城鄉統籌背景下黑龍江農村土地流轉問題研究

■ 倪維秋/俞濱洋

（ 1.東北農業大學資源與環境學院，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國土地勘測規劃院，北京 100035；3.哈爾濱市城鄉規劃局，黑龍江 哈爾濱 150028 ）

城鄉統籌背景下黑龍江農村土地流轉問題研究

■ 倪維秋1,2/俞濱洋3

（ 1.東北農業大學資源與環境學院，黑龍江 哈爾濱 150030；2.中國土地勘測規劃院，北京 100035；3.哈爾濱市城鄉規劃局，黑龍江 哈爾濱 150028 ）

城鄉統籌是解決“三農”問題的有效途徑。而我國現行的城鄉二元土地制度對農村土地流轉問題進行了嚴格的限制，已經嚴重阻礙了城鄉統籌的實現。城鄉居民收入差距、消費差距及城鄉貿易差距等數據反映出黑龍江省城鄉二元結構特征比較明顯，而土地流轉的現狀也反映出城鄉統籌對黑龍江農村土地流轉的拉動作用并不明顯。因此，在城鄉統籌背景下黑龍江應該從加強宣傳力度、規范化管理、培育農村土地流轉市場和建立完善的社會保障體系四個方面進一步開展農村土地流轉工作。

城鄉統籌；黑龍江；土地流轉

城鄉統籌發展是黨中央為改變城鄉二元經濟結構，實現經濟社會協調發展所作出的重大戰略決策，是解決“三農”問題的有效途徑。而要實現城鄉統籌最重要的就是使各種要素通過同一市場競爭機制在城鄉之間自由流動，實現資源的優化配置、推進農村進步。其中，土地要素作為最基本的生產和生活要素，是其他要素順暢流轉的前提，自然而然地成為城鄉一體化的核心內容。而現行的城鄉二元土地制度已經越來越不能適應經濟社會發展的需要，嚴重阻礙了城鄉統籌的實現，尤其是農村土地流轉問題更為突出。因此，本文以黑龍江省為例研究城鄉統籌背景下的農村土地流轉問題，具有重要的現實意義。

1 城鄉統籌與農村土地制度關系解析

1.1 農村土地制度阻礙了城鄉統籌的實現

我國現行的農村土地制度是在改革開放初期形成的，其核心就是兩權分離，即我國農村土地的所有權歸農民集體所有，土地的使用權為承包農戶所有。目前我國農村包括宅基地及耕地在內的土地，是國家在經濟發展水平還比較低的情況下無償分配給農民的，為農村人口提供了一定的社會保障，這在計劃經濟時期確實起到了積極的作用。然而，改革開放三十多年來，市場經濟已替代了計劃經濟，大量農民已涌入城市，投入到城市的生產生活中，原有的農村土地制度卻依然未變，甚至更加嚴厲地限制農村土地的流轉，這在一定程度上阻礙了我國城鄉統籌的實現，并造成了農村大量宅基地閑置及耕地撂荒的現象。因此，只有從根本上解決好農村土地使用權有效流轉的問題，為農村勞動力提供更多的非農就業機會，實現土地、勞動力的優化配置，才能更快、更好地推進城鄉統籌的實現。

1.2 城鄉統籌對農村土地流轉的拉動作用

城鄉統籌的實質就是消除二元經濟結構，實現城鄉經濟社會協調發展。當前，實現城鄉統籌迫切需要解決的問題是增加農民收入、縮小城鄉差距。而加強農村土地流轉是提高農村經濟效益的重要途徑。以土地承包經營權流轉為平臺，優化資本組合，整合生產要素，大力發展農村專業合作經濟組織和現代農業，把零星的土地從農戶手中集中連片，按效率原則重新配置，進行適度規模經營，不僅能夠降低農業生產成本，促進農業生產新技術和新型農具的推廣應用，極大地提高土地生產率，而且能夠解決土地細碎化、土地利用率低和土地閑置等問題，改變以往農戶分散經營的缺陷，使土地、資金、技術、勞動力等農業生產要素合理流動、優化組合，使農業生產逐步走上“專業化分工、規模化生產、產業化經營”的發展道路，使土地資源得到充分利用，實現土地的高效率、高收益，加快農村經濟的發展。

2 黑龍江省城鄉統籌與農村土地流轉現狀分析

2.1 黑龍江省城鄉統籌現狀

進入21世紀以來，雖然黑龍江省農村經濟發展較快，但與城市相比農村的經濟社會發展明顯滯后。由于長期受城鄉分割體制的影響，黑龍江城鄉二元結構特征比較明顯，具體表現在：

2.1.1 城鄉居民收入差距不斷加大

黑龍江省城鄉居民收入差距自20世紀90年代以來，呈現不斷擴大的趨勢。在收入絕對差方面，2008年黑龍江省城鎮居民人均可支配收入為11581元，農民人均純收入只有4856元，兩者的差距為6725元。而1998年此差距為2016元，2004年為4466元，2006年為5630元。這些差距還僅僅是以貨幣形式體現的名義收入的差距，如果考慮很多城鎮居民享有公費醫療、養老金保障、失業保險、最低生活費救濟等待遇，則城鄉收入差距更明顯。

2.1.2 城鄉居民消費差距不斷加大

消費支出水平及其結構能夠集中反映一個國家或地區的居民參與經濟、社會、文化活動的能力和對經濟、社會發展成果的分享程度。2008年黑龍江省城鎮居民家庭人均消費支出8623元，農民人均家庭消費支出只有3845元，兩者的差距為4778元。而1999年此差距為2110元，到2004年為3731元，2006年為4037元。黑龍江省城鄉居民消費支出差距擴大與城鄉居民收入差距的擴大表現為同一趨勢，說明城鄉居民收入差距的不斷擴大是城鄉居民消費支出差距不斷擴大的主要根源。

2.1.3 城鄉貿易差距不斷加大

反映城鄉貿易差距的指標是社會消費品零售總額。2008年黑龍江省城鎮社會消費品零售總額2526.7億元、農村社會消費品零售總額311.9億元、城鎮社會消費品總額是農村的8.1倍。而1998年城鎮社會消費品總額是農村的6.2倍，到2004年為7.1倍，2006年為7.5倍。以上數據表明農村零售額在社會零售總額中的比重較低。農村消費不足，直接制約農村市場發展，進而在更深層次上導致對城市和工業發展的支撐能力顯著減弱。

2.2 黑龍江省農村土地流轉現狀

2.2.1 土地流轉不規范、糾紛多

目前，黑龍江省多數土地流轉為自發形式，流轉雙方沒有遵循一定程序和履行必要的手續，大多數的流轉是私下進行的，未向發包方備案或經發包方同意，有的只是口頭協議，沒有書面合同，有的即使有合同，但條款不全，雙方的權力和責任不明，承包關系不清晰。由于缺乏政策法規和有效的組織形式，致使不規范的流轉和承包合同潛在大量的糾紛隱患。另外由于私下流轉多，口頭協議多，鄉鎮農村承包合同管理部門和村委會無法建立土地流轉合同檔案，處于十分被動的地位，給解決土地糾紛帶來難度，甚至導致矛盾的惡化和農民頻繁上訪。

2.2.2 農民不愿意流轉土地仍是主流

由于農民“戀土”情結及“守田為安”等傳統觀念根深蒂固，一些農戶即使種不好土地，也不愿轉出其承包土地，土地經濟效益較差。一些農戶外出務工顧不上種地，就種植些低產、低效益的懶作物，有的甚至把土地撂荒閑置，造成土地資源的浪費。特別是當前國家推行農村費稅改革以來，惠農力度不斷加大，加之近年來種糧收益不斷提高，農民更加不愿放棄耕地，甚至外出務工農民也紛紛返鄉重新開始經營已流轉的土地。

2.2.3 市場機制不健全妨礙了土地流轉

全省多數縣（市）、鄉（鎮）都未建立起規范的土地流轉市場平臺和價格評估機構，因而造成土地流轉供求信息不暢，要轉的轉不出，要租的租不到，難以實現更大范圍、更高層次上的土地流轉。同時，由于缺乏規范的土地流轉市場的支撐，農民在土地流轉中帶有很大的盲目性，往往出現利益分配不合理，農民拿小頭，大戶或企業拿大頭。有的村委會或中介人，在充當農民土地流轉中介時，還要分割一部分本應屬于農民的土地流轉收益。

3 城鄉統籌背景下黑龍江農村土地流轉的建議

3.1 加大農村土地承包經營權流轉相關法規的學習宣傳力度

各級黨委政府要進一步深入學習和宣傳貫徹黨的十七屆三中全會《決定》和《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等文件和法律法規。利用各種媒體，加大土地流轉宣傳力度，既讓廣大農村干部和農民群眾明白土地流轉的意義、原則，又要掌握流轉的方式和程序，澄清干部群眾的模糊認識，提高干部群眾對農村土地流轉重要性和相關政策的認識，為農村土地承包經營權流轉營造良好的輿論氛圍。

3.2 加強農村土地承包經營權流轉的規范化管理

切實解決一些農村土地權屬不清的矛盾和糾紛，明確土地承包經營權，盡快將農村土地承包經營權證書發放到戶；認真地規范整理和永久管理好農村土地承包檔案資料，力爭在全省范圍內全面實施農村土地承包微機化管理，逐步建立起農村土地承包的信息化管理系統；各級政府及主管部門要加強對農村流轉土地非農化的監督管理工作，確保農地農用，特別是對流轉面積大、流轉周期長、且有工商企業參與流轉的耕地，更要依法加強監管工作，禁止改變流轉土地的農業用途；重視做好農村土地流轉合同簽訂的指導工作，引導農民在平等互利、協商一致的基礎上，簽訂統一規范的書面合同文本，同時建立健全農村土地承包經營權流轉的備案、登記和檔案管理制度。

3.3 積極培育農村土地流轉市場

一是逐步建立農村土地流轉信息網絡。以村組為單位，把農村土地承包情況、流轉情況、農村勞動力情況等資料進行全面統計，逐級上報匯總，實行年報制度。有條件的地方，逐步實行微機化聯網管理，實行信息資源共享。二是建立科學的農地評定、評估體系，合理評價農村土地價值，保護農民土地流轉的收益。三是有條件的地方成立市場化運作的土地流轉中介服務組織。以市場為導向，自負盈虧，自主服務，解決土地供需雙方因不能及時溝通而使流轉受阻的矛盾，搜集統計土地流轉的供需和市場價格等信息資料，使農戶和有意投資農業的經營者能及時、準確獲得可靠信息，提高土地流轉交易的成功率，降低流轉交易成本。

3.4 加快農村勞動力轉移和建立社會保障體系的步伐

農村勞動力轉移和社會保障的缺失是制約農村土地承包經營權流轉的兩個關鍵因素。如果沒有農村勞動力的轉移，而片面強調土地的規模經營，就會使農村剩余勞動力無事可做，陷入生活困境。因此，建議加快中小城鎮建設步伐，放手發展二、三產業和個體私營經濟，重視搞好勞務輸出工作，建立健全面向全體勞動者的職業技能培訓機制，對自愿放棄土地承包經營權而從事非農生產的農戶，允許其全家農轉非，并在子女入學、工商營業登記、建購住房等方面與城鎮居民一視同仁。

加快農村社會保障體系建設步伐，重點推進農村社會養老保險、醫療保險和農業保險事業。應將農民生活養老保障從土地承包經營權中剝離出來，將土地承包經營權長期流轉出去的農民納入農村社會養老保障體系，從根本上解除農民對土地承包經營權流轉的后顧之憂。

4 結語

農村土地流轉是加快農業結構調整，促進農業規模經營和產業發展，實現農業資源持續高效利用和生產要素優化配置的必然選擇，也是農村經濟進一步發展和農村勞動力轉移的必然結果。黑龍江作為農業大省，正處于由傳統農業向現代農業跨越的關鍵時期，在城鄉統籌背景下進一步做好農村土地流轉工作尤顯重要。在今后的工作中黑龍江應在堅持集體土地所有權、農民對土地的承包權不變的前提下，積極探索農村土地承包經營權流轉的新模式，促進土地有償、有期、有序利用，發揮土地的最大效益，達到農業增效、農民增收、農村穩定的目的。

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F301.2(235)

：B

：1672-6995(2011)02-0027-03

2010-11-08

國家科技支撐基金項目（2008BAJ08B03）

倪維秋（1978-）男，吉林省四平市人，東北農業大學資源與環境學院博士研究生，注冊房地產估價師，注冊土地估價師，主要從事土地資源管理與利用研究。