礦業權一級市場建設的思考與對策

■ 樊春輝/李曉莉

（ 1.貴州省礦權儲備交易局，貴陽 550004；2.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037）

礦業權一級市場建設的思考與對策

■ 樊春輝1/李曉莉2

（ 1.貴州省礦權儲備交易局，貴陽 550004；2.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037）

我國礦業權一級市場交易制度初步建立，體現了公開、公平、公正的市場原則，實現了礦業權的市場配置，顯化了礦業權的市場價值。礦業權市場完善建議：(1)尊重客觀規律，嚴格實行分類出讓，不搞“一刀切”，科學設置出讓條件，不把“價高”作為獲取礦業權的主要因素或唯一因素；(2)礦業權招拍掛出讓需符合相關政策、規劃及礦業權設置方案；(3)完善礦業權招拍掛出讓程序與制度，確保公開、公平、公正，維護好礦業權競得人的利益和國家財產權益；(4)加強“交易平臺”與礦業權評估、礦產資源儲量評審等中介機構建設，完善礦產資源儲量管理制度和礦業權價值評估方法；(5)加強礦業權市場建設的理論研究，夯實礦業權市場交易的基礎。

礦業權；一級市場；招標拍賣掛牌；建議

礦業權出讓方式，按照礦產資源法律法規的規定，除行政審批（含申請在先、協議出讓）外，尚有招標、拍賣、掛牌。礦業權一級市場，指由政府壟斷下的礦業權出讓市場，包括以招標、拍賣、掛牌等競爭方式出讓礦業權。自1996年國家修改《礦產資源法》，明確“國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度”及國務院頒布三個配套行政法規以來，國土資源部出臺了一系列關于探礦權、采礦權招標拍賣掛牌出讓的規范性文件，礦業權一級市場建設逐步完善，基本建立起了礦業權招標拍賣掛牌出讓交易制度。據有關統計，從礦業權出讓交易總體規模來看，2003年至2007年之間，礦業權交易的宗數呈現出一種倒“U”形，宗數在2.8萬至4.1萬件之間，交易金額卻呈現出連續增長趨勢，由2003年的59億元增加到2007年的174億元。2008年，全國招標拍賣掛牌出讓探礦權542個，出讓價款63.19億元，招標拍賣掛牌出讓采礦權7696個，出讓價款40.34億元。2009年探礦權、采礦權招拍掛出讓價款和個數同比下降，全國招標拍賣掛牌出讓探礦權580個，出讓價款19.13億元，招標拍賣掛牌出讓采礦權955個，出讓價款38.22億元。礦業權一級市場的實踐，實現了探礦權、采礦權的市場配置，充分體現了公開、公平、公正的市場原則，顯化了探礦權、采礦權的市場價值，符合我國市場經濟建設的總體要求。目前，地勘行業對采取拍賣或掛牌方式出讓礦業權爭議頗大，在地質找礦改革發展大討論中反映比較突出，主要觀點是認為忽視了客觀地質規律，影響國有地勘單位獲取探礦權，制約了地質找礦的重大突破及地勘行業的發展。筆者認為，在礦業權一級市場建設中一定程度上存在忽視客觀地質規律和地質工作規律及礦業經濟規律，有的地區為增加地方收入搞礦業權拍賣掛牌“一刀切”和制度不完善、運行不規范、平臺建設滯后等問題，應從下幾方面完善：

（1)尊重客觀地質規律、地質工作規律、礦業經濟規律與市場經濟規律，統籌礦業權行政審批與招標拍賣掛牌出讓，科學合理地確定行政審批與招標拍賣掛牌出讓的范圍，嚴格實行分類出讓。不宜實行礦業權一律招標拍賣掛牌出讓。在招標拍賣掛牌時科學設置技術能力等有利于實現地質找礦突破或有利于集約節約利用礦產資源的出讓條件，不把“價高”作為獲取礦業權的主要因素或唯一因素。

國土資源部《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發[2003]197號）第七、八、九、十條分別對新設探礦權采礦權拍賣掛牌招標及不得以招標拍賣掛牌方式出讓的范圍予以明確。為了進一步規范礦業權出讓管理，又出臺了《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》（國土資發[2006]12號），明確了對探礦權采礦權出讓實行分類管理。但部分地區為了地方財政創收卻搞“一刀切”，規定探礦權采礦權一律以招標拍賣掛牌方式出讓。筆者認為這樣做不但違反了國土資源部的規定，而且忽視了客觀地質規律、地質工作規律、礦業經濟規律，一定程度上制約了地質找礦的重大突破和地勘行業的健康發展與礦產資源的集約節約利用。出讓礦業權應考慮礦產資源勘查風險高低、共生伴生規律、鼓勵礦產開發深加工增值、已設置礦業權的情況、保證國家重點項目配套礦山建設等因素，進一步科學合理地確定礦業權行政審批（含協議出讓）與招標拍賣掛牌出讓的范圍，嚴格實行分類出讓。對適宜“以申請在先”原則的，應予以行政審批；對國家重點項目配套建設礦山和已設置礦業權的深部及周邊延伸礦體或零星礦體，可以協議方式出讓。對已設置探礦權特別是采礦權的深部及相鄰一定區域、對新發現的共生伴生礦產及地質、礦產、物化探等信息少的高風險區域、有下游深加工增值項目的配套開發礦山（如水泥廠配套的水泥用石灰巖、水泥用粘土礦山）等，不宜采用招標拍賣掛牌方式出讓礦業權。對按照有關規定需采用招標拍賣掛牌方式出讓的礦業權，要科學設置競買人（投標人）在技術能力等方面有利于實現地質找礦重大突破或有利于集約節約利用礦產資源的出讓條件，不再把“價高”作為獲取礦業權的主要因素或唯一因素。

（2)礦業權招標拍賣掛牌出讓需符合綜合利用、集約節約利用等合理開發利用礦產資源的政策、國家有關產業政策和環境保護政策，前提是科學編制礦產資源規劃、產業發展規劃、地質勘查規劃、有關專項規劃等相關規劃及礦業權設置方案。

礦業權招標拍賣掛牌出讓要從源頭上更加注重科學合理地設置探礦權、采礦權，避免設置的礦業權分割完整的礦產地，杜絕 “一礦多開”等 “小、散、亂”現象的出現。科學編制各級各類地質勘查、礦產資源規劃、產業發展規劃、有關專項規劃及礦業權設置方案，是搞好探礦權、采礦權招標拍賣掛牌出讓的前提和依據。遵循“整裝勘查、整體開發”的基本原則，從客觀地質條件和經濟社會發展的需要出發，尊重地質規律和地質工作規律，同時考慮產業的合理布局，在充分收集各類信息（如地質、物探、化探、遙感、已設置礦業權、探明礦產地、礦產資源潛力評價及礦產品市場價格變化、礦產品市場需求預測及供需形勢分析、區域環境、地質環境等方面的資料）并進行研究的基礎上，按照礦業權管理權限，搞好各級各類規劃及礦業權設置方案的科學編制，并注重各級各類規劃之間的合理銜接。對地質勘查規劃的編制，要遵循地質工作認識逐步深化的規律，特別是高風險礦產更是如此。對不符合行業準入條件與國家環保政策的礦業權，不符合綜合利用、集約節約利用等合理開發利用礦產資源政策的礦業權，不得進行招標拍賣掛牌出讓。對地質環境敏感區域要在經過論證可行的基礎上，酌情開展礦業權招標拍賣掛牌出讓。

（3)建立完善的礦業權招標拍賣掛牌程序體系，進一步完善的礦業權招標拍賣掛牌出讓程序與制度，保證礦業權招標拍賣掛牌出讓的公開公平公正，顯化礦業權市場價值，維護好礦業權競得人的利益和國家財產權益。

國土資源部出臺的《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》和《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》、《關于進一步規范探礦權管理有關問題的通知》等礦業權招標拍賣掛牌出讓的規范性文件，初步建立了礦業權招標拍賣掛牌出讓的一系列制度，并初步規范了礦業權招標拍賣掛牌出讓程序。筆者認為還需從以下幾方面完善與規范。一是要繼續完善礦業權分類出讓制度，按照勘查風險程度、共生伴生情況（如特定礦種和保護性開采礦種與其它礦種共伴生產出、高風險礦種與低風險礦種共伴生產出、上級發證權限與下級發證權限、共伴生產出等）、鼓勵礦產開發深加工增值、已設置礦業權、保證國家重點項目配套礦山建設等因素，對如何科學合理地設置礦業權應做出更為完善的規定。二是繼續規范礦業權招標拍賣掛牌出讓的程序，制定一級市場交易規則。完善的程序是公開、公平、公正的保證。該細化的要細化。同時，為提高效率，建議規定在一定情況下適用的簡化程序。三是規定對礦業權招標拍賣掛牌出讓的條件設置要做到科學合理并符合有關法律法規規范性文件的要求，不得設置影響公開、公平、公正交易的限制性條件，同時應有利于實現地質找礦重大突破或有利于集約節約利用礦產資源。四是科學合理地確定礦業權招標拍賣掛牌出讓底價，建立正常的礦業權市場交易秩序，維護國家財產權益。五是對招標拍賣掛牌出讓公告的媒體要有明確的要求，以最大限度地保證知情和參與者的范圍，通過充分競爭顯化礦業權價值。六是明確規定招標拍賣掛牌出讓的資料與信息必須真實，并符合有關規范或規范性文件的要求。七是應規定做好“售后服務”，開通探礦權、采礦權辦理“綠色通道”，保證礦業權競得人如期取得勘查許可證或采礦許可證，保證礦業權競得人的利益。

（4)建立健全礦業權有形交易市場，完善中介服務。加強“交易平臺”與礦業權評估、礦產資源儲量評審等中介機構建設，完善礦產資源儲量管理制度和礦業權價值評估方法，提高礦業權市場交易的專業化服務水平及市場公信力。

近年來，為適應礦業權一級市場建設的需要，越來越多的地區逐步建立了具有地質、采礦、法律、經濟等方面專業技術人員的礦業權交易服務機構，礦業權交易專業化服務水平有了明顯的提高。但有的地方尚未成立專門的礦業權交易服務機構，礦業權招標拍賣掛牌出讓仍由礦業權審批登記管理機關進行；有的地區雖有礦業權機構，其業務能力低。已明顯不適應礦業權市場建設發展的需要。應根據礦業權出讓權限與礦業權交易量的多少建立適量的交易機構，對交易量少而不宜設置專門交易機構的地區，應規定其礦業權的招標拍賣掛牌須委托給專門的交易機構實施。同時，要加強對礦業權交易機構和礦業權市場交易活動的監督、指導，提高專業技術業務能力水平與市場化服務水平。要加強資源儲量評審及礦業權評估等交易市場中介服務機構建設，增加機構數量，加強監督管理，完善儲量評估師制度與礦業權評估師制度，提高從業人員素質，完善礦產資源儲量管理制度和礦業權價值評估方法，保證礦業權招標拍賣掛牌出讓地質資料的真實性、合規性，礦業權出讓底價確定的科學性、合理性，切實維護好礦產資源國家所有權及礦業權競得人的利益，提高礦業權交易市場的公信力，促進礦業權市場的持續健康發展。

（5)加強礦業權市場建設的理論研究，夯實礦業權市場交易的基礎。

當前，礦業權一級市場建設中理論研究薄弱，在一定程度上造成礦業權一級市場交易的混亂狀況，影響了礦業權交易市場健康發展。如：對探礦權價款與采礦權價款的經濟性質是體現投資資本收益還是體現礦產資源國家所有權資源權益之爭，影響評估方法的采用，評估結果大相徑庭；探礦權與采礦權的價值來源，有勞動價值說、地租理論、市場需求理論等，也未取得統一的認識，直接影響礦業權價值的評估與確定；礦產資源稅與礦產資源補償費、探礦權價款與采礦權價款收取的依據，在理論上也存在分歧，亟待理順。另外，礦業權價款與礦業權價值之間的關系，探礦權評估方法與采礦權評估方法的完善、各種評估方法的適用條件與范圍、評估參數的合理確定等方面都需加強研究。

[1]方敏,干飛,張慧君,等.關于礦業權市場建設與發展的思考 [EB/ OL].[2010-10-08]（2009-06-05）www.clr.cn.

[2]國土資源部.2008年中國國土資源公報[EB/OL].[2010-10-09]（2009-04-01） www.gov.cn，

[3]國土資源部.2009年中國國土資源公報[EB/OL].[2010-10-09]（2010-04-12）www.gov.cn，

[4]樊春輝.礦產資源管理若干問題的思考與建議.[J].國土資源,2007(7):28-29.

[5]樊春輝,李曉莉,姚震.礦業權設置“小、散、亂”的原因及對策探討[A].2009年中國礦業循環經濟論壇論文集[C].北京:中國大地出版社,2010:144-146.

[6]樊春輝.礦業權價款的經濟性質及其評估完善建議[J].中國國土資源經濟,2010,23(5):20-21.

F407.1

：B

：1672-6995(2011)02-0024-03

2010-11-08

樊春輝（1963-），男，貴州省道真縣人，地質礦產高級工程師，工學學士，長期從事地質勘查技術及礦產資源管理工作，主要從事地質技術經濟研究。