國外區域合作協調機構的比較研究及其啟示

汪偉全

（華東政法大學公共管理學院，上海 201620）

國外區域合作協調機構的比較研究及其啟示

汪偉全

（華東政法大學公共管理學院，上海 201620）

區域合作協調機構是區域經濟一體化的必然產物，它既是解決科層組織的“行政區”界限與區域經濟活動的開放性兩者之間矛盾的理性結果，又是滿足單個行政主體難以應對區域公共事務急劇增加的現實需求。國外常見類型的協調機構有三種類型，其產生緣由與權限各異。通過國內外協調機構比較研究，就其權力來源、功能定位、組織結構、運行規范和多元參與等進行分析并提出了建議。

區域合作；協調機構；區域治理

1 理論依據與現實訴求

本文研究的區域合作協調機構，僅限于主權國家內部的區域合作協調機構，而非跨國家的協調機構。設置協調機構的理論依據，源于科層組織的“行政區”界限與區域經濟活動的開放性之間矛盾解決。自馬克斯·韋伯的科層制創世以來，憑借著層級管理、責權分明、統一指揮等優勢，科層制被世界各國政府組織廣泛采用，創造了巨大的經濟與社會成績。但是，科層制組織內含了一個重要特征與缺陷：組織的邊界性，即任何組織均在一個有限的權責空間范圍內進行活動。這就決定了行政組織在行政管理和提供公共服務時，僅僅限制在其管轄區域內進行；當超過了其管轄范圍時，行政組織可能不作為。

然而，行政組織的邊界性與區域經濟活動一體化造成難以克服的矛盾。在區域經濟活動中，各生產要素具有自由流動、統一開放的天然屬性。各地區和經濟主體為了自身的快速發展和良性循環，就必須與其他地區和經濟主體之間不斷進行物質、能量和信息等交換。因此，開放性是區域經濟各地區和經濟主體得以不斷運動和升級的必要屬性，也是經濟區域得以形成的必要條件。然而，區域經濟的開放性特征要求生產要素突破“行政區”界限，實現自由流動，但事實上卻相反。設置區域合作協調機構，通過跨轄區的協調來破解這一矛盾，已成為一種可供抉擇的方案。

設置協調機構的現實訴求，在于跨轄區的區域公共事務急劇增加，且單個行政主體難以應對。在理論上，大量學術研究逐漸得出這一結論：中央集權的、等級制的、官僚制的行政管理模式已經失敗［1］；在實踐中，區域管理陷入了困境：隨著經濟全球化，各種生產要素在不同轄區內自由流動；跨界環境污染增加；區域經濟中的地方保護主義和地方本位主義盛行，過度競爭、重復建設現象嚴重。顯然，依靠單個地方政府并不能滿足區域公共事務的治理要求。針對上述困境，治理倡導者提出了自己的立場，即設置區域性協調機構來管理區域公共事務。顯然，區域協調機構是基于一定的集體行動規則基礎之上，通過相互博弈、相互調適、共同參與等互動合作關系，而形成的治理區域公共事務的一種組織模式。

基于上述理論與實踐需求，各類區域合作協調機構在全球范圍內得以普遍建立并迅速發展。各國區域合作協調機構的名稱各異，形式與職權也不同。在美國，有區域規劃委員會 （Regional Planning Commissions，簡稱RPCs）和政府聯合會（Councils of Government，簡稱COGs）等［2］，同時還涌現出城市聯邦制（federate government system）、區域性特區及管理局（Regional Special Districts and Authority）等多種模式［3］；在日本，跨區域行政協調的制度安排有部分事務組合、協議會、區域開發事業團、地方行政聯絡會議、跨區域政府聯合等具體做法［4］；在法國，組建了基于市鎮層面的 “市鎮聯合體委員會”（Etablissements Publics de Cooperation Intercommunale， 簡稱為EPCI），作為各聯合體的法定公共管理機構，為聯合體內的市民提供由法律規定的服務［5］。這些形式與功能各異的區域協調機構，在區域性公共事務治理方面發揮重要作用。

與此同時，國內外關于區域合作協調機構的文獻大量涌現，并且從各個角度予以研究。國內關于跨區域機構的文獻，涉及協調機構的屬性、內涵、功能、運作程序等。如陳瑞蓮認為在單一制國家地方政府遵循“行政區行政”模式，嚴格服從“中央政府→地方政府”的博弈規則，很難自覺生成一種“地方政府→區域公共管理共同體←地方政府”的談判協調制度安排［6］；楊龍認為，協調機構的權力源自于地方政府行政管轄權的讓渡以便對跨行政區公共事務進行治理，這種讓渡經歷交流溝通、制度建立和機構設置等階段［7］；而國外關于跨區域機構的研究文獻較為豐富，既有以歐盟、東京經濟圈等為研究對象的實證研究，又有以產權理論、公共選擇理論等理論為指導的規范研究。如RICHARD C.FEIOCK從收益與成本角度論述了政府合作中公共機構的選擇行為（institutional collective action），認為合作成本包括信息成本、談判成本、執行成本與代理成本等四個方面，而通過增加信息的有效性、清除談判障礙、增強社會資本等正式與非正式的制度安排，則能有效減少合作的交易成本［8］。同時，區域規劃的案例研究表明，區域合作治理的分權化的、相互依賴的、多元參與的網絡模式，遠遠要比中央集權的管理模式更具活力［9］。

面對如此紛繁復雜、數目龐大的協調機構及其相關研究文獻，有必要對該主題做個系統梳理；國內文獻僅限于將西方區域合作協調機構的 “移植”，而忽視了中國特色的國情；與此同時，中國區域合作協調機構存在效率有限、程序性不強、參與渠道不足等諸多問題。有鑒于此，本文將分類比較國外協調機構的經驗，總結相關啟示，并聯系當前中國區域合作協調機構的實際情況，并就完善協調機構提出相關建議與對策。

2 國外常見類型的協調機構

為了便于研究，根據區域協調機構的產生緣由及其權限特征，把區域協調機構概括為三種類型：地方自發組成的自愿性區域組織、地方約定而成的約束性區域組織以及上級批準設立的區域管理機構。具體而言，在機構產生的原因上，有“自下而上”形成的地方自發自愿、地方約定而成等兩種形式，以及“自上而下”形成、經由上級批準的區域管理機構；在權限方面，自愿性區域組織對成員方沒有強制性，僅靠自覺來履行區域合作的協議。而約束性區域組織和上級批準設立的區域管理機構，則對成員方有強制約束立，若不履行則可能被處罰。

2.1 地方自發形成的自愿性區域組織

自發形成的自愿性區域組織在全球范圍內有不少。在加拿大，聯邦、省和地方的首席長官舉行非正式會議，且在部長級、副部長級和執行層廣泛存在著政府間關系部門，以協調政府間行為，但是這些政府間協議通常是非約束性的。在美國，為了克服區域經濟內眾多的地方間利益爭端與沖突，在區域層面上也進行了設立區域委員會（Regional Councils）等一系列有創新意義的嘗試，區域委員會屬于地方自發形成的自愿性區域組織［10］。

自愿性區域組織無論以何種形式出現，這類區域組織在政府間合作方面的優勢非常明顯：（1）容易創設，只要有締結愿望就可以設立。（2）研究區域問題并提出有效的解決方案。自愿性區域組織通過關注某些特定的區域性問題，并提供討論論壇，在一定程度上實現了區域整合。（3）為其成員政府提供一個論壇以討論大家共同關注的問題，對那些有著廣泛影響的聯邦、州和地方項目進行協調。在某些必要情況下制定解決特定問題的政策，并通過其成員執行決策。（4）一些國家的中央政府授予自愿性區域組織有制定區域發展規劃、審查地方政府撥款申請的權力。對那些與區域整體規劃不符的發展規劃，區域機構可以予以拒絕。

然而，自愿性區域組織在區域治理上也有局限性，其主要原因就是權威性和有效性受到極大限制。這種局限性，可以通過分析美國的區域委員會予以體現：首先，根源于區域委員會自愿屬性，這種自愿性質使之不能在許多重要問題上采取有效措施。由于地方政府可自主決定加入或退出區域委員會，區域委員會必須認真考慮其行為對每個成員的影響。其次，權威性不足的另一個原因是區域委員會沒有獨立的收入來源。區域委員會沒有征稅權，大多數處于資金和人手不足的狀況，嚴重削弱了它們在解決區域性問題中說起到的作用。第三，區域委員會權威不足來源于缺少執行權。由于沒有權力貫徹其規劃，使得區域委員會通過規劃來促進區域性合作的功效大打折扣。地方政府一般都將本地利益置于區域整體利益之上，對區域委員會的一些建議持懷疑態度。如果地方利益與區域委員會產生沖突，地方政府的反應很可能會選擇退出［11］?？傮w效果上來講，區域委員會是區域經濟治理中一種非常薄弱的合作機制。

2.2 地方約定而成的約束性區域組織

法國的市鎮聯合體委員會屬于地方約定組成的約束性區域組織。法國在市鎮層面組建多樣化的市鎮聯合體，實現彼此之間的資源共享、互惠互利。作為各聯合體的法定公共管理機構，市鎮聯合體委員會為聯合體內的市民提供由法律規定的服務。法國政府規定市鎮聯合體委員會應該由所有成員市鎮的市鎮長或議員代表組成，委員會主席則由上述代表選舉產生（一般由中心市鎮的市鎮長擔當）［12］。各成員市鎮的代表數按一定的市鎮人口比例分配，但中心市鎮的名額不能超過委員會總數的一半。

約束性區域組織在美國也普遍存在。根據尼古拉斯·亨利 （2002）對美國政府間關系的研究，從1789年到1940年間，美國各州只簽訂57項州際合約，但接下來的50年，另外就有122項州際協定出現。平均而言，每個州簽訂了20項州際合約，許多州與州之間的協議已經演化成為跨州機構［13］。除了州際合約外，美國還有許多諸如政府間協議、地方政府協會、市自治團體協會、縣議會協會、城區議會協會等合作機制。20世紀90年代以來，地方政府之間的橫向合作，已經不僅局限于協調地方政府間的問題，一些地方政府還通過橫向聯合形成政治力量，對中央政府的公共決策產生影響。例如，美國東北部七州組成東北部州長聯盟，憑借統一的政治聯盟在國會爭取更多的聯邦補貼資金［14］。

約束性區域協調機構的最大特征就是協調機構作出的決定對所有成員方均有約束，若不執行必可能被懲罰。因此，成員各方在作出約束性的區域決定之前，往往非常慎重，經過各方的充分討論。例如，法國市鎮聯合體委員會作出的決定對所有成員方都有約束力，因此在做決定前各方展開激烈爭論，充分表達意見。如圖盧茲聯合體委員會在決定是否啟動TAT工程時，廣泛征求了各市鎮代表的意見。由于大多數代表都認為該政策只有利于圖盧茲市鎮的利益，不利于其他市鎮的發展，聯合體委員會就否決了該項工程［15］。

由于約束性區域協調機構在協調區域問題時富有效率，因此這類協調機構發展頗為迅速。以法國的市鎮聯合體為例，到2005年1月，聯合體總數己達到2510個，囊括了32223個市鎮，占法國市鎮總數的88.1%，居民總數達五千多萬，占法國總人數的84.3%。其中市鎮共同體從1993年的193個發展到2334個；跨市際聯合體從1999年7月開始設立到2005年1月，短短五年時間里就成立了156個。

2.3 上級主導設立的區域管理機構

田納西河流域管理局 （The Tennessee Valley Authority，簡稱TVA），就是經美國國會批準授權成立的、對田納西河流域進行開發與管理的機構，它既享有政府權力又具有私人企業靈活性，“是美國歷史上第一次巧妙地安排一整個流域及其居民命運的有組織嘗試”［16］。

TVA是現代政府主導流域管理最早最成功的例證。《田納西河流域管理局法案》第四部分對田納西河流域管理局規定了一系列的權利，如有權以美國政府的名義對區域內的資源進行開發，有權在該區域修建水庫、大壩、電站及航運設施；有權建設輸電設施，銷售電力；有權生產肥料，發展當地經濟等。在第五部分對TVA董事會的權利也做了規定。由于這種強有力的管理體制，當局可以對流域的開發實行綜合規劃，實現“以電養水”，以電力帶動經濟發展。

TVA的法定職責體現為四個方面：（1）岸線管理。全局有11000英里岸線，分為4種管理類型：洪水淹沒權岸線、TVA所有但居民可通行的岸線、TVA所有且共同管理的岸線、TVA所有且管理的岸線。管理局有岸線流域轉讓土地一切用途變更的審批權。（2）土地管理與規劃。管理局有權管制沿線的土地利用、開發與保護。主要管理方式有：流域工作組、建設許可證、公告、岸線管理政策、河岸修復、文化資源管理組、土地復墾等。（3）洪水減災。洪水減災主要通過蓄洪解決。管理局已建成數十座防洪大壩，攔截洪水于水庫之中，有效地降低了洪水的破壞作用。（4）環境保護。除日常土地管理開發時維護栽種本地生物群落、避免外來物種，防止河岸浸蝕，治理水土保持之外，還有逐漸擴大無污染發電比例，開展污染治理，保護大氣質量，以及改善河流水庫水質等活動［17］。

此外，日本的北海道開發廳也屬于典型的上級主導設立的區域協調機構。北海道的綜合開發計劃是由作為國家總理府的直屬局——北海道開發廳主持制定的。日本的行政體系由中央政府、都道府縣和市町村三級組成。根據地方自治法，國家是不能干預地方行政的，而只能在一定的范圍內實施區域政策。北海道的綜合開發實行以北海道開發廳和北海道地方政府為主體的二級行政。1950年在中央設立了北海道開發廳，由中央政府進行宏觀領導。1951年廳下又設立了北海道開發局。廳的辦公地點設在東京，局的辦公地點設在北海道的札幌市。

北海道開發廳的權限有：（1）根據國家的全局和國家戰略需要確定的，擁有開發計劃調查、制定、綜合發展規劃、統管預算、推進法定事業項目的實施、監督北海道開發等權限；（2）在資金方面，國家實行預算統管，由北海道開發廳統一管理和調整綜合開發的公共投資預算，對北海道開發實施補助；（3）分期編制了綜合開發規劃和財政預算，有法律規定國家設立北海道開發的經費預算，利用法律保障了經濟方面的落實；（4）根據法律實施開發，使北海道開發有法律保障。1950年4月日本政府為北海道的有序開發制定了《北海道開發法》，并且從1951年開始先后編制并經內閣表決批準實施了六期 《北海道綜合開發規劃》，每期規劃都有明確的規劃目標、開發重點和推進措施。

3 相關啟示與建議

通過上述區域合作協調機構的介紹與分析，至少得出以下幾點啟示：

3.1 區域合作協調機構的權力來源及其屬性

上述三種類型的區域組織提高了一個需要考慮的問題：如何處理區域合作協調機構和中央政府、協調機構與地方政府這兩組關系？在與中央政府間關系中，中央政府扮演的是權力來源與規范約束角色。中央政府既是區域協調組織的權力源泉，是中央政府“權力下放”到區域組織；同是，中央政府又是區域協調機構運行的監督者，對協調機構予以約束與規范。這是由于區域經濟合作的目標和政策可能偏離國家利益，需要中央的規范與約束?；趨^域協調機構的重要作用，應賦予這一機構與其職能相匹配的權力、資源和責任，理順其與中央政府及其相關職能部門的關系。

區域組織與地方政府這兩者間關系。在現實中有兩種模式：地方自發形成的自愿性區域組織與地方約定而成的約束性區域組織。前者如美國的區域委員會，各地方政府在自愿、平等的基礎上，對區域事務（包括利益沖突）所形成的相互關系。這類區域協調機構與各地方政府是一種對等性關系。同時，對于區域合作協議，成員方履行契約只有道義責任而無強制規定，也沒有規定拒不履行契約義務時的懲罰措施；與之相對應，地方約定而成的約束性區域組織，如法國的市鎮聯合體委員會。這種區域協調機構與各地方政府間關系屬于非對等性，且區域協議必須強制履行。假如地方政府沒有履行協議規定的義務，區域協調組織則會采取通報批評、行政撤職、財政罰款等懲罰措施。

那么，究竟是哪種類型的區域合作協調機構較為合適呢？答案是世界上沒有放之四海皆宜的區域組織類型，唯有適者才最有效率。任何一種類型的區域組織，皆是在具體的制度環境中產生的，盡管其生成方式有主動或誘導之分。但是，一個值得注意的現象是，有強制執行力的約束性區域組織比無強制性的自愿性區域組織更富有效率。美國政府間關系咨詢委員會在回顧政府聯合會的發展歷程時認為，區域委員會是區域經濟治理中一種非常薄弱的合作機制?！斑@些COGs的普遍缺陷是在施政上過分依賴于成員政府，有時對私人領域的依賴性也很大。那些服務于跨州的大都市區的區域性組織則遇到了最嚴重的管轄權問題。那些導致COGs成員關系破裂以及退出的問題主要包括：不公平的會費負擔；中心城市與郊區對問題的看法不同；由某個大政府所統治；在種族、經濟發展、交通和財政資源上的沖突。［18］因此，如果區域委員會享有更多權威，那么通過區域委員會來實現區域治理將更為有效。

3.2 區域協調機構的職權范圍與功能定位

美國的田納西河域管理局、日本的“廣域行政”協調機構［19］由于有決策權、執行權而都取得了良好的治理績效。但與之相反的是另外一些協調機構，如受權威性有限的制約，很多決策與規劃得不到各地方政府的支持，使得美國大部分區域委員會處于十分尷尬位置。因此，為了使跨區域事務得到有效治理，越來越多的人贊同協調機構應具有相應的職權。

那么，跨區域協調機構的應有哪些職權與功能定位呢？理論研究與實踐經驗表明，其功能應有：（1）協調功能。在基礎設施建設、交通網絡規劃、物流運輸、產業規劃等方面，應綜合考慮整體區域資源、區位優勢、經濟狀況，在提升區域競爭力等方面發揮協調作用；協調不同地區利益主體間沖突關系。（2）服務功能。至少應有兩方面的服務功能定位為：一是服務區域經濟市場一體化，減少統一市場的制度壁壘；二是服務區域經濟均衡發展，促進區域內欠發達地區的發展，實現共同繁榮。（3）監督功能。審查和監督區域政府間自主達成的區域合作規則的執行情況。特別是不少合作宣言、合作項目等事項，均有非強制性而履行不足的弊端，因而須加強執行監督，使區域合作真正落實。

聯系中國的區域協調機構實際情況，當前存在一個普遍問題：片面強化協調功能，忽視服務與監督功能。以長三角城市經濟協調會為例，其經濟協調的效果已經顯著，在產業結構調整、交通網絡一體化、旅游資源共享、人力資源社會保障一體化等方面取得巨大成績。但是，經濟協調會的服務功能不足，沒有實現區域經濟的共同繁榮，發展不均衡現象突出，如浙西要比浙中、蘇北要比蘇南落后許多；此外，監督功能較弱也是長三角城市經濟協調會需要克服的重要方面。長三角區域經濟中地方保護主義仍然存在，缺乏統一的法律法規，缺乏對合作項目的監督而導致履行不足。因此，在長三角城市經濟協調會未來改革與發展中，應該進一步強化服務和監督功能。

3.3 跨區域協調機構的組織設計與演化

科學的、合理的機構設置是跨區域協調機構有效運行的前提條件，也是機構發揮功能和作用的基礎和載體。例如，歐盟之所以能發揮作用，與其設立了決策、執行、監督、仲裁等機構，構成一個完整的歐盟區域管理權力體系分不開的?？v觀眾多的跨區域協調機構，在機構設置上往往有這些內容：（1）決策機構方面，往往設有地方行政首長的高層戰略決策制度，這也是跨區域協調機構的最高權力機構；（2）執行機構方面，應考慮兩個層面：一是設立包括各地方政府部委等職能機構的聯合執行機構，負責協調各項合作事宜在各地的貫徹實施。這類聯合執行機構屬于常設性執行機構；二是專項任務的執行機構，負責某項具體任務的實施與執行，這類執行機構屬于臨時性執行機構；（3）仲裁機構方面，設立合作沖突與糾紛的申訴和仲裁機構；（4）咨詢機構方面，設立相關咨詢機構，加大對推進區域經濟一體化的研究，定期發布相關數據，通過其活動來呼吁和推動區域合作文化的建設。

跨區域機構的組織安排方式是處于動態調整過程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是強制性的，也可能是誘致性的。當前區域組織日益復雜化，其結構形式呈現多樣化、專業化、網絡化特征：首先，區域合作協調機構的形式多樣化，涌現出高層聯席會議、城市政府聯合體、非政府組織合作論壇、區域內經貿協調會、垮經濟區的地方政府聯合、簽訂協議與意向書、采取聯合行動、設辦事處或聯絡機構等諸多形式；其次，協調機構的專業化程度增強，內部結構分工明確。其內部的功能性結構，除了應該設置負責日常聯絡和組織工作的秘書處外，還應根據專業、精簡、高效的原則設立各種專業委員會和工作小組；最后，組織結構的網絡化特征。協調機構等級制色彩逐漸弱化，強調聯系、溝通以及網絡發展的重要性，強調各地方間在信息、自主性、利益分享、產業規范等方面的協力合作。

3.4 區域協調機構運行規范化與多元化

運行的規范化表現為制定保障協調機構的法律法規。用法律法規來規范和保障合作協調機構的行為，這也成為區域合作的普遍趨勢。例如，在美國田納西河流域的治理開發中，由美國國會通過了《田納西河流域管理局法》，對管理局的權力、任務等作出了明確的規定；在日本的北海道開發中，日本政府制定了《北海道開發法》，具體規定了區域開發機構的設置、開發計劃的目標、實施開發計劃的進程以及開發的經費預算等。實踐表明，通過法律法規的方式，可以將整個區域合作的程序、目標以及協調機構的職能權限等作出更明確的規定，同時就合作過程中可能發生的分歧沖突設定協調的依據，以確保整個合作過程順利實施。

此外，協調機構運行過程中多方參與，且特別重視利益整合。這是因為區域合作問題涉及到多方利益相關者，有企業、社區居民、非營利組織等，而不僅僅只是政府。因此，區域合作不是單靠某一協調機構，而是多元治理模式，各利益相關者積極加入，實現對區域性公共事務的共同治理。例如，歐盟之所以能夠有效運行，與大量的利益相關者加入區域公共事務離不開。諸多的社會性利益團體、商業性利益團體、工會聯盟和環保團體，如民間的區域協會，法、德和愛爾蘭的農場主利益集團、“歐洲”企業家聯盟、歐洲商會、意大利商會等，都在其中扮演著各自的角色，表達出自身的利益訴求，各種利益集團之間存在復雜的跨國網絡關系，這些利益團體在區域協調政策制定的各種不同層面上都可施加影響［20］。

目前中國的區域合作協調機構，已經開始重視公民社會在區域治理中的作用。例如，長三角聯合研究中心等研究性機構與協會為推進區域經濟一體化出謀劃策；同時通過一系列活動，營造共同的區域文化，培育區域合作理念。區域中的公民，一方面投票選舉地方官員、表達一定利益取向來影響公共政策的制定與執行，另一方面參與區域公共服務的提供，直接成為一些公共事務的自主管理者和公共服務的供給者。但是，就中國的具體國情而言，由于公民社會的形成條件才顯露端倪［21］，公民社會依舊不成熟，成為制約區域治理水平的一個限制性因素。這就亟需協調機構通過一系列制度安排，完善公民社會參與區域治理的渠道，包括公民和社團意愿的表達機制、群眾自治性組織的完善、民意調查制度、區域公共服務供給制度等的創新。

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The Comparative Study on Foreign Organization of Regional Cooperation and Coordination

Wang Weiquan
（School of Politics and Public Managements,East China University of Political Science and Law,Shanghai 201620,China）

The organization of regional cooperation and coordination is the product of regional economic integration.It is not only the rational outcome of solving the conflict between “administrative”boundaries and the regional economic activity open,but also the demand of meeting the single government demand sharply increasing to deal with regional public services.There are three types of the organization of regional cooperation and coordination,and the cause reason and their rights varies.Though comparative studying,the paper analyzes and recommendates the regional organization’s source of power,functional orientation,organization stucture,and so on.

regional cooperation;coordination organization;regional governance

2009年度上海市教委科研創新項目（09YS321）、2009年度華東政法大學科學研究項目（09HZK005）。

2010-07-23

汪偉全（1975-），華東政法大學公共管理學院副教授、博士后；研究方向：區域管理、公共經濟學。

F061.5

A

（責任編輯 遲鳳玲）