試論加強項目預(yù)算理的對策
——以中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心預(yù)算管理為例

■ 王劍輝/張子琴

（1.中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心，西安 710054；2.中國地質(zhì)大學(xué)（北京），北京 100083）

古人云，凡事預(yù)則立，不預(yù)則破。科學(xué)合理的設(shè)計預(yù)算是項目得以順利實施的經(jīng)費保障。近年來，中國地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心采取一系列積極有效的措施，完善項目預(yù)算管理制度，探索執(zhí)行預(yù)算管理方法，健全內(nèi)部預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，推行項目績效考評制度。在經(jīng)費逐年連續(xù)大幅度提升的情況下，確保了項目順利實施和經(jīng)費的安全運行，單位經(jīng)濟實力顯著增強，內(nèi)部管理水平明顯提高。

1 預(yù)算管理原則

加強項目管理，規(guī)范經(jīng)費支出的首要任務(wù)是科學(xué)編制項目預(yù)算，實行全面預(yù)算管理。我們應(yīng)根據(jù)項目運行特點，著重抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，同時還應(yīng)結(jié)合單位內(nèi)部管理特征，健全完善預(yù)算管理體制，充分調(diào)動各方力量，積極推進項目實施。

1.1 階段控制，逐步細(xì)化

從管理角度分析，項目管理可以劃分為事前、事中、事后三個管理階段。事前控制屬于預(yù)算管理范疇，亦可進一步細(xì)分為申報、設(shè)計、執(zhí)行三個亞階段。申報預(yù)算是指，為了實現(xiàn)某一既定目標(biāo)完成該項目大致需要的費用，目的是為決策者提供投資依據(jù)，通常采用概算方法編制項目經(jīng)費。設(shè)計預(yù)算是指，為了保證技術(shù)方案順利實施，從經(jīng)濟學(xué)角度對投資進行分析，依據(jù)不同手段投入的工程量及其定額標(biāo)準(zhǔn)進行詳細(xì)估算，目的在于以最小的工程量來確保目標(biāo)成果的實現(xiàn)，主要體現(xiàn)經(jīng)濟最優(yōu)。設(shè)計預(yù)算一旦批準(zhǔn)，為保證項目順利開展，合理調(diào)配單位內(nèi)部的人、財、物資源，應(yīng)進一步細(xì)化預(yù)算，按照經(jīng)濟分類編制項目執(zhí)行預(yù)算，目的在于發(fā)揮各部門的能動性，積極為項目做好服務(wù)。

1.2 全面覆蓋，綜合平衡

對一個單位來講，它可能同時承擔(dān)有不同渠道的資金項目。然而，不同項目具有不同資金要求，為了避免項目之間不平衡，單位內(nèi)部必須實行統(tǒng)一管理，無論是財政資金項目或者是社會資金項目，都需要按照統(tǒng)一規(guī)則和同一標(biāo)準(zhǔn)編制執(zhí)行預(yù)算，使單位內(nèi)部項目之間具有可比性。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)根據(jù)項目目標(biāo)任務(wù)和工作量，結(jié)合單位內(nèi)部管理水平，合理核定項目組人員數(shù)、野外周期、生產(chǎn)裝備和個人配備等，項目組再按照核定配備的數(shù)量、相關(guān)綜合預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)編制項目執(zhí)行預(yù)算。

1.3 統(tǒng)籌計劃，科學(xué)安排

加強單位內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮二級單位組織生產(chǎn)的積極性。項目組應(yīng)以二級單位為單元編制年度野外生產(chǎn)計劃、設(shè)備使用和購置計劃，以及外協(xié)工作安排，業(yè)務(wù)主管部門在綜合平衡的基礎(chǔ)上，提出項目年度工作安排審批意見。經(jīng)雙方商定的工作計劃是項目年度執(zhí)行預(yù)算編制的主要依據(jù)，也是考核二級單位，評價項目績效的主要參數(shù)。

1.4 歸口管理，分級負(fù)責(zé)

項目管理是一項系統(tǒng)工程，不單純是項目組的工作，同時涉及到人事、財務(wù)、設(shè)備、業(yè)務(wù)等諸多管理部門之間的相互協(xié)調(diào)配合，充分調(diào)動積極性是促進項目順利實施的重要條件。歸口管理，分級負(fù)責(zé)才能找到責(zé)任主體和責(zé)任人，我們不能把所有責(zé)任都推給項目負(fù)責(zé)人。項目負(fù)責(zé)人的主要任務(wù)是做好項目的工作計劃和安排，組織好生產(chǎn)，確保項目順利實施和成果實現(xiàn)，而不是沉浸在日常的事務(wù)管理。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)各部門通力做好項目后勤服務(wù)工作，讓項目負(fù)責(zé)人能夠全身心地投入到組織生產(chǎn)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新中去，盡最大努力提高項目成果質(zhì)量。

2 預(yù)算管理措施

加強項目管理，充分發(fā)揮預(yù)算管理的龍頭作用，采取積極有效措施，促進項目預(yù)算編制質(zhì)量的提高，建立合理可行的預(yù)算管理體系，保障預(yù)算順利執(zhí)行，提高資金的使用效益。

2.1 建立預(yù)算控制體系，實現(xiàn)目標(biāo)歸口管理

隨著中央事業(yè)單位改革步伐的大力推進，中國地質(zhì)調(diào)查局及其所屬單位必將成為國家公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)勘查工作的主力軍，做好項目執(zhí)行預(yù)算管理是保證項目順利實施，確保資金安全運行，提升項目管理水平的必由之路。

項目法人負(fù)責(zé)制決定了項目實施必須得到各方面的大力支持和通力配合。因此，分級控制、歸口管理是項目順利開展的前提。從全成本概念分析，項目經(jīng)費包括了直接費用、間接費用和管理費用。從項目垂直運行管理角度來看，項目管理劃分為項目組、業(yè)務(wù)主管單位（包括二級管理單位）、項目承擔(dān)單位三級管理體系。他們相互對應(yīng)構(gòu)成項目運行管理控制網(wǎng)絡(luò)。

項目承擔(dān)單位必須建立一套行之有效的項目經(jīng)費控制制度，確保項目執(zhí)行預(yù)算正常運行，同時應(yīng)明確各責(zé)任主體的控制對象和內(nèi)容，并建立必要的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和控制體系。

2.1.1 完善標(biāo)準(zhǔn)體系

建立單位內(nèi)部綜合支出費用標(biāo)準(zhǔn)，有利于項目公平運行。只有建立了統(tǒng)一的綜合支出費用標(biāo)準(zhǔn)，不同資金來源的項目才能在同一標(biāo)準(zhǔn)下進行考核，減少厚此薄彼、人為因素發(fā)生，提升科學(xué)化管理水平。比如，西安地質(zhì)調(diào)查中心近年來建立了崗位補貼標(biāo)準(zhǔn)、差旅標(biāo)準(zhǔn)、野外補助和住宿標(biāo)準(zhǔn)、交通運輸標(biāo)準(zhǔn)、通信標(biāo)準(zhǔn)、綜合辦公費標(biāo)準(zhǔn)、槽探出包標(biāo)準(zhǔn)、勞動保護標(biāo)準(zhǔn)等相對比較完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.1.2 健全管理機構(gòu)

為了明確責(zé)任，便于考核。單位內(nèi)部應(yīng)健全完善業(yè)務(wù)管理機構(gòu)，加強對部分重要實物工作量的歸口管理，提高工程質(zhì)量。歸口管理部門須按照項目設(shè)計要求，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度保質(zhì)保量地完成自己分管的工作，為項目順利實施提供保障。

2.2 設(shè)置科學(xué)績效考核指標(biāo)，正確引導(dǎo)項目支出行為

制度的設(shè)計必須與職工的利益掛鉤，否則，再好的制度都難以實行。考核指標(biāo)的合理性直接影響到項目經(jīng)費的支出行為。比如，2006年以前，西安地質(zhì)調(diào)查中心沒有統(tǒng)一完善的項目管理制度和獎懲措施，項目管理沿襲了中國地質(zhì)科學(xué)院的首席科學(xué)家負(fù)責(zé)制度，項目經(jīng)費的支出管理基本由項目負(fù)責(zé)人說了算。野外調(diào)查期間，項目組大都喜歡租車，不愿使用本單位車輛，當(dāng)年國家配備給西安地質(zhì)調(diào)查中心的野戰(zhàn)軍裝備——兩輛霸道越野車，單位都難以負(fù)擔(dān)起車的年運輸費用。為此，2006年西安地質(zhì)調(diào)查中心出臺了項目績效考核辦法，無論是財政資金項目或者是社會資金項目一并納入同一考核體系。

采用公式：績效=收入—支出。

不同的是，他們對績效、支出賦予了新內(nèi)涵，對其范圍進行了重新界定。收入，財政項目指年度經(jīng)費預(yù)算數(shù)，社會項目指到賬資金；支出，指項目組支出的材料費、辦公費、雇工費、外協(xié)費、租賃費等；績效，包括了人員費、使用車隊車輛費用及其它二級單位橫向協(xié)作費用等，內(nèi)容比較廣泛。績效大小直接決定了部門的績效工資。從此以后，項目組都喜歡使用本單位的車輛，實現(xiàn)了野外用車的統(tǒng)一調(diào)配和目標(biāo)管理，創(chuàng)造了車隊連續(xù)5年，每年行程近300萬公里無交通事故發(fā)生，獲得了中國地質(zhì)調(diào)查局通報表彰。

2.3 強化預(yù)算知識培訓(xùn)，實行綜合管理員報賬制

近年來，中國地質(zhì)調(diào)查局加大了對預(yù)算員的培訓(xùn)，有力地補充了預(yù)算編制隊伍，提高了預(yù)算編制水平。然而，預(yù)算員培訓(xùn)畢竟只是預(yù)算管理工作中很重要的內(nèi)容之一，我們還必須加強預(yù)算法規(guī)知識宣傳，得到各方的充分理解與支持，特別是項目負(fù)責(zé)人的理解，預(yù)算管理工作才能邁上新臺階。在落實項目任務(wù)時，開展預(yù)算知識培訓(xùn)；利用項目審查機會，加強對預(yù)算員和項目負(fù)責(zé)人的預(yù)算法規(guī)知識宣傳，提升預(yù)算編制水平和執(zhí)行力。

為了適應(yīng)中央財政體制改革對地質(zhì)項目預(yù)算管理的需要，國土資源部先后出臺了一系列專項資金管理辦法，建立起國土資源財務(wù)管理信息平臺，有效地規(guī)范了地質(zhì)項目管理工作，提高了資金使用效益。為了提高基層單位財務(wù)報賬質(zhì)量和水平，二級單位應(yīng)配備專職綜合管理員負(fù)責(zé)本部門內(nèi)項目經(jīng)費借、報賬和綜合統(tǒng)計工作，每個項目組還應(yīng)固定一人兼職從事項目賬務(wù)管理，方便財務(wù)報賬。

2.4 加強業(yè)務(wù)與財務(wù)之間溝通，及時通報預(yù)算執(zhí)行情況

強化業(yè)務(wù)主管部門與財務(wù)管理部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，依據(jù)財務(wù)數(shù)據(jù)分析項目任務(wù)完成程度，及時發(fā)布預(yù)算執(zhí)行率。對于項目進度較慢者，催促項目組采取有效措施加快進度；對于任務(wù)有調(diào)整的，及時提出預(yù)算變更計劃建議，確保項目順利實施。充分把業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理聯(lián)動起來，真正做到財務(wù)對業(yè)務(wù)的監(jiān)督。對經(jīng)費完成較快，而工作量完成較慢者，應(yīng)加強對項目檢查的力度，分析原因，確保經(jīng)費安全。通過對工作量完成與經(jīng)費支出進度之間的對應(yīng)關(guān)系分析，強化對項目的監(jiān)控力度，努力做到生產(chǎn)進度與經(jīng)費支出成正比關(guān)系。

3 討論

預(yù)算管理工作政策性強，綜合管理難度大，需要協(xié)調(diào)各方面力量才能做好，尤其要正確處理人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)管理和項目組之間關(guān)系。比如，項目組提交年度工作計劃，涉及到野外津貼和交通費核定等；人事管理部門提供項目組構(gòu)成、崗位設(shè)置，牽扯到人員經(jīng)費核定等；財務(wù)和業(yè)務(wù)管理部門結(jié)合的緊密程度，直接影響到經(jīng)費核算與決算的正確處理。

同樣，法人對財務(wù)管理工作的高度重視是做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)，我們要牢固樹立法人是項目經(jīng)濟安全運行第一責(zé)任人的理念，爭取法人最大限度地對預(yù)算管理工作的理解和支持，完善預(yù)算管理體系，健全管理機構(gòu)，明確責(zé)任主體，協(xié)調(diào)各方力量，確保預(yù)算管理工作順暢運行。

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