論采礦權的性質及其權利行使

■ 戴俊英

（中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢 430074）

論采礦權的性質及其權利行使

■ 戴俊英

（中南財經(jīng)政法大學，湖北 武漢430074）

《物權法》第123條規(guī)定，依法取得的采礦權受法律保護。該條被視為對采礦權定性的條文，極具標示意義。但采礦權從其產(chǎn)生、行使到滅失無不因權利客體的自然特性以及公權力的參與滲透而與其他權利有所區(qū)別,而且與其他權利發(fā)生沖突的可能性高，因此，探索采礦權的特征的多層面性，并且研究其與礦產(chǎn)資源所有權、探礦權、建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、地役權等權利的協(xié)調至關重要。

采礦權；行政許可；物權；屬性

1 采礦權的內(nèi)涵及其本質屬性

我國《民法通則》第81條第2款規(guī)定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權。”《物權法》第123條也規(guī)定“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂、從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護”。但何謂“采礦權”，不僅《民法通則》、《物權法》沒有明文規(guī)定，其他法律也未規(guī)定。現(xiàn)行法律體系中，能找到比較完整的關于采礦權定義的文件僅1994年國務院發(fā)布的《<礦產(chǎn)資源法>實施細則》（以下簡稱：《實施細則》）。其中第6條第3款規(guī)定，“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采的礦產(chǎn)品的權利。取得采礦許可證的單位或者個人稱為采礦權人。”很顯然，這一現(xiàn)象并不合理。因為法律對采礦權作為獨立權利類型加以規(guī)定，那么就應該在同一層面作出定義解釋，而不應借助下位法規(guī)來解釋。不過，由此定義觀之，采礦權與礦產(chǎn)資源及開采活動緊密相聯(lián)，是人類勞動與礦產(chǎn)資源所有相結合而發(fā)生的權利。因此，采礦權的獲得，需礦產(chǎn)資源所有權人的同意。因我國法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有，所以個人或單位獲得采礦權需經(jīng)國家行政許可，而一旦許可獲得，就意味著其具有相對獨立的采礦權利。采礦權的內(nèi)容雖然只包括開采礦產(chǎn)資源和獲得礦產(chǎn)品兩個方面，但個人或單位一旦取得采礦權，則其實際可能獲得的權利包括礦地占有權、礦地使用權、開采權、取得和銷售礦產(chǎn)品的權利、礦山建筑權和輔助建筑權、依法轉讓權等多個方面。(P230-233)[1]

一般而言，民事權利可以通過當事人的合意創(chuàng)設，而采礦權必須經(jīng)過行政許可才可以取得。因此，關于采礦權的性質問題，一直存在爭論。較具代表性的學說主要有：（1）行政許可說。該說認為，采礦權是一種行政權力賦予礦產(chǎn)資源開發(fā)利用資格的特許。（2）債權說。此觀點認為，采礦權是基于和國家簽訂的礦產(chǎn)資源勘探、開發(fā)合同而取得的債權(P56)[2]。至于所簽合同的屬性，有認為屬承攬合同，也有認為屬承攬加買賣的混合合同。甚至還有認為“國家出讓礦產(chǎn)權，就是財產(chǎn)所有權同他物權分離的一種表現(xiàn)，其性質近于不動產(chǎn)出租。”(P223)[3]

（3）占有權說。該說認為采礦權系對礦產(chǎn)資源的一種占有。(4)用益物權說。有學者將采礦權同國有林地使用權、國有草原使用權、國有水面和灘涂的養(yǎng)殖使用權一并視為國有自然資源使用經(jīng)營權并統(tǒng)歸于用益物權。(P218-220)[4]

還有學者認為采礦權不同于一般用益物權，而屬于準物權，而“準物權不是屬性相同的單一權利的稱謂，而是一組性質有別的權利的總稱。按照通說，它由礦業(yè)權、水權、漁業(yè)權和狩獵權等組成。”(P20)[1]

另有學者認為“礦業(yè)權屬于用益物權，但由于此種用益物權系基于行政特別許可授予，故屬于用益物權中的特許物權。”(P90)[5]

上述觀點，莫衷一是，行政許可說認識到了采礦權在獲得途徑上有國家權力滲透其中，但忽視了采礦權所具有的市場交易屬性和民事財產(chǎn)權利屬性。畢竟民事主體是為追求利潤而獲得采礦權,行政許可僅僅是權利取得的一種手段而已。債權說反映了民事主體在平等自愿的基礎上對權利獲得的積極追求以及支付相應對價的市場交易屬性，但忽略了采礦權內(nèi)容所具有的物權支配屬性和排他屬性。占有權說認識到了采礦權的占有屬性，但忽視了采礦權作為法定權利相對獨立，具有的排他甚至對抗所有權的效力。只有用益物權說側重于采礦權是一種對他人之物所享有的占有、使用、收益的權利，同時以“準物權”或“特許物權”定性，注意到了采礦權與一般用益物權在權利取得、行使方面的差別。因此，比較而言，用益物權說最能反映采礦權的屬性特征。不過，采礦權雖包含對礦產(chǎn)資源占有、使用、收益的權能，但采礦權人對客體礦產(chǎn)品的用益是對礦產(chǎn)資源的耗竭，不能返回礦產(chǎn)資源本體，這與一般旨在用益而不是處分的用益物權又有本質區(qū)別。(P48)[6]

事實上，《物權法》對采礦權進行了明確規(guī)定，表明采礦權不再僅僅是一種資格，而是一種經(jīng)法定程序授予的民事權利。權利人可以籍其私權屬性排除不當干擾。不過，采礦權的具體內(nèi)容，《物權法》未作規(guī)定，一般認為，自應當適用《物權法》中關于用益物權的一般規(guī)定，以及《物權法》總則的規(guī)定。總之，我國《物權法》將采礦權納入用益物權類型加以規(guī)定，適應了采礦權物權化的國際趨勢。(P99)[7]

2 采礦權的多維特征

由于礦產(chǎn)資源開采涉及環(huán)境保護和國家自然資源的可持續(xù)利用，因此決定了采礦權帶有濃厚的公權色彩。正基于此，采礦權表現(xiàn)出以下幾個方面的特征：其一，支配性和排他性。采礦權人具有礦地占有權，不允許同一礦區(qū)范圍內(nèi)其他采礦權的存在，甚至不允許其他可能影響權利實現(xiàn)的其他物權性權利存在。其二，權利獲得方式上需行政許可。無論是采礦權的原始取得還是繼受取得，均需通過行政許可。其三，權利的轉讓受嚴格限制。現(xiàn)行法律體系中，《探礦權采礦權轉讓管理辦法》對采礦權的轉讓原則上是禁止的。僅第3條第2項規(guī)定，“已經(jīng)取得采礦權的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權的情形，需要變更采礦權主體的，經(jīng)依法批準，可以將采礦權轉讓他人采礦。”并且第6條還規(guī)定了轉讓采礦權應具備相應條件。采礦權轉讓中的受讓人必須符合一定的資質條件，也意味著采礦權的轉讓并非完全自由。其四，采礦權設有期限。采礦許可期限屆滿，采礦權人不申請延續(xù)則采礦權失去效力。

綜上觀之，采礦權雖系私權，但受公權力影響至深。由此產(chǎn)生一個疑問，采礦許可證是否等同于采礦權證？有觀點認為采礦許可證實質上應當稱為“采礦權證”。(P159)[8]筆者對此不敢茍同。因為，行政許可主要是一種行政管理制度，是行政機關在管理經(jīng)濟、社會事務中的一種控制手段。而采礦權則是從權利義務角度，側重于權利內(nèi)容以及相對人的義務。因此，應當加以區(qū)別。

3 采礦權的行使及與相關權利的協(xié)調

雖然《物權法》規(guī)定了采礦權，但對具體內(nèi)容的描述欠缺規(guī)定，筆者認為采礦權的行使至少存在與五個方面權利的銜接問題。

3.1 與礦產(chǎn)資源所有權的銜接

采礦權系從礦產(chǎn)資源國家所有權派生而來，其權利的取得和行使應當符合來源公共性、用途公益性和管理公開性的要求，并以支付對價并繳納相關稅費為條件。國家作為礦產(chǎn)資源所有權人自然有權對采礦權的取得予以必要的限制，包括對權利主體、權利內(nèi)容和權利期限等方面的限制。不過，國家在停止許可或不再續(xù)期許可時必須出于公共利益需要或者被許可人違法事由，否則形同行政處罰，采礦權人可以依法提起行政復議或行政訴訟。

3.2 與探礦權的銜接

學界將采礦權與探礦權合稱為礦業(yè)權或礦權，(P179)[1]不過，《物權法》未設定礦業(yè)權，而是分別將二者單獨設定為一種準用益物權，意在表明二者內(nèi)容上具有獨立性。由于采礦須建立在探礦的基礎上，探礦權人能否當然或優(yōu)先取得作業(yè)區(qū)的采礦權？《實施細則》第16條賦予了探礦權人優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)采礦權的權利。國土資源部2000年實施的《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》第16條也規(guī)定，在探礦權有效期和保留期內(nèi)，探礦權人有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源采礦權的權利，未經(jīng)探礦權人的同意，登記管理機關不得在該勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)受理他人的礦業(yè)權申請。很顯然，探礦權人具有優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)采礦權的權利。筆者認為，賦予探礦權人優(yōu)先權，目的在于激發(fā)探礦權人的動力，并不意味著探礦權人可以當然取得采礦權。因為探礦和采礦畢竟是兩種不同的活動，其各自所要求的資質和技術含量并不相同，同一主體既要取得探礦權又要取得采礦權，必須同時符合二者所要求的資質條件。既然《物權法》已將探礦權、采礦權分別規(guī)定為單獨權利，法律再賦予探礦權人當然取得初始的采礦權亦與立法精神相違背。因此，探礦權和采礦權只能分別取得。

3.3 與建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等地上權利的銜接

采礦權的行使，需要利用地表或地下空間，而這些因素很可能已作為一種承受載體被另一種權利所涵蓋。如礦藏分布于地下，而該土地已被設定建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權或宅基地使用權，由此可能造成權利重合難以同時行使，如何協(xié)調？筆者認為，應該考慮兩方面因素。其一，權利取得先后。一般情況下，采礦權是在建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權之后取得的。因為在明知有采礦權存在的情況下再賦予其他地上權的情況非常少。相反，行政主管部門應該核實有關情況，掃清法律障礙以后才可以頒發(fā)采礦許可證。即國家在出讓采礦權時均應負有權利瑕疵擔保義務。其二，公共利益因素。重要礦產(chǎn)資源的開采，涉及到國家經(jīng)濟命脈和國計民生，國家可以因公共利益需要，將城市建設用地使用權恢復為國家所有權或對農(nóng)村土地進行征收，使之成為國家所有，從而為采礦權的行使鋪平道路。從單純意義上講，采礦權既然被定義為一種私有物權，其與建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權或宅基地使用權處于同等地位，不應存在權利優(yōu)先問題。

3.4 與地役權的銜接

礦區(qū)與某些土地或毗鄰，采礦權的行使自然會影響這些土地上的不動產(chǎn)權利，如采礦權人未與礦區(qū)或者周邊土地的權利人簽訂地役權合同，而進行采礦通行或架設管線、施工、取水、排水等行為，是否構成侵權？有觀點認為這些行為并非是在行使相鄰權，而是侵權，礦業(yè)權人應當承擔損害賠償責任。(P348)[9]筆者認為，基于采礦權內(nèi)容的復合性，權利人在享有采礦權利的同時，對礦區(qū)土地享有占有、使用、收益的權利，這些權利建立在土地不動產(chǎn)之上，自當可以與礦區(qū)周邊土地形成通行、架設管線、施工、取水、排水等相鄰關系，只是相鄰關系以有利生產(chǎn)、方便生活、團結互助、公平合理為原則，違背該原則的，可能構成侵權。另外，如果土地并未相鄰，則需簽訂地役權合同方可實施與采礦活動相關的行為。否則，也可能構成侵權。

3.5 與海域使用權的銜接

海域中礦產(chǎn)資源的開采權，也稱為海洋礦業(yè)權，是指自然人、法人和其他社會組織依法享有的，在一定的海域和期限內(nèi)，進行礦產(chǎn)資源勘查和開采等一系列經(jīng)濟活動的權利。(P17)[10]此種權利因在一定海域內(nèi)行使，故與海域使用權聯(lián)系密切。我國《物權法》第122條明確規(guī)定：“依法取得的海域使用權受法律保護。”此海域使用權不僅包括養(yǎng)殖用海、旅游、娛樂用海、公益事業(yè)用海、港口、修造船廠等建設工程用海,還包括鹽業(yè)、礦業(yè)用海。《海域使用管理法》第25條規(guī)定“海域使用權最高期限，按照下列用途確定：……（四）鹽業(yè)、礦業(yè)用海三十年；……”，這表明申請人可以利用海域從事海底采礦活動。那么，海域使用權是否包含了采礦權？反之，如果在一定海域申請了采礦權，是否還可以申請海域使用權？按照物權法原理，同一標的物上可以設定幾個不同的定限物權，但采礦權、海域使用權均具有一定的排他性，如果二者權利行使過程中存在沖突，應當以設立在先的權利排斥設立在后的權利。還有學者認為只要不否認采礦權、漁業(yè)權、水權、土地承包經(jīng)營權、國有土地使用權的正當性，海域使用權的存在便沒有積極的意義，只有負面的影響。(P340-341)[9]實際情況并非如此簡單，在《物權法》起草過程中，有人提出，海域使用權已成為與建設用地使用權等性質相同的權利，建議專章規(guī)定。立法者雖未予采納，主要是考慮到海域使用權是一個綜合性權利，包括利用海域從事建設工程、海水養(yǎng)殖、海底探礦采礦、旅游等多種活動。(P262)[11]但《物權法》第122條對海域使用權作了原則性規(guī)定，與采礦權一樣，確立了其用益物權屬性。不過，筆者認為，雖然海域使用權是一個綜合性的權利，但僅表明權利人在一定海域僅享有普通利用的權利。在法律對一些特別利用活動賦權并作出了取得方式上的特別要求的，海域使用權人不可為之。就采礦權而言，《礦產(chǎn)資源法》第16條規(guī)定：“開采下列礦產(chǎn)資源的，由國務院地質礦產(chǎn)主管部門審批，并頒發(fā)采礦許可證：……（四）領海及中國管轄的其他海域的礦產(chǎn)資源。”由此觀之，即使取得了海域使用權，如果要在該海域開采礦產(chǎn)，仍需取得采礦權。而《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領域及管轄的其他海域轉讓依法取得的探礦權、采礦權的，必須遵守本辦法。”也進一步說明，海域使用權人單純轉讓海域使用權并不必然意味著該海域范圍內(nèi)的采礦權轉讓。換言之，海域使用權和采礦權可能在客體利用上存在沖突，但二者沒有包含關系。取得了海域使用權，并不當然取得海域范圍內(nèi)的采礦權。主要是法律對取得海域使用權和采礦權資質的要求不同，海域使用權的主體要求更為寬泛，而礦產(chǎn)開采活動必須受到有關部門的嚴格監(jiān)管。不過，雖然二者相互獨立，需分別申請，但要在特定海域取得采礦權，應征得海域使用權人的同意。

4結語

采礦權雖然包含公權因素，但其最終的落腳點仍然是準用益物權，屬于私權類型。其內(nèi)容特性決定了與多種權利可能存在沖突，在實踐中不僅需要加強行政許可立法，嚴格采礦權管理，同時也應當注意在《物權法》體系框架中尋求沖突解決之道，實現(xiàn)物盡其用。

[1]崔建遠.準物權研究[M].北京:法律出版社,2003.

[2]江平.中國礦業(yè)權法律制度研究[M].北京:中國政法大學出版社,1991.

[3]曲格平.環(huán)境與資源法律讀本[M].北京:解放軍出版社,2002.

[4]龍翼飛.土地登記相關法律知識[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2003. [5]王利明.中國物權法草案建議稿及說明[M].北京:中國法制出版社,2001.

[6]康紀田.試析采礦權物權設置的失誤——對<物權法>第123條的剖析[J].廣西政法管理干部學院學報,2008(1):48.

[7]王利明.試論<物權法>中海域使用權的性質和特點[J].中國社會科學,2008(4):99.

[8]劉欣.礦產(chǎn)資源的基本屬性和采礦權的法律特征探析[J].法學雜志,2008(3):340-341.

[9]崔建遠.土地上的權利群研究[M].北京:法律出版社,2004.

[10]王淼，袁棟.海洋礦產(chǎn)資源產(chǎn)權市場問題原因與對策[J].中國國土資源經(jīng)濟,2007,(8):17.

[11]王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M].北京:中國法制出版社,2007.

F407.1

A

：1672-6995(2011)02-0033-04

2010-09-29

更 正

表3 商業(yè)性地質勘查活動及其產(chǎn)品的經(jīng)濟屬性

說明：本表中“礦產(chǎn)地質勘查”中的“礦產(chǎn)”，不包括砂、石、粘土類礦產(chǎn)，后者的開采，國際慣例歸入“礦業(yè)”中的“采石業(yè)”。

勘查業(yè)務分類產(chǎn)品對自然資源的依附關系自然資源用益物權的確定產(chǎn)品需求方生產(chǎn)與消費時間生產(chǎn)組織方式 產(chǎn)業(yè)屬性礦產(chǎn)地質勘查 依附于礦產(chǎn)地 與勘查活動同步 采礦企業(yè) 不同時 存貨生產(chǎn) 礦 業(yè)建設項目水文地質勘查建設項目工程地質勘查供排水單位同時 訂貨生產(chǎn) 技術服務業(yè)依附于地下水源地 勘查活動開展之前建設項目地質環(huán)境評價依附于一般土地依附于一般土地 建設項目業(yè)主

戴俊英（1980—），男，湖北省大冶市人，中南財經(jīng)政法大學博士研究生，研究方向為民商法學。

我刊2011年24卷第1期所刊載《探礦企業(yè)制度建設中的經(jīng)濟與法理關系》一文中的表3（2011年第1期第7頁）有誤，更正如下。在此向作者張文駒先生和廣大讀者致歉。