政府宏觀調控與住房市場發展初探
——以清遠市為例

■ 王珍子

（1.中共清遠市委黨校，廣東 清遠 511520；2.廣東省行政學院清遠分院，清遠 511520）

房地產中的社會型住房的發展關系到社會穩定，是政府對房地產業進行宏觀調控的重要領域。但目前我國政府采取的宏觀調控政策措施對房地產價格的約束治標不治本。本文根據吉姆·凱梅尼的租賃住房理論，結合中國大力發展保障性住房的情況，對目前中國房地產住房市場宏觀調控情況進行分析，提出政府改變住房市場宏觀調控思路的建議；并以廣東清遠市為例，提出未來三、四線城市住房市場發展思路與管理方法和措施，為促進我國保障性住房建設目標服務。

1 營利型與社會型住房市場政府宏觀調控思路比較

在盎格魯——撒克遜理論影響下，全世界經濟都無法擺脫通過市場實現利潤的發展規律。但有人注意到，在一些歐洲發達國家（如：德國、瑞典、荷蘭等），政府卻以與盎格魯——撒克遜理論完全不同的理念對住房市場進行宏觀調控；并且這種理念僅在租賃住房市場當中呈現出其最清晰和持久的表達，而在經濟的其他領域，社會型市場的特點趨于淡化。這也是發展賣方市場從而參與國際競爭的一個結果，而這種情況對于租賃住房供應來說是不存在的[1]。因此，有必要對營利型和社會型住房市場中政府宏觀調控思路進行比較，以跳出傳統思維找到解決住房市場當中住房商品化與住房福利之間矛盾的有效思路。

1.1 營利型住房市場中政府宏觀調控思路

在營利型住房市場中，政府通過宏觀調控隔絕任何可能影響住房自由市場發展的因素。社會住房需求完全推向了市場，由市場來分配，參與者努力追求利潤，這就導致一部分人群無能力購買商品住房而出現住房危機。政府為確保社會穩定，建立起住房的安全網（具有保障性的公租房），以滿足無法從市場中獲得住房的人群。隨著住房市場的發展，越來越多的人在市場中獲得商品房變得困難，政府提供的安全網又影響到住房市場的發展。于是政府縮緊安全網供給，住房安全網被隔絕，被邊緣化。政府宏觀調控思路是努力隔絕外界對住房商品化發展的影響又不得不為自由市場無法解決住房需求建立安全網；但政府始終希望住房能夠市場化運作，而努力隔絕安全網對住房市場的影響；這樣，宏觀調控思路是以住房市場化發展為目標，政府建立的保障性住房安全網只是為了解決社會住房問題不得已而建立之。

1.2 社會型住房市場中政府宏觀調控思路

在社會型住房市場中，政府主張將社會目標建立在市場當中。堅持在不違反市場規律的前提下，政府對市場進行調控。政府鼓勵和推進公租房（由政府、私人組織或個人提供）建設，并且這類住房與商品房一樣納入到住房市場當中，與商品房一起參與市場競爭，由市場來滿足社會住房需求。政府也推進公租房建設，但在進行調控時并不傾向于公租房，而主張任何類型住房都通過市場來分配。政府建立健全公租房權益，以確保其具備穩定、安全、有保障。這樣，一方面需要住房的人不僅得到住房滿足，還多一種選擇；另一方面，在某種程度上能夠抑制商品房泡沫，給商品房價格一個下拉力，促使房價（包括購買房屋價格和私人租賃房屋價格）理性回歸。

2 盎格魯——撒克遜理論下的住房市場發展本質

人們已經習慣了當無法申請到政府提供的保障性住房時，只能并只意愿通過購買房屋來滿足自己的住房愿望。試想，難道“買房”是人們的意愿嗎？事實是，由于保障性住房安全網被政府隔離，人們申請獲得保障性住房安全網保護的可能性小，且其不能滿足人們的住房多樣化需求，促使人們只能通過其他方式來滿足住房需求，于是越來越多的人，由于無法申請到或不滿意保障性住房安全網提供的房屋，不得不選擇購買住房。這個時候政府又出臺各種政策促進人們買房，人們就越來越“意愿”買房了。人們在政府的引導下逐漸形成了社會住房私有化的理論慣性思維。人們不斷地糾結于思考如何降低房價。實質上，正是政府住房市場化的導向才促使人們為獲得私有住房而苦惱、期待和憤怒。這不單純是降房價那么簡單。

3 中國住房市場宏觀調控政策實施情況分析

1998年7月3日國務院出臺的《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》明確，在推行住房商品化的同時要建立起一定的保障型住房體系，以滿足無法在市場上獲得住房而出現住房困難的人群的住房需求。但當各級政府發現房地產業在推進當地經濟發展和地方財政上的巨大貢獻時，有些地方政府干脆將住房完全推給了市場來分配。于是，從2002年開始，全國房價上漲，2004年出現井噴，土地價格也一路飆升。即使2005年政府針對房地產投資過熱采取了一些宏觀調控措施抑制房價，但是經歷了2008年全球金融危機之后，房地產投資投機行為加劇，全國房價又開始上漲。2010年4月中央政府為抑制房價開始新一輪的調控政策和措施，但是每一項政策和措施的出臺總是受到來自社會不同階層的質疑。如：一線城市房價受調控政策的影響有所回落，但卻未達到人們的心理價位，人們普遍認為房價仍然太高；有些宏觀調控政策在地方的執行力度不夠，或者變相規避調控。只要宏觀調控政策一松動，房價就有可能又開始上漲。國家2011年要求建設1000萬套保障性住房，特別著重加強公租房建設。但保障性住房配套法規不健全，缺乏土地、資金來源和投資對象等規范性制度，導致在解決我國社會住房問題時仍存在很多困境。這與政府在住房市場上的宏觀調控思路有關。因此，加強保障性住房建設，政府應該從以下幾個方面對住房市場進行調控。

3.1 保障性住房建設指導思想的明朗化

中央政府要轉變慣有思維，通過各種法規、政策和措施將保障性住房特別是公租房建設納入到住房市場競爭當中；督促地方政府改正賣地財政行為；不斷渲染公租房在市場競爭中與商品房同等重要地位的思想，使保障性住房建設社會目標在市場中實現的宏觀調控思路明朗化。

3.2 健全保障性住房的相關制度法規

健全保障性住房（主要是公租房）在住房市場當中擁有與商品房同等穩定的、安全而有保障的權益法規，包括如：涉及保障性住房所有權、使用權的權益法規、保障性住房配套設施條件，保障性住房用地來源、資金來源、補貼方式、投資對象、運作方式等制度規章。使公租房參與住房市場競爭時，有跟商品房同等吸引消費者的能力，建立起消費者對公租房消費的信心和習慣。

3.3 建立公租房管理體系

建立從國家到地方的公租房運作管理體系，以實現包括公租房與商品房為主的住房市場的宏觀調控。公租房管理體系既能維護公租房與商品房之間的正常市場競爭，防止公租房建設違反市場發展規律，又在一定程度上規范私有租賃住房市場。公租房管理體系涉及對象包括中央政府、地方政府、直接管理組織（官方性或非官方性）、公租房供給者、公租房消費者和監督方。管理體系涉及的工作內容包括公租房投資、補貼、管理、信息公開、監督交易等方面。

4 清遠市住房市場分析

清遠市位于廣東省西北部，建市23周年以來，經濟有了很大的飛躍?！笆晃濉逼陂g清遠市房地產企業完成投資435.23億元，商品房竣工面積1453.72萬m2，銷售面積1229.16萬m2，銷售額393.25億元。近幾年，由于廣東省對清遠市關于“大廣州衛星城、環珠三角高端產業成長新區、華南宜居名城”的定位，清遠市武廣鐵路的開通、廣清輕鐵的開工等交通的改善，像萬科等大型房地產企業的進駐，地方房地產“價格洼地”的特點，以及當地政府2020年城市突破百萬人口的發展目標，都推進了清遠市房地產業的發展，提升了當地的房地產價值。清遠市作為三、四線城市，雖然房價超出了當地人均收入水平和心理預期，其房地產業發展還沒有達到鼎盛時期，房價仍會上漲，只是上漲的幅度能否理性化，是需要政府關注的問題[2]。目前，清遠市房地產住房市場存在的主要問題有：

4.1 購買能力有限

從2010年4月中央政府對房地產進行宏觀調控以來，清遠市區商品房交易處于下降狀態，而房價卻處于上漲狀態。有數據表明：2010年3月清遠市市區已售商品房套數569套，4月437套，5月424套，6月283套，7月263套；均價為3月4820.3元/m2，4月4419.88元/m2，5月4512.93元/m2，6月4953.93元/m2，7月5661.26元/m2；2010年1-12月，平均已售套數624套/月，均價4990.96元/m2。2011年第一個季度平均已售套數460套/月，均價達到5058.92元/m2，4月已售套數310套，均價達到5223.45元/m2[3]。在宏觀調控政策的影響下，人們開始對房價處于觀望狀態，而清遠市房價仍在上漲。上漲水平已開始超出市人均收入水平，也超出了人們的心理預期。且目前清遠市常住人口30萬左右，購買力有限。清遠市房地產住房供給處于供大于求的狀態。

4.2 城市配套設施不健全

清遠市城區商業中心仍是20世紀90年代發展起來的兩個老舊商業中心。一個是以舊城城市廣場為中心向外擴散的區域，另一個是以新城贏之城為中心向外擴散的區域。直到2010年底，清遠市才有兩個現代化的小型電影城分別出現在上述兩個商業中心。沒有市級規模的歌劇院，以及其他一些現代化的公共活動場所，更談不上CBD、CLD。清遠市新開發建設的大量居住樓盤普遍集中，如：新城金海灣豪園、帝景豪園等為代表的沿江一帶，周圍卻缺乏配套的日常生活消費設施，如：超市、菜市場、幼兒園、小學等，給人們生活帶來了極大的不便。

4.3 保障性住房建設

清遠市2008年以來，全市解決住房保障困難戶1299戶，其中，廉租戶698戶，公共租賃143戶，經濟適用房43戶，租賃補貼415戶?？偣不I集保障性住房961套，落實保障性住房建設用地25879.82m2，實際投入資金6326.51萬元，其中省級專項補助資金2250萬元。2011年省里要求清遠建設保障性住房2152套。其中棚戶區改造103戶，新增廉租房租賃補貼190戶，廉租房308戶，公租房1551戶[4]。地方政府對保障性住房建設仍停留在解決已存在問題的狀態，對保障性住房建設的未來計劃缺乏主動性。

5 政府宏觀調控與住房市場發展建議

清遠市作為中國三、四線城市要發展，商品房價上漲是必然趨勢。而建立起保障性住房（尤其是公租房）體系，將保障性住房融入到社會型住房建設當中，才是發展健康住房市場的有效思路。

(1)建立公租房體系。公租房體系包括：地方政府、公租房管理者（官方性或非官方性社會組織）、投資者（代表公租房投資或建設的對象,包括政府、私人企業、個人、非營利型組織等）、消費者（代表公租房的使用者，包括全社會各個階層的人）、監督者（監督公租房在市場運作中正常運行者，包括社會公眾、媒體、政府等）。

(2)建立公租房體系參與者關系及職責。監督者監督公租房管理者、投資者和消費者在公租房市場中的行為；消費者與投資者進行公租房交易，并在公租房管理者處進行備案，以保證在獲得交易安全時，投資者獲得相應的補貼；投資者與消費者進行公租房交易，并在公租房管理者處進行備案接受公租房管理者的監督，同時獲得來自公租房管理者所提供的投資項目或補貼；公租房管理者對公租房交易進行監督，提供相應的項目和補貼，公開相應的公租房相關信息，包括交易信息、公租房信息等，并對政府負責，接受政府調控；政府為公租房建設進行長期及短期計劃，規劃公租房、公租房用地、公租房補貼資金的來源等。

(3)可以引導消費者組成聯合會，有利于保障消費者權益，提出消費者訴求；投資者可以組成聯合會，保障投資者權益，提出投資者訴求；兩種聯合會的組成有利于兩者進行協商，也利于政府的調控和公租房管理者的監督管理。

6 結論和討論

人們的住房需求導向受政府宏觀調政策的影響深刻。滿足社會住房需求不應也不可能單純依靠市場來實現。政府將住房福利建立在市場當中完成，有利于社會目標通過市場來實現，也有利于人們住房需求的滿足。在中國，像清遠這樣的三、四線城市雖暫時未出現嚴重的住房社會問題，但隨著經濟的發展，三、四線城市的住房市場也將經歷房價的非理性上漲。因此與其臨渴掘井，不如未雨綢繆。建立保障性住房體系，使人們逐漸形成“住有所居”的思維定式，這不單有利于政府開展工作，更有利于社會住房需求在市場中得到滿足。清遠市作為三、四線城市制訂 “宜居城市，幸福清遠”的發展目標，可以理解為：幸福城市首先應是住有所居的，住有所居是成為宜居的必要條件。

[1]吉姆·凱梅尼.從公共住房到社會市場——租賃住房政策的比較研究[M].北京:中國建筑工業出版社,2010:6-57.

[2]陳步上.12年調控,清遠樓市穩步發展[N].南方日報·清遠觀察,2011-04(10-11)

[3]清遠市住房與城鄉建設局網站.清遠房產板塊[DB/OL].[2011-07-02]http://www.qyfgj.cn/gz/,2010-04至2011-04

[4]黃梅,黃昱茜.副省長林木聲調研我市住房保障工作時要求探索創新保障性住房建設新路[N].清遠日報:2011-04-04(A01)