出區域的土地利用結構分異特征。各地區的土地利用結構特征基本能夠反映出該地區的發展定位和方向，是制定差別化督察辦法的重要依據；二是要充分反映區域的土地利用結構調整方向。區域土地利用結構調整反映的是該地區土地利用變化特征，具有現勢性，便于提高差別化督察辦法制定的精確性；三是要體現出區域經濟社會的發展情況。各地區的經濟社會發展情況能夠體現出區域的分異特征，能進一步提高分區結果的準確性。因此指標的選取需要涵蓋以上三個方面的內容。

通過參考國內外相關文獻以及征求有關專家的意見和建議，在初步擬定的11個分區指標體系的基礎上，經過篩選，最終確定了以在縣（市、區）域內選取耕地占青海省總耕地比例、耕地占本縣總面積比例、城鄉建設用地占本縣總面積比例、采礦用地占青海省總采礦用地比例、其他土地占本縣總面積比例等5個因素作為聚類分析指標；其他6項指標（城鄉建設用地占青海省城鄉建設用地比例、采礦用地占本縣總面積比例、其他土地占青海省總其他土地面積比例、2008年新增建設用地面積、2008年固定資產投資、2008年人均GDP）作為定性分析的參考指標。

2.3 數據處理與結果

在收集各縣（市、區）聚類分析的5項因素指標后，對原始數據矩陣X進行標準化[6]，即：

其中：Xj和Sj分別是第j個指標的樣本均值和樣本標準差，得到標準化后的矩陣。標準化的目的是消去量綱和數量級的影響，建立X的相關系數陣R。

應用所選取的5個因子，對青海省47個縣（市、區）進行系統聚類分析，考慮到分區太多就會失去分區的意義，分區太少則很難做到分類指導和有的放矢。故根據聚類樹狀圖，并征求青海省及國家土地督察西安局相關領導和專家的意見，將青海省47個縣（市、區）分為4大類型區（圖1）。

（1）耕地保護監管區：分布于西寧市及周邊區域，青海省耕地主要分布于該地區，耕地面積占青海省總耕地比例81.84%，區內各縣耕地占本縣總面積的比重均很高，而城鄉建設用地占本縣總面積比例、采礦用地占青海省總采礦用地比例均比較低。

圖1 青海省土地督察類型區圖

（2）城市發展監管區：屬于西寧市中心城區，是城市重點發展區。區內城鄉建設用地比例遠遠高于其他縣（市、區），同時區中的各行政區城鄉建設用地占本區土地總面積比例均很高，而耕地占青海省總耕地比例、耕地占本縣總面積比例以及采礦用地占青海省總采礦用地比例相對較低。

（3）礦業發展監管區：分布于青海省西北部，是青海省礦產資源主要分布地區。該區采礦用地面積遠遠高于其他縣（市、區），占青海省總采礦用地面積的93.13%，而耕地和城鄉建設用地相應指標值均很低。

（4）生態保護監管區：是青海省除了前3個區以外的其他區域，該區域主要分布于青海省西北部和南部，其他土地占本縣總面積的比例均很高，主要用地類型是草地、林地和未利用地。

2.4 定性修正

由于定量分析方法本身缺乏靈活性，容易受特殊值影響，或者是由于指標選取方面的原因，定量方法不能夠完全反應土地督察工作的實際。為了提高分區的實用性，在定量分析的基礎上，還需要對其進行定性分析與修正，以進一步提高分區結果的準確性。

例如西寧市城北區的城鄉建設用地占本區總面積的比例為23.19%，低于耕地面積占本區總面積的比例（28.88%），但是城北區作為西寧市最大的工業聚集區，其固定資產投資、新增建設用地面積以及人均GDP均在青海省名列前茅，因此將該區劃為城市發展監管區更加合理。

又如貴南縣耕地面積占青海省總耕地面積的2.81%，但是該縣以發展畜牧業為主，其牧場地域遼闊，氣候適宜，具有發展畜牧業的良好自然條件，因此應將其劃入生態保護監管區。

再如格爾木市（不含可可西里）的城鄉建設用地占全省比例最高，達到13.60%，同時該市的采礦用地占青海省總采礦用地比例也是最高，達到35.39%，因此該市具有城市發展區和礦業發展區的雙重特征，但考慮到該市是因礦產資源而發展起來的，所以應將其劃為礦業用地監管區。

3 土地督察類型區劃分的確定

通過定量分析和定性修正，得出青海省土地督察類型區劃分如表1。

各類型區的特征如下：

3.1 耕地保護監管區

包含9個縣（市、區），占青海省總面積的3.92%；2008年國內生產總值達269.22億元，占青海省國內生產總值的27.15%；總人口為262.4萬人，占青海全省總人口的48.65 %。

表1 青海省土地督察類型區劃分結果

（1）區域功能定位：該區是青海省耕地分布相對較廣，集中連片，地勢相對較為平坦的區域，是青海省農作物生產的主要區域。

（2）土地利用特點：該區的耕地面積占青海省耕地面積的比例超過80%，與區域功能定位相一致。該區域也是城鄉建設用地相對集中的區域，與相對平坦的地勢、較低的海拔和優良的生存條件有直接關系。其他類型用地分布較少。2008年分布于此區域的新增建設用地面積最多，占青海省新增建設用地總面積的44.24%。

（3）土地違法特點：該區內2008年違法用地次數為75次，占青海省全年總違法用地次數的52.82%；全年違法用地面積為206.45畝，占青海省違法用地總面積的26.05%，違法占用的土地利用類型主要是耕地和城鄉建設用地。違法占地面積雖然不及城市發展監管區，但違法頻次較高，是土地違法違規的頻發區域。

3.2 城市發展監管區

轄管5個縣（市、區），占青海省總面積的4.20%；國內生產總值達311億元，占青海省國內生產總值的31.4%；總人口為95.3萬人，占青海全省總人口的17.67%。

（1）區域功能定位：該區主要以城市現有建成區以及未來城市發展方向區為依托，是青海省人口密集區和政治、文化、經濟的中心區域。

（2）土地利用特點：該區的城鄉建設用地占全省同類用地的30.83%，與區域功能定位一致。地卻占到青海省同類用地面積的90%以上，充分表明該區域的功能定位符合實際。未利用地、草地、林地分布較多，其他類型用地分布較少。2008年分布于此區域的新增建設用地面積最少，僅占青海省新增建設用地總面積的5.56%。

（3）土地違法特點：該區內2008年違法用地次數為10次，占青海省全年總違法用地次數的7.04%；全年違法用地面積為2.61畝，占青海省違法用地總面積的0.33%。無論是從違法的頻次，還是違法面積，該區域都表現得相對較弱，這與本地區的自然環境條件密切相關。該地區違法占地類型主要為占用城鄉建設用地和占用未利用地。

3.4 生態保護監管區

轄管27個縣（市、區），總面積為44.92萬平方公里，占青海省總面積的68.19%；國內生產總值達171.5億元，占青海省國內生產總值的17.29%；總人口為143.2萬人，占青海全省總人口的26.55%。

（1）區域功能定位：該區是青海省草地和林地分布區，是全省生態用地集中區域，對區域涵養水源、三江源保護、防風固沙以及植被恢復等有重要作用。

（2）土地利用特點：青海省超耕地占有一定的比重，草地占全省的比例較低，其他地類所占比例更低。

（3）土地違法特點：該區內2008年違法用地次數為31次，占青海省全年總違法用地次數的21.83%；全年違法用地面積為330.9畝，占青海省違法用地總面積的41.75%。主要違法用地類型為違法占用耕地和違法占用城鄉建設用地，其中，違法占用耕地面積占青海省同類違法用地面積比例超過50%，而違法占用城鄉建設用地面積占青海省同類違法用地面積比例超過60%，表明區內土地違法行為嚴重，是土地違法違規的高發區域。

3.3 礦業發展監管區

轄管6個縣（市、區），占青海省總面積的23.68%；國內生產總值達239.57億元，占青海省國內生產總值的24.16%；總人口為38.5萬人，占青海全省總人口的7.14%。

（1）區域功能定位：該區是青海省礦產資源分布及采礦活動的集中區域，是青海省礦產資源和能源生產與供給的主要區域。

（2）土地利用特點：該區面積廣袤，采礦用地面積不足區域總面積的0.50%，在土地利用結構類型上不突出。然而，該區內的采礦用過同類用地總面積80%的草地、林地分布于此區，符合青海省的自然環境條件。由于面積廣闊，各類用地在此區內均有一定范圍的分布，分別占到青海省同類用地面積的一定比例，但絕對面積無法與草地、林地面積相比。2008年新增建設用地面積占青海省新增建設用地總面積的35.31%。

（3）土地違法特點：該區內2008年違法用地次數為26次，占青海省全年總違法用地次數的18.31%；全年違法用地面積為252.69畝，占青海省違法用地總面積的31.88%。該區域的主要土地利用類型之一是草地，因此，違法占用草地是該區域的主要違法占地類型。違法占用未利用地面積雖少，但其違法面積超過青海省同類違法用地面積的60%。

可見，分區技術路線采用系統聚類法和定性修正法。經過篩選選取耕地占青海省總耕地比例、耕地占本縣總面積比例、城鄉建設用地占本縣總面積比例、采礦用地占青海省總采礦用地比例、其他土地占本縣總面積比例等5個因素作為聚類分析指標，其他指標作為定性分析的參考指標。以縣區為基本單元，分區結果為耕地保護監管區、城市發展監管區、礦業發展監管區、生態保護監管區四個土地督察類型區。耕地保護監管區和城市發展監管區所轄面積僅為8.12%，但卻包括了青海省66.32%的人口、58.55%的地區生產總值、74.72%的耕地、74.63%的違法頻次、95.93%的違法占用耕地面積及59.59%的新增建設用地。結果表明，青海省區域分異的特征，使得各類型區表現出明顯的差別，為采取有針對性的差別化土地督察辦法，創新土地督察方式方法，從而提高土地督察效率和效果提供了科學依據。

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F301.22(224)

C

1672-6995(2011)02-0008-05

2010-12-16

唐正國（1967-），男，湖南省永州市人，地質工程師，注冊會計師，中國地質大學（北京）在站博士后，國家土地督察西安局副專員。長期以來主要從事土地督察及相關研究工作和礦產資源管理、形勢分析及政策研究工作。