陜西省保障性住房建設選址問題研究

呂 艷 扈文秀

【摘 要】 當前,全國絕大部分地區包括陜西省在內的保障性住房建設由于考慮到地價等因素,大多選址在城市邊緣區域,導致低收入家庭入住后生活成本增加,甚至影響到就業問題,這事實上違背了住房保障政策的根本目的,本文對陜西省保障性住房的選址問題進行分析,并對今后的選址工作提出了改進建議,以使保障性住房更好地發揮其作用。

【關鍵詞】 保障性住房 選址 配套設施

保障性住房是與商品性住房相對應的一個概念,是指政府在對低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準,具有社會保障性質的住房。在我國,經濟適用房和廉租房是保障性住房最主要的形式。為低收入家庭提供保障性住房的根本目的在于降低他們獲取合適住房的成本,最終改善其生活困難的現狀。因此,保障性住房建設選址的原則應該是在改善低收入家庭住房困難狀況的同時,不能過多地增加他們的工作生活成本。

當前,我國各城市已建的保障性住房多選址在城市邊緣區域,居住在這些保障性住房中的低收入家庭所享受的交通、醫療、娛樂、子女就學等方面的服務水平大幅下降,這事實上是違背了住房保障政策的根本目的。上海市一項利民工程的例子從另一個角度說明了低收入家庭居住在城市郊區弊大于利的現實。上海市政府曾提出過要建設1,000萬平方米的配套商品房和1,000 萬平方米的中低價商品房(即兩個1,000萬計劃),但自提出僅一年之后,這項利民工程便很難繼續。原因在于這些住宅主要位于寶山、南匯、奉賢等郊區外環線以外的區域,與市區距離較遠,家庭入住后將面臨嚴峻的通勤問題。此外,這些地區的周邊配套設施也還很不完備,大大影響了人們的居住意愿。

不少國家的城市化進程證明,城市發展往往要經歷一個從“把窮人趕出市中心”到“把窮人搬回市中心”的過程,其中損耗的社會成本難以估算。我國正處于城市化進程初期,應當充分汲取前人的經驗和教訓,認真重視保障性住房的選址工作。

一、陜西省保障性住房建設選址現狀

1994年7月,國務院出臺了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》(國發[1994]43號),要求“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”,我國的保障性住房建設由此拉開帷幕。但最初建設的保障性住房由于考慮到地價等因素,大多選址在城市邊緣、交通等配套設施不完善的區域,導致低收入家庭入住后生活成本增加,甚至影響到就業問題。這違背了住房保障制度改善低收入家庭生活困難的根本目的,于是,近年來,全國各地包括陜西省均開始重視保障性住房的選址問題,目前已有一些保障性住房項目選址在市中心區域,如西安市的東方星苑經濟適用房小區位于東關正街,處于市中心區域。漢中市保障性住房“民樂花苑”項目選址在市中心城區西北角,新體育場以北,規劃建筑面積27萬平方米,總投資6億元,其中保障性住房12.5萬平方米(廉租房5萬平方米共1000套,經濟適用房7.5萬平方米900多套),總投資2.5億元,項目建成后可解決近2000戶中低收入家庭住房問題。 但這樣的項目在所建設的保障性住房項目中實在屈指可數。大多數保障性住房項目的選址仍集中在城市邊緣區域。經濟適用房是當前陜西省保障性住房中最為重要的一種形式,從分布和所在區域來看,主要集中在主城區外圍附近,距離城市中心相對較遠。這些區域除了交通不方便以外,還存在著公共服務配套設施不完善,容積率高、綠化率低、居住人口多等諸多問題,同時保障性住房與周邊商品房在建筑質量、建筑外觀、建筑品質上也有很大的反差,與商品房之間形成了鮮明的對比。西安市目前幾個大型的經濟適用房小區均距離市區較遠,如珠江新城在北二環外,鴻基新城在丈八路,浐灞新城在紡渭路。表1列出了2009年西安市出售的主要經濟適用房項目,從其選址可以看出,絕大多數仍建在城市外圍區域,遠離市中心。

《咸陽市住房建設規劃(2008—2012)》中將經濟適用房的選址重點放在了城市外圍區域,規劃中提出經濟適用住房應重點在灃西文教科研組團南側、北部一道塬上和茂陵片區北部工業組團內發展。延安市2010—2011年規劃建設的九個經濟適用房小區的選址區位中,有四個小區選址在各方面配套設施均缺乏的南川和西北川,這些小區建成后將給入住的低收入家庭的生活帶來極大的不便。

2009年12月29日,西安市目前最大的廉租房項目——米家崖廉租住房項目開工,這一項目的選址定在十里鋪米家崖,遠離主城區,規劃建設總規模29.5萬平方米,建成后將有5201戶低收入家庭入住,這里交通不便,城市基礎設施不完備,配套的文化、教育、衛生等社會公共事業相對滯后,因此, 可以預見的是,住進小區后低收入家庭的生活成本將大大增加。

二、保障性住房選址不當帶來的不利影響

為了節省開發成本,將廉租房和經濟適用房等保障性住房建設在城市建成區的邊緣甚至外圍,通常在城市的城郊結合部,這盡管能解決一些低收入群體的住房問題,但卻帶來了許多影響低收入家庭居民生活質量的問題,尤其是居民就業困難的問題。

(一)低收入群體就業受到的影響

低收入群體普遍受教育程度不高,就業培訓不足,其就業崗位多為服務行業,服務業通常集中在城市中心地區,如果居住地距離就業地過遠,又沒有有效的通勤工具可以利用,則可能使一些低收入人群不得不放棄已有的工作,這就變成了保障性住房解決了住房問題,卻造成了生活生計問題。如一些以低端服務業為生的低收入家庭,在搬遷到距離市中心較遠的地區后便出現了再就業困難問題。

(二)低收入群體通勤成本大大增加

理論研究證明,低收入階層對公共交通的依賴性很大,公共交通是他們主要的通勤工具。而城市邊緣地區公共交通相對數量少,線路單一,服務標準低,這就大大降低了低收入群體出行的方便程度。同時由于其居住地和就業地的空間距離拉大,通勤費用大幅度上升,這必然會減少低收入群體的可支配收入,對于低收入者來說,這種影響有可能是嚴重的。

(三)低收入群體的通勤時間大大增加

據北京市城市規劃設計研究院調查,經濟適用住房居民平均通勤時間為58分鐘,無論是采用公交還是私家車作為通勤工具,通行時間在45分鐘以上的比例均超過北京市的平均水平。低收入群體的通勤時間大大增加,就會過多占用其可自由支配時間,那么其用于補充知識和接受進一步培訓的時間就會被擠占,使其工作技能難以得到提高,從而可能會加劇其貧困的現狀。

(四)低收入群體的生活質量大大降低

城市邊緣地區通常水、電、氣、路等基礎設施建設不足,文化、學校、衛生、電信等不配套,而由于保障性住房住區內低收入群體自身規模及消費能力所限,達不到相應郵局、銀行等機構設置相應設施的“最低門檻”,或者設置的設施規模過小,功能過于簡單。這樣,由于住進了保障性住房,反而失去了從前居住在市區的種種便利,生活質量最終是降低的。

三、對陜西省保障性住房建設選址的建議

合理選址對保障性住房的開發、建設、發展以及居民的生活質量起著至關重要的作用。保障性住房的選址應當確保低收入家庭的基本生活便利和相對優良的居住環境,保障性住房的布局和規劃,應當與醫院、學校、賣場、菜場、公園以及交通等設施的體系相適應。具體來說,陜西省今后保障性住房的選址決策應考慮以下幾個方面。

1.應鄰近大運量城市公交系統,采取TOD(公共交通為導向)的發展模式

大運量城市公交系統(包括輕軌、地鐵、BRT等公交系統)對于低收入人群而言尤為重要,其相對低廉的票價和穩定高效的運力為低收入人群出行,尤其是就業通勤出行提供了便利,因此低收入人群在收入水平的限制下對公共交通的依賴程度較高。從國內外經驗看,采取TOD(公共交通為導向)的發展模式,沿公共交通走廊安排保障性住房建設,有利于充分發揮公共交通的引導作用,提高低收入人群的出行效率,因此,保障性住房的選址應在公共交通干線和站點周邊優先安排廉租住房和經濟適用住房。

國家住房建設制度建議稿(2010版)中也提出,城市保障性住房的開發與建設,應當按照交通順暢、公共配套設施齊備的原則選址。城市中心區與近郊區是保障性住房的開發區域。深圳市已經將這一發展模式寫入了《深圳市保障性住房建設標準(試行)》之中,提出保障性住區選址應結合交通導向開發(TOD)模式均衡布置,不宜過度集中,并與就業機會就近匹配。保障性住區主要出行方式應以大運量公共交通為主,道路資源配套公交優先,應與慢行交通方便接駁,提高出行效率。

2.部分項目應選址在老城區

部分保障性住房項目應在老城區進行選址,這是因為,一方面,在城市產業轉型過程中,第二產業不斷外遷,導致商業、服務業等第三產業高度積聚在市中心區域,低收入家庭賴以生存的低層次就業崗位主要由老城區提供,另一方面,老城區的服務配套等城市資源狀況最佳,從社會公平的角度應避免使其由中高收入階層獨享。但老城土地資源有限,并且地價昂貴,因此保障性住房的選址可以選擇在拆遷地塊中抽取,可以借鑒天津市的做法,由各地市政府明確規定每一年必須將本年度拆遷多塊地塊中的至少一塊用來解決部分低收入家庭的住房問題。

3.借鑒香港經驗,選址在有發展潛力的新城

香港的新市鎮開發往往由建設保障性住房開始,一方面,新市鎮地價較低,建設成本不高,另一方面,保障性住房的人口密度高、入住率高、入住時間集中,可以迅速催熟城市新區。因此,陜西省各地市集中建設的保障性住房也可以選址在有發展潛力的新城,當然,在建設過程中要避免保障性住房在新城的邊緣化,同時當地政府應對低收入家庭進行適當的通勤費用的補貼,以降低低收入家庭因入住新城而增加的生活成本。新城建設也應盡快完善生活配套設施,保證低收入家庭享有公共生活配套。