新時期提高土地利用節約集約水平的幾點建議

■ 申 娜

（大連市國土資源發展研究中心， 遼寧 大連 116001）

土地是民生之本，發展之基，土地的不可再生性，決定了保護土地、促進土地的節約集約利用對保障國家糧食安全、維護社會和諧穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展都具有十分重要的意義。近年來，隨著經濟社會的發展，各行業用地需求與日俱增，但與此同時，國家的土地調控政策卻是緊而又緊，這就使得原本就十分尖銳的矛盾更加突出。在此形勢下，如何化解土地供應“瓶頸”制約，提高土地利用的節約集約水平，成為當前最迫切需要思考和解決的問題之一。

1 節約集約用地的概念與內涵

1.1 節約集約用地的概念

節約用地是指建設項目要科學合理地用地，千方百計不占或少占耕地。它是一個微觀概念，針對具體項目，通過一些具體的規范、技術指標來保證實現。

集約用地是指在兼顧環境效益和社會效益的前提下，通過增加對土地的投入，達到提高土地的利用效率、增加經濟效益、節約用地目的的一種土地利用方式。

土地的節約、集約利用，最關鍵的就是要對土地資源進行集約經營。土地集約經營最早是對農業土地利用的研究，是李嘉圖等古典經濟學家在地租理論中首先提出的[1]。所謂農業土地集約經營，是指在一定面積的土地上，多投放活勞動和物化勞動，以提高土地單產即提高土地生產率。農業上集約經營分為三種類型：資本集約型、勞動集約型和技術集約型。英國經濟學家馬歇爾提出的土地報酬遞減理論是最直接研究土地合理集約度的經典理論。土地報酬遞減規律適用于各行業中為了生產和生活而對土地的利用，顯然該規律所闡述的就是土地合理投入問題，研究的是土地的合理集約度。

1.2 土地集約利用的內涵

2007年中國土地學會學術年會與會專家對土地集約利用的內涵達成了以下幾點共識：一是土地具有多種功能，土地集約利用是一個追求多目標的過程，不能單方面追求經濟上的投入產出比；二是土地集約利用是一個整合集約的過程，是一個政府控制與市場調節相互配合、共同作用的過程；三是土地集約利用是一個動態的過程，不同區域、不同類型、不同經濟發展水平的土地實現其土地集約利用的途徑不同。筆者綜合上述及前人的一些觀點，把土地集約利用的內涵歸結為：通過增加存量土地的投入，改善土地的經營和管理，使土地利用的綜合效益和土地利用的效率不斷得到提高，實現合理的用地布局、優化的產業結構、良好的生態環境。集約利用土地的科學內涵[2]，不是在尋找最高的土地利用強度，而是要尋找最優集約度或最佳集約度，即如何使土地的經濟效益與環境效益和社會效益都能夠同時得到提高[3]。單純地為了高密度和高強度進行見縫插針地開發建設，那樣就會帶來很多環境問題和社會問題，這樣是不經濟的，也不能說是集約的。

2 當前土地利用方面存在的主要問題

國土資源部公布的《2008年度全國土地變更調查結果》顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。全國農用地98.53億畝，建設用地 4.96億畝，未利用地39.11億畝。在2008年度新增建設用地548.2萬畝中，建設占用農用地466.8萬畝，其中占用耕地287.4萬畝。2008年度全國建設用地當中半數為存量土地，此次調查結果仍顯示出，中國耕地總量不斷減少，建設占用耕地數量上漲，中國用地形勢依然十分嚴峻。

2.1 用地結構不夠合理，工業用地較為粗放

一些地區城市用地規模擴張過快，城鎮內部土地利用結構不合理,城市公用設施、公共建筑的建設規模也較大。部分地區工業用地的土地利用效率不高，容積率較低[4]，一、二層廠房普遍存在，廠區內綠地比例偏大。在工業園區建設過程中，設立門檻太低，曾一度出現了在縣（市）、鄉鎮、村都設立園區，稱得上是“遍地開花”，還存在園區規劃面積貪大求洋，不切實際等諸多問題。

2.2 土地供需矛盾突出，招商引資中對土地利用狀況不夠重視

現在，隨著各地經濟迅速發展，各行業用地需求與日俱增，土地后備資源已經嚴重不足，建設用地的存量空間已十分有限。部分地區為達到招商引資目標任務，將土地作為招商引資的優惠條件，部分土地服從項目、服從外商，存在“只要招商引資進來，完成考核目標就好”的思想，并對用地單位的后續開發缺少約束，導致了一部分用地單位的投機行為，土地利用效率很低，土地浪費現象較多。

2.3 農村土地利用率低

雖然不少鄉鎮都制定了村莊規劃，但現實中一些地方不按規劃實施，農民占地建房存在盲目性和隨意性，有的農民棄舊建新，有的未辦建房手續就建，村莊里房子朝向不一，導致整個村莊是“滿眼新屋卻見不到新村”[5]。農民建房布局散亂，客觀上不利于農村經濟發展，浪費土地資源現象嚴重。另外，占用耕地建房、“一戶多宅”的現象也沒有得到完全控制[4]。

2.4 土地利用規劃缺乏對土地利用的控制

有些地區土地利用規劃執行不嚴，缺乏公眾的參與監督機制，缺乏對土地利用的控制和管理；部分地區編制的土地利用總體規劃與城市建設、交通、林業、水利等部門的專項規劃銜接不緊密，不能很好地控制和引導用地，造成了土地資源的嚴重浪費。

2.5 監管機制不完善，執法力度不夠

目前，制約粗放用地、鼓勵節約集約用地的法律法規相對滯后，有些地區對節約集約用地的責任機制和考核機制還沒有建立，相關的配套政策措施不夠完善，建設用地批前、批中、批后的全程跟蹤監督還不夠。對空置、閑置土地的查處力度不夠大，對各種違法違規用地查處力度不夠到位, 對閑置浪費土地行為，習慣于大事化小、小事化了，影響了節約集約利用土地的實際效果。全社會“節約集約用地光榮、粗放浪費土地可恥”的氛圍尚未真正形成。

3 促進土地節約集約利用的措施

3.1 實行“有保有壓、從嚴從緊”的土地供應政策

從嚴控制城鄉建設占用耕地，限制城鎮用地規模的盲目擴張；采取疏堵并舉的方針，嚴控城市公用設施、公共建筑建設規模；嚴格執行工業和經營性用地“招、拍、掛”制度，進一步健全工業用地競價機制，適度提高工業園區進園項目的準入門檻，原則上禁止在園區外新建企業。對開發區（園區）內道路等基礎設施要統一規劃、分步實施，制止盲目投資和低水平重復建設，不斷提升土地利用效率和效益。認真落實基本農田保護“五不準”規定，嚴格控制各類建設占用基本農田和耕地。同時要發揮政府的計劃調控作用，確保在建項目、重點項目、民生項目用地，特別是要優先保障戰略性新興產業和低碳產業用地需求。

3.2 多渠道保障土地資源有效供給

一是加大閑置土地的清理，認真細致地對轄區內土地利用現狀進行認真地調查摸底，對企業舊廠房改造利用情況，土地批而未供、供而未用、用而不足的項目等進行全面清理，采取收取閑置費、等價置換、協議或無償收回等方式予以處置，對閑置達2年以上的項目用地要堅決予以收回。啟動土地收購儲備制度，對當地政府所在地的一些困難企業的場地、低效利用的辦公用地進行重點收購。二是鼓勵利用存量土地。凡利用城鎮存量土地進行開發建設的，政府可根據本地實際，制訂減免城市基礎設施建設配套費等鼓勵政策。鼓勵增資擴建，并給予稅收方面的優惠。三是積極從項目入手“賺”增量。從招商源頭入手，變饑不擇食的“招商引資”為資源節約型的“招商選資”，引進占地少、技術含量高、污染少、附加值高的產業和項目，以科技含量提高土地的投入產出率，實現土地資源利用效益的最大化。

3.3 加大農村土地開發整理力度

在土地資源越來越緊缺的情況下，過去那種著眼于新占地的用地觀念，現在要轉變到存量挖潛上。對布局分散的農村居民點，要通過合理規劃，引導農民“出村進城”，發展小城鎮、中心村，遷村并點、建設農民多層住宅、整理“空心村”、退宅還田，可以騰出很多土地[7]。將農村分散零落的耕地進行開發整理，把耕地連成片，建設高標準農田，發展效益農業。同時在土地開發整理方向上要適應建設社會主義新農村的要求，要向糧食生產區傾斜，向基本農田保護區傾斜，向土地開發整理重大工程傾斜[6]。還要加強對廢棄地進行開發整理利用。對從事開采礦產資源、燒制磚瓦、燃煤發電等生產和建設破壞的廢棄地，興建水利、修筑鐵路公路、建筑取土等廢棄地進行開發整理利用。對大量的災毀地、撂荒地、工礦建設 廢棄地、廢棄宅基地等及時進行科學整治、復墾，重新利用。

3.4 科學編制土地利用總體規劃

重視土地利用總體規劃的編制與完善工作，努力提高規劃的前瞻性與可操作性，切實發揮土地利用總體規劃的整體調控功能。各類與土地利用相關的專項規劃（如城市規劃、集鎮規劃、交通、水利規劃等），凡與土地利用規劃相抵觸的都必須依據土地利用總體規劃進行相應地調整或修訂[7]。切實維護土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性，嚴格監督建設用地項目規劃預審和審批關，對不符合國家產業政策、集約用地標準、土地利用總體規劃的用地項目堅決不予供地，從源頭上阻斷浪費土地行為的發生。同時應改變土地利用規劃只在土地表面上進行規劃的傳統觀念，應將目光投向土地立體空間上，促使土地使用向“空中”和“地下”發展，深化土地節約和集約利用[6]。對用地單位利用自有土地建設地下空間作為地上建筑配套或附屬設施的，可以考慮劃撥方式使用；對利用地下空間從事經營性活動、銷售或轉讓應依法有償使用的，可以考慮出讓金減半收取。

3.5 推行節約集約用地的考核和監管制度

一是建立集約用地工作年度考核制度。將國土資源保護和節約集約用地情況列為每年政府年終綜合考評的重要內容，作為評先創優的前提條件，對違法用地、土地閑置浪費嚴重以及單位面積產出GDP、稅收低于平均水平的實行“一票否決”。二是健全監管和執法管理機制。建立政府主導、部門聯動、齊抓共管的監管和執法監察機制，通過國土、紀檢、監察、建設、規劃、公安、工商等相關部門定期開展用地情況的執法檢查，形成多部門聯動、互相協調、共同推進的執法機制，加強對建設用地審批后的跟蹤管理，確保能按照土地管理法律法規的有關規定和土地出讓合同約定的要求用地。同時，加大國土資源執法管理的公眾參與度，逐漸形成政府主導、部門監督、公眾參與的土地執法監管新機制。三是建立完善的激勵機制。要對節約集約用地的地方、單位和個人進行大力宣傳和表彰，而且在用地政策上給予傾斜；對粗放、浪費土地的地方、單位和個人給予曝光,給予經濟上的處罰，甚至限制其用地或收回用地，在全社會營造出節約集約用地的氛圍，逐步提升全民節約集約用地的意識。

[1]陶志紅.城市土地集約利用幾個基本問題的探討[J].中國土地科學,2000(5):1-5.

[2]曹建海.我國土地節約集約利用的基本思路[J].中國土地,2005(10):19-21.

[3]王靜,邵曉梅.土地節約集約利用技術方法研究：現狀、問題與趨勢[J].地理科學進展,2008(3):68-74.

[4]徐青青,祖益康.新形勢下土地節約集約利用幾點思考與建議[EB/OL].(2009-2-24)[2011-8-4] http://www.shmlr.gov.cn/tdxh/xsjl/200902/1729.html.

[5]黃繼輝,張紹良,候湖平，等.城市土地節約利用與集約利用概念辨析[J].國土資源導刊,2006(6):17-19.

[6]張穎,王群,王萬茂.關于土地節約和集約利用問題的思考[J].廣東土地科學,2007(3):4-9.

[7]梁宇哲.土地利用規劃與節約集約用地[J].廣東土地科學,2009(1):13-16.