關(guān)于事業(yè)單位改革與地勘單位改革問題研究

■ 韓繼深/王云祥/韓 爽

（1.山東省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局，濟南 250013；2.首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)，北京 100070）

1 地質(zhì)工作改革的相關(guān)問題

1.1 關(guān)于地質(zhì)工作體制改革

(1)地質(zhì)工作體制是由地質(zhì)工作管理體制和地質(zhì)工作運行機制有機構(gòu)成的系統(tǒng)

地質(zhì)工作管理體制（以下稱：管理體制）是指地質(zhì)工作管理機構(gòu)和地勘隊伍的行政管理體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、層級管理體制及管理系統(tǒng)內(nèi)各機構(gòu)職能及權(quán)責(zé)關(guān)系等內(nèi)容的規(guī)制與設(shè)置。

地質(zhì)工作運行機制（以下稱：運行機制）是在地質(zhì)工作管理體制框架內(nèi)，能夠促使和保證地質(zhì)工作正常、健康有序運行的方法、手段、環(huán)節(jié)以及相互關(guān)系的總和。

(2)地質(zhì)工作體制改革由地質(zhì)工作管理體制改革和地質(zhì)工作運行機制改革構(gòu)成

地勘隊伍的“兩屬化”改革、當(dāng)前正在進行的地勘事業(yè)單位的改革、地勘單位的企業(yè)化改革等均屬于地質(zhì)工作管理體制改革的范疇。

地勘單位實施的經(jīng)濟責(zé)任制、經(jīng)營者業(yè)績考核、企業(yè)化管理措施、地質(zhì)找礦新機制的構(gòu)建與實施均屬于地質(zhì)工作運行體制改革的范疇。

1.2 地質(zhì)工作管理體制和運行機制適用生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的矛盾運動

地質(zhì)工作的管理體制屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，地質(zhì)工作的運行機制則屬于生產(chǎn)力范疇，二者相互作用，缺一不可，其矛盾運動，推動了地質(zhì)工作和地勘經(jīng)濟改革與發(fā)展的不斷深化。

2 對“兩屬化”改革以來地勘隊伍改革的分析

2.1 關(guān)于“兩屬化”改革

(1)地勘隊伍管理體制的“屬地化”改革

按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（國辦發(fā)[1999]37號）進行的部分地勘隊伍劃歸各省區(qū)人民政府管理的改革，簡稱“屬地化”改革。

(2)地勘隊伍管理體制的“屬委化”改革

按照《國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局所屬地質(zhì)勘查單位管理體制改革實施方案》(國辦發(fā)[2001]2號) 進行的部分地勘隊伍劃歸國務(wù)院國資委管理的改革，簡稱“屬委化”改革。

2.2 地勘隊伍目前的分布現(xiàn)狀

“兩屬化”改革以來，地勘單位逐漸被劃分和形成為地質(zhì)事業(yè)單位、地勘事業(yè)單位、其他地勘機構(gòu)、地質(zhì)勘探企業(yè)等四種類型。

2.2.1 地質(zhì)事業(yè)單位

(1)中國地質(zhì)調(diào)查局管理的地質(zhì)事業(yè)單位—其所屬的中國地質(zhì)科學(xué)院、各大區(qū)所、相關(guān)的地質(zhì)勘查機構(gòu)，被定位為地質(zhì)勘查事業(yè)單位。

(2)各省國土資源部門管理的地質(zhì)事業(yè)單位—主要是屬地化時，部分省將地調(diào)院、水文環(huán)境監(jiān)測站、遙感中心等部分地勘單位劃歸省國土資源廳管理，這些都被定位為地勘事業(yè)單位。

2.2.2 地勘事業(yè)單位

(1)國務(wù)院國資委管理的地勘事業(yè)單位

隸屬于國資委管理或隸屬于國資委的央企管理的地勘機構(gòu)和地勘單位，如中國煤炭地質(zhì)局（中化礦山地質(zhì)局）、中國冶金地質(zhì)勘查局、中國有色地質(zhì)勘查中心、中國核工業(yè)地質(zhì)勘查局、中國建材地質(zhì)中心等。

(2)各省人民政府管理的地勘事業(yè)單位

按照國務(wù)院37號文，原國土資源部、各工業(yè)部門地勘局等屬地化后的地勘單位，這些地勘單位被定位為地勘事業(yè)單位。

2.2.3 其他地勘機構(gòu)

主要指武警黃金部隊、大學(xué)、相關(guān)科研院所等所屬的地勘機構(gòu)等。

2.2.4 地質(zhì)勘探企業(yè)

企業(yè)、上市公司等所屬的地質(zhì)勘探企業(yè)，如紫金礦業(yè)的地質(zhì)勘查院等，另外還有民營企業(yè)組建的地質(zhì)勘探企業(yè)。

2.3 “兩屬化”改革以來地勘隊伍進一步深化改革的情況

2.3.1“兩屬化”改革以來，地勘隊伍管理體制改革一直在不間斷地探索

已“兩屬化”的地勘隊伍的主管部門一直在按照“兩屬化”改革文件及后續(xù)的系列文件要求，不斷地進行地勘隊伍管理體制和運行機制改革的探索，主要有：浙江模式、云南模式、廣東模式、內(nèi)蒙模式、海南模式、陜西模式、中化地勘模式、有色地勘模式等8種以上。

這些模式實質(zhì)上都是“兩屬化”改革后其主管部門根據(jù)所在省區(qū)或管轄體系內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的需要決策并實施的，為地勘隊伍的發(fā)展和地勘單位企業(yè)化改革的探索奠定了基礎(chǔ)、提供了經(jīng)驗和借鑒。

2.3.2“兩屬化”改革后的主管單位是地勘單位改革的操刀者

根據(jù)統(tǒng)計分析，“兩屬化”改革以來地勘隊伍深化改革所形成和出現(xiàn)的各種模式，以及這些模式的始作俑者、實施和推動者實質(zhì)上都是地勘隊伍的主管部門—國務(wù)院國資委或各所在省（區(qū)、市）人民政府。

2.3.3“兩屬化”改革的差異性造成了進一步改革與發(fā)展的深度差異化

(1)廳局相互兼職的差異化；

(2)部分地勘事業(yè)單位不同隸屬關(guān)系的差異化；

(3)“兩屬化”后管理層次的差異化；

(4)地勘單位深化改革與發(fā)展認識的差異化。

3 關(guān)于事業(yè)單位改革和地勘單位改革

中央5號文件的出臺，真正拉開了全國已經(jīng)醞釀了10余年的事業(yè)單位改革的大幕，從而也為吵了多年的地勘單位企業(yè)化改革理出了清晰的思路。

3.1 地勘單位改革是事業(yè)單位改革的組成部分

地勘單位的性質(zhì)是事業(yè)單位，因此，地勘單位的改革必須服從和從屬于全國事業(yè)單位改革，必須按照國家事業(yè)單位改革的要求完成改革的任務(wù)。

3.2 “兩屬化”改革后的主管部門是地勘單位改革政策的決策者

按照中央5號文件的規(guī)定和“兩屬化”后地勘隊伍主管部門的運行方式分析后，我們認為：“兩屬化”改革后的主管部門是地勘單位改革政策的決策者和具體實施者。

3.3 地勘單位改革的模式選擇

四類地勘隊伍目前有兩類必須參加事業(yè)單位改革，這兩類地勘隊伍的改革，可按照“兩條線，三步走”的方式進行。

兩條線：一是中國地質(zhì)調(diào)查局管理的地質(zhì)事業(yè)單位與國資委管理的地勘事業(yè)單位作為國家線；二是各省國土資源部門所屬的地質(zhì)事業(yè)單位和屬地化管理的各地勘隊伍以省為單位作為地方線。

三步走：第一步是首先進行清理規(guī)范、政事分開；第二步是職能任務(wù)相近者進行同類整合或重組；三是分類改革、事企分開。

3.3.1 國家線改革

中國地質(zhì)調(diào)查局管理的地質(zhì)事業(yè)單位與國資委管理的地勘事業(yè)單位作為國家線，按照三步走的改革思路，根據(jù)國家公益性地質(zhì)工作的需求和編制要求，選調(diào)骨干隊伍和人員組建國家公益性地質(zhì)隊伍，其余隊伍和人員整合建立國家地礦集團，作為央企仍歸國資委管理（圖1）。

3.3.2 地方線的改革

各省國土資源部門所屬的地質(zhì)事業(yè)單位和屬地化管理的各地勘隊伍以省為單位作為地方線，根據(jù)優(yōu)化資源配置，提高地質(zhì)工作的效率和效益的原則，按照三步走的改革思路，借鑒海南省對全省所有屬地化的地質(zhì)技術(shù)力量打破建制，重組整合，組建海南省地質(zhì)礦產(chǎn)局統(tǒng)一管理全省的地勘隊伍的經(jīng)驗，組建各省地質(zhì)礦產(chǎn)局，局下設(shè)地調(diào)局（省級公益性地質(zhì)隊伍）、并按省區(qū)需要設(shè)置相關(guān)的專業(yè)地質(zhì)勘查局（事業(yè)單位部分）、地礦資源開發(fā)集團（礦業(yè)開發(fā)企業(yè)）及其他企業(yè)化經(jīng)營的集團企業(yè)（如工勘施工、機械制造、房地產(chǎn)開發(fā)等）（圖2）。

地勘單位政事分開，在同一轄區(qū)內(nèi)重組整合形成資源優(yōu)化配置的一體化管理格局后，可再根據(jù)省區(qū)國民經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展的需要，進行事企分開或全部企業(yè)化改革，最終完成地勘單位的階段性改革或全面改革。

4 國土資源主管部門在地勘單位改革中的地位和作用

綜上所述，在地勘隊伍深化改革與發(fā)展的過程中，國土資源主管部門的作用是不可或缺的，必須承擔(dān)起國務(wù)院賦予的職責(zé)、任務(wù)和歷史使命，這是多年來地勘單位所期待和盼望的。

4.1 國土資源主管部門的定位和作用

根據(jù)國務(wù)院對國土資源部的三定方案，國土資源部是地質(zhì)勘查行業(yè)的主管部門，是地質(zhì)勘查資質(zhì)的主管部門；是地勘行業(yè)國家政策的制定和組織實施者；對地勘行業(yè)的特殊性、主力軍作用以及對資源安全保障的重要作用等最了解、最熟悉。因此，必須重點承擔(dān)和做好以下工作。

(1)承擔(dān)并完成國土資源部三定方案、中央5號文件等確定和要求的職責(zé)和任務(wù)；

(2)作為行業(yè)主管部門，必須通過加強調(diào)研，協(xié)調(diào)好中央和地方在地勘行業(yè)事業(yè)單位分類過程中的相關(guān)工作；

(3)發(fā)揮橋梁和紐帶的作用，及時、快速、準確地反應(yīng)地勘行業(yè)的期望、訴求和情況；

(4)努力協(xié)調(diào)和溝通中央和地方各部門的相關(guān)關(guān)系，采取措施加快已出臺文件政策的落實和解決相關(guān)遺留問題的步伐；

(5)協(xié)調(diào)和推進事業(yè)單位改革過程中對地勘行業(yè)配套政策的制定和出臺，為地勘單位進一步深化改革和發(fā)展提供政策保障。

4.2 國土資源主管部門的重要職責(zé)就是推動有利于地勘單位改革發(fā)展政策的制定和實施

(1)明確國有地勘單位對國家經(jīng)濟安全的重要作用，對地勘單位的改革應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，循序漸進；

(2)地勘單位改革要充分尊重各省區(qū)的探索，不能一刀切；

(3)地勘單位改革亟待國土資源主管部門的政策支持；

從兩屬化后地勘隊伍改革與發(fā)展的情況看，大家不僅不怕改革、而是希望改革，因為大家明白改革是手段，發(fā)展才是目的，關(guān)鍵的是大家期望必須出臺相關(guān)的政策來支持和推動地勘單位的改革。

一是歷史遺留問題盡快解決的政策。“兩屬化”以來已經(jīng)出臺了一些列解決歷史遺留問題的政策、措施和說法，但落實起來遇到了一些困難，應(yīng)該在這方面采取化解的措施，否則舊的問題尚未解決，新的問題又紛至沓來。

二是應(yīng)該在國土資源主管部門力所能及的范圍內(nèi)盡快出臺一系列支持和推動地勘單位改革與發(fā)展的政策措施，使地勘單位盡快趕上國家行業(yè)改革的步伐。諸如土地、礦業(yè)權(quán)、基金、風(fēng)險勘查投資、地質(zhì)技術(shù)等要素參與成果分配、找礦特別獎勵、礦業(yè)權(quán)經(jīng)營及稅收等方面的政策措施，進一步加快地勘單位的改革與發(fā)展；

三是為地勘單位今后改革與發(fā)展提供支持的政策，如：適當(dāng)為國有地勘單位配置一定的、優(yōu)質(zhì)的礦業(yè)權(quán)；對地勘單位利用國家資金勘查形成的礦產(chǎn)地，在出讓礦業(yè)權(quán)時，拿出一定比例給予地勘單位；努力培育商業(yè)性地質(zhì)勘查市場，做好公益性地質(zhì)項目、地勘基金項目和商業(yè)性地勘項目的有機銜接，鼓勵、支持、引導(dǎo)社會資金加大對地質(zhì)工作的投入；加強地質(zhì)工作監(jiān)管和服務(wù)，改善地質(zhì)勘查工作環(huán)境；支持地勘單位探采冶一體化等等。

5 局與地勘單位的應(yīng)對措施

全國事業(yè)單位改革形勢緊迫，改革的總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)已經(jīng)非常明確。地勘單位必須認清形勢，統(tǒng)籌安排，積極應(yīng)對。

5.1 吃透文件、理清思路、堅定信心，積極主動地加快改革步伐

屬地化12年改革的實踐證明，改革必將有利于地勘單位的生存發(fā)展，而不是簡單地推向企業(yè)化，任其自生自滅。

現(xiàn)實的情況也充分證明改革是大勢所趨，固守不改只是權(quán)宜之計，只要爭取好政策支持，周密規(guī)劃，穩(wěn)步推進，即使轉(zhuǎn)為企業(yè)也不見得是壞事。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)干部、全體地勘職工必須深刻地吃透文件，吃透國情、行情、省情、局情，提高認識，分清利弊，勇于擔(dān)當(dāng)，振奮精神，積極主動地加快自主改革的步伐。

5.2 充分調(diào)研，超前謀劃，關(guān)鍵是要做好分類前的準備工作

各相關(guān)地勘局，必須根據(jù)主管部門的要求，組織人員做好充分的學(xué)習(xí)、借鑒、調(diào)研，超前謀劃，擬定方案。

關(guān)鍵是要切合實際做好分類工作，要找足理順分類的理由和條件，專人辦理，抓緊抓實，實際調(diào)研的結(jié)果表明大多數(shù)單位都認為“一類太限，三類困難，二類適當(dāng)”。

5.3 主動匯報，爭取政策，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境

根據(jù)山東省和各省事業(yè)單位改革的進展情況可知，各屬地化的地勘隊伍基本上以局為單元參加各省區(qū)政府的事業(yè)單位改革，參加相關(guān)會議，負責(zé)部門改革。因此，各省局要以高度的歷史使命感和責(zé)任感，承擔(dān)起組織實施的重任。

必須加強向國土資源部、省政府及相關(guān)部門的匯報、溝通，讓政府及改革主管部門真正了解地勘隊伍對國家經(jīng)濟安全的重要作用、地勘單位是中國地質(zhì)找礦和資源保障的主力軍，以及地勘隊伍行業(yè)的特殊性、歷史遺留問題負重前進的艱難，獲得關(guān)注和相關(guān)支持；要積極主動地提出配套改革的建議，從解決歷史遺留問題到提出地勘單位未來發(fā)展的計劃和制定激勵政策。

5.4 立足長遠，積極主動，處理好改革過程中相關(guān)各方面的關(guān)系

處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系、改革與發(fā)展的關(guān)系，為地勘單位長遠、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個和諧、良好的環(huán)境。

地勘單位改革已經(jīng)成為共識和整體的行動，要想請政府及相關(guān)部門再單獨為某個行業(yè)、部門出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策已經(jīng)是不現(xiàn)實的了，此次事業(yè)單位改革所涉及的各相關(guān)地勘局和各地勘單位，要采取搶抓時機、加強溝通、迂回公關(guān)、各個突破、協(xié)調(diào)化解等辦法和措施，爭取政府和主管部門在土地、礦業(yè)權(quán)、財政支持及財稅政策、設(shè)備補貼、人事政策、解決相關(guān)歷史遺留問題等方面給予關(guān)注和制定相對寬松的政策措施。

5.5 苦練內(nèi)功，加快發(fā)展，為進一步深化改革和發(fā)展奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)

改革是手段，發(fā)展才是目的，地勘單位的經(jīng)濟實力是決定改革成敗的重要基礎(chǔ)。地勘單位必須持之以恒地抓好經(jīng)濟發(fā)展，努力培育壯大產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，增強競爭實力，夯實改革的基礎(chǔ)。

在加快發(fā)展中要努力抓好轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，調(diào)控對接，全力推進，看準就做，多做少說，加快發(fā)展，進一步增強核心競爭力，提高社會和經(jīng)濟效益，為改革與發(fā)展奠定經(jīng)濟基礎(chǔ)。

[1]徐紹史.地勘單位要抓住機遇深化改革[N].中國國土資源報,2011-06-28(1).

[2]徐紹史.在全面推進地質(zhì)找礦新機制座談會上的講話[J].國土資源通訊,2010,(20):6-7.

[3]徐紹史.開闊視野勇于擔(dān)當(dāng)肩負起地質(zhì)找礦的歷史責(zé)任[J].國土資源通訊,2010,(14):5-9.

[4]王文.我國地質(zhì)工作管理體制和運行機制研究[M].北京:地質(zhì)出版社,2011.

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[6]錢麗蘇.關(guān)于地勘單位改革發(fā)展的若干思考與建議[A].中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會地礦經(jīng)濟理論與應(yīng)用研討會論文集[C].北京:中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會,2010.

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[6]李玉恒,段孝平.“內(nèi)蒙古模式”的魅力[J].國土資源通訊,2009(18):29-33.

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