芻議省區級地質勘查新體制與新機制

■ 孟 琪

（遼寧省地質礦產勘查局，沈陽 110032）

歷經廣泛、深入、持久的“地質找礦改革與發展大討論”，國家級層面的地質勘查新體制和新機制框架日漸清晰。 “公益先行、基金銜接、商業跟進、整裝勘查、快速突破”20字方針橫空出世,為體制轉軌攻堅階段地質勘查改革與發展提供了基本方針和實施要點。然而，“頂層設計”完成之后，“基層設計”并沒有及時配套與跟進。在省區層面上，非但相應的政策、法規未能及時頒布，甚至連最基本的改革與發展思路都未能達成共識。顯而易見，兩個層面的新體制和新機制不應是機械性的縮放，而應是有機性的銜接。為此，不僅需要我們在具體實踐中進行不懈地探索，而且更需要我們對新體制與新機制的基本理論與基本方法進行深入地思考。

1 地質勘查中的行政機制與市場機制

在地質勘查新體制與新機制的構建過程中，有兩只相輔相成的“無形之手”。一是以政府為主體的行政機制;二是以企業為主體的市場機制。兩種機制時而相生相濟，時而相刑相克。運用效果如何，關鍵在于能否對兩種機制的客觀規律做到深刻領會和準確把握。從地質勘查項目實施的角度透視，兩種機制至少存在以下幾方面的本質區別：

其一，投資來源不同。政府部門的項目投資一般受制于財政的年度計劃。項目的市場前景無論如何看好，項目的市場機遇無論如何難得，來自于財政部門的投資都難以隨意突破。而企業投資的項目則不同，完全可以根據項目實施過程中的客觀需求，不受“剛性”約束地、隨時隨地地進行補充融資與追加投資。

其二，管理方式不同。項目管理是一項專業性較強的技術工作。宏觀與微觀兩個層面的管理方式迥然不同并且無法相互替代。一般說來，政府人員管理某一個具體項目的工作時間和專業知識都是“有限”的，不可能超越本職范疇將管理工作推向縱深。而企業人員則完全可以根據項目實施的需要將具體的工作“無限度”地深入下去。

其三，考評標準不同。政府部門的投資著重考慮的是宏觀效益，而企業單位的投資則不折不扣地考慮微觀效益。政府投資評估的依據是“千秋功過”，“公婆各說其理”；而企業經營評估則將隨時面對每一位出資者的“硬性”“拷問”。在局部時空條件下，兩種評價標準非但可以不相一致，甚至常常存在“水火難容”的尷尬對立。

在現實經濟社會條件下，行政機制與市場機制的混合運作非但不可避免，甚至可以說必不可少。然而，兩種機制必須各司其職，既不能缺位，更不能越位。一般說來，兩種機制的配合有以下幾種選擇方式：

第一，“政府投資、企業經營”的管理模式。即政府從宏觀需求出發，提出投資方案，然后以資本金的形式將投資注入給企（事）業單位，并交由國有資產管理委員會對企（事）業單位的經營業績予以監管和考核。在中國社會主義的初級階段，各行各業普遍采取的就是這種模式。

第二，“企業投資、政府補貼”的管理模式。即政府依據本行業項目投資的特點，對高風險、低收益、長周期的項目予以多種形式的補貼。例如，企（事）業單位利用政府部門的投資進行礦產資源風險勘查，一旦投空，即予以大比例的核銷；一旦成功僅收回投資或“適當”索取“紅利”。在市場經濟發達國家，地質勘查領域普遍采取的就是這種模式。

第三，“政府投資、同股同利”的管理模式。例如，政府部門以基金等名義投資地勘項目，地勘隊伍代政府持有探礦權。名義上政府部門將探礦權審批給地勘隊伍，但其經營權卻牢牢地掌控在政府手中。雖然出發點是為企（事）業單位承擔礦產資源勘查的前期風險，但也最大限度地獲取甚至壟斷了“應有”收益。

當然，上述三種模式在現實之中也能出現多種多樣的演變形式。但鑒別其分類的“金標準”卻是不容懷疑。如果政府部門“自收、自投、自賣”，無論用怎樣的理論加以闡述，都無法改變混淆宏觀投資與微觀投資的基本事實，都無法擺脫背離社會主義市場經濟基本要求的客觀結論。

2 省區級地質勘查新體制和新機制的主要誤區

地勘項目的管理模式是地質勘查新體制和新機制的重要表現。當前，省區級政府投資的地勘項目在管理方面普遍存在以下幾方面的“硬傷”。

其一，立項環節薄弱。例如，省區級地勘行政部門從區域經濟發展的戰略高度出發，集中在數年時間投資數億甚至數十億的資金，并且在短時間內將項目加以分解和落實。具備承擔項目條件的地勘隊伍為了更多地爭取資金，不惜加班加點甚至通宵達旦草寫立項報告。而地勘行政部門為了平衡各個地勘隊伍，也不得不采取“切蛋糕”式的分配方法。其項目論證深度遠遠不能滿足“科學發展”的基本需要。

其二，實施環節失控。地勘項目管理是一項專業化要求較高的產業活動。與其它建設項目不同，地勘項目的突出特征就是要不斷地深化設計，然而地勘行政管理部門卻無力對設計變更做出及時的反饋。非但難以鑒定作業方的設計變更要求是否科學，甚至無法判斷作業方是否存有騙取勞務費的欺詐行為。稍加拖延，當年野外工作的黃金期便被付之東流。

其三，驗收環節缺位。若干個集多種職責于一身的公務員，不可能有足夠的精力同時駕馭數十甚至數百個地勘項目。地勘行政部門對地勘項目驗收依舊是以專家評審為基本形式。參與評審的專家在短短幾天時間里根本無法對項目的成果進行深入地認識和把握，更何況專家們對自己的簽字根本不需要承擔任何法律與經濟責任。

3 省區級地質勘查新體制和新機制的基本要點

綜上所述，省區層面的地質勘查新體制和新機制不能簡單地套搬國家層面的基本框架。而應當在國家層面的導向下，深化“責任人”和“主力軍”的權、責、利關系，實施“規劃先行、隊伍銜接、基金跟進、多元勘查、循序突破”的“新20字方針”加以對接。

3.1 規劃先行

在國家層面基礎地質工作先行的前提下，省區層面地勘工作的規劃職能必須立足本地區經濟社會發展的現實與未來。這也正是兩級政府機構合理分工的基本要求。規劃先行，既為地勘行業的投資者提供政策、市場、經濟、技術等諸多方面的導向；也能為投資者理順與各方相關利益主體的關系提供必要的法律依據。為此，省區層面的規劃至少要增添以下幾個方面的功能和要求。一是要充分發揮地質勘查規劃的宏觀調控作用。二是要把地質勘查規劃建立在最先進的成礦理論基礎之上。三是充分協調公益性與商業性地質、中央與地方投資、政府與企業投資之間的關系。四是要與大中型企（事）業單位形成頻繁互動與深度協作的良好關系。

3.2 隊伍銜接

公益性與商業性地質工作的銜接方式有兩種，一是“虛體”銜接，二是“實體”銜接。所謂“虛體”，銜接即以基金為銜接載體，取得成果后面向社會公開拍賣。所謂“實體”銜接，即允許承擔基礎地質工作的企（事）業單位直接注冊探礦權，并作為融資、投資的主體負責將礦產資源勘查進程推向深入。最終政府部門以“稅費”的方式對其投資收益進行調節以實現市場競爭的公平。在現實經濟社會環境下，“虛體”與“實體”兩種銜接方式可以互為補充，而省區級更適合選擇“實體”銜接這種方式。其現實意義如下。一是由基礎地質勘查承擔者深化基礎地質勘查成果，可以最大限度地減少中間環節，避免信息傳遞過程中由于主觀或客觀原因造成的失真。二是由基礎地質成果取得者負責商業化運作，可以最大限度地降低交易成本，并減少各種因技術支撐條件欠缺而形成的利益糾紛。三是授權國有地勘隊伍作為主體開展融資和投資，可以極大地推進事業單位的企業化進程。

3.3 基金跟進

在礦產資源風險勘查融資市場尚未完善之前，政府基金責無旁貸地扮演著重要的替代角色。但對基金跟進的方式必須予以嚴格的推敲。基金一般分為公益性基金和商業性基金。在項目實施中，如果對基金的屬性定位不準，盲目地與社會投資嫁接，則必然產生諸多不和諧的后果。試想：同為投資者，一旦項目投空，一個僅僅是毛發之損，另一個卻是筋骨之傷；一個享受資金源源不斷地給進，另一個則遭遇債主沒完沒了地追討。這種合作又將如何長久？因此，必須確定地質勘查基金的公益性本質，并選擇如下兩種基本方式。一是以扶持的形式注入。對取得的礦產資源勘查成果不是“同股同利”的回報，而是“還本付息”的索取。二是以資本的形式注入。將其作為推進國有地勘隊伍企業化和培育本行業大型骨干企業的重要政策。

3.4 多元勘查

我們不得不承認整裝勘查的局限性。地質勘查需要多元化的思維。統一與分散永遠是對立統一的，并且是不可偏頗的兩個方面。各個省區的自然稟賦、經濟實力相差懸殊，不可能不分青紅皂白地一概部署整裝勘查。過度地整裝必然壓抑個性的成長空間。而適當地多元勘查，則能夠更加充分地調動各方面的積極性和創造性。多元也絕非拒絕整合。企業完全可以遵循市場經濟的規則自愿地進行生產要素的優化配置。然而，對這種優化的預期設想不可過于天真。古人云：“三軍可奪帥也，匹夫不可奪志也。”當前，省區級政府部門既缺乏整合各路“諸侯”的能力，也無力承擔整合各路“諸侯”的“潛交易成本”。因此，不能憑借自己的“高瞻遠矚”就在現實當中“亂點鴛鴦譜”。以基金跟進作為導向，組織各路“諸侯”在自己探礦權區域內“聯合勘查”才是最現實的選擇。

3.5 循序突破

地質勘查工作是一個反反復復不斷深化的認識過程。盡管科學技術的進步大大地縮短了礦產地發現的周期，但其最基本的自然規律卻無法改變。快速突破是理想，循序突破是現實。在國家層面，集中“優勢兵力”打“殲滅戰”是戰略的需要；而在地方層面，對自己家門口的“一畝三分地”卻不能太著急。首先，政府部門必須提防自己為了追求短期政績，采取風風火火、大起大落的投資方式，草率地下結論必將影響本地區“攻深找盲”的千秋大業。其次，政府部門有責任幫助企（事）業單位對地勘工作樹立起科學的態度，以避免急功近利的“洋躍進”或“土躍進”。為此，政府部門應當盡快頒布用于指導“快速突破”的勘查規范，從而對地質勘查新體制和新機制提供必要的技術支撐。

[1]王文,王希凱,張潤麗,等.我國地質工作管理體制和運行機制研究[M].北京:地質出版社,2011.

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