歐盟區域政策的法律分析＊

李道剛

(山東大學 法學院,山東 濟南 250100)

歐盟區域政策的法律分析
＊

李道剛

(山東大學 法學院,山東 濟南 250100)

歐盟區域政策旨在彌合區域發展差距、實現歐盟內部經濟、社會與地域聚合,其在歐盟政策體系當中的地位日顯重要。歐盟區域政策與區域性制度的建構密切相關,這一政策本身不僅浸潤著歐洲法律文化的精髓,其政策過程也一直伴隨著完備的法律機制保障,從而為其實施構筑了堅實的制度框架。

歐盟;區域政策;法律分析

經歷了 50多年的發展,歐洲一體化的深化客觀上要求成員國實現進一步的經濟趨同,這本已是一個復雜的議題,而不斷擴大的現狀又使得成員國之間的差距進一步拉大,在這種背景下,歐盟區域間的協調發展就成為衡量區域一體化成效更為具體和關鍵的一項指標,只有在成員國及其地區能夠維持一個足夠的經濟和社會聚合水平,一體化才能順利地向前發展。因此,旨在彌合區域發展差距、實現歐盟內部經濟、社會與地域聚合的歐盟區域政策在歐盟政策體系當中的地位就得以日漸提升。歐盟區域政策與區域性制度的建構密切相關,這一政策本身不僅浸潤著歐洲法律文化的精髓,其政策過程也一直伴隨著完備的法律機制保障,為其構筑了堅實的制度框架。

一、歐盟區域政策的法律淵源

歷史上歐盟各成員國的社會經濟發展基礎、發展水平以及發展道路都存在很大差異,自上個世紀 50年代初期歐洲一體化進程全面展開以來,特別是在不斷東擴的背景下,這種不平衡的結構性矛盾必然會隨著歐盟成員國的增加①歐盟成員國從 2004年 5月 1日起增加為 25個,從 2007年 1月 1日起增加為 27個。、內部市場的擴大和人口總量的增多而變得更加激烈和嚴重,因此,區域政策已成為歐盟經濟發展的中心議題之一。作為有目的地促進落后地區經濟發展的措施,與其他一些產業政策一樣,區域政策的制定和實施本身有意偏離了市場經濟的規則,而是通過構筑由歐盟超國家機構、成員國以及成員國的地方當局等組成的多層治理體系、綜合運用宏觀調控和財政、金融等政策工具,來彌補市場機制在調節區域經濟發展方面的缺陷。

在創立之初,歐洲共同體的三個基礎條約并未對區域政策作明確具體的規定。1957年《羅馬條約》首次在序言中提出“通過減少不同區域之間現存的差異、以及不發達地區的落后狀況而強化其經濟的聯合并保障其協調發展”。第 299條進一步專門劃定了若干優先發展區域,認為“這些地區地處偏僻、與世隔絕、面積狹小、地理和氣候環境惡劣、經濟上依賴于少數幾種產品,這些不利條件長期同時并存,嚴重地制約了上述地區的發展”。雖然有上述雄心勃勃的政策宣示,但該條約并未就實現這一目標創建某種正式的機制,①Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p.171.僅規定:歐共體理事會應根據委員會的提議,在與歐洲議會磋商后,通過具體措施特別是確立著眼于使包括共同政策在內的本條約適用于上述地區的條件,來“促進成員國經濟活動的協調發展以及持續和均衡的擴張”。②祝寶良、張峰主編:《歐盟地區政策》,中國經濟出版社 2005年版,第 81頁。《羅馬條約》的上述條款被視為歐盟區域政策的最早源頭。

1973年歐共體委員會向部長理事會提交了《歐洲地區發展報告》并于 1975年 3月獲得批準,從而第一次在歐共體官方文件中正式確立了全面的共同體區域政策概念,歐共體區域政策開始逐漸走向成型,1986年《歐洲單一法令》發布時,“共同體應作為協調發展的整體”的基本目標被正式確定下來。《歐洲單一法令》決定,到 1992年底,實現商品、服務、人員和資本自由流動的內部大市場這一新的一體化目標,并且通過加強成員國的經濟和社會聚合,以縮小共同體內部的地區差距。《歐洲共同體條約》第 130a-e條 (《新歐洲共同體條約》第 158-162條)集中規定了歐盟區域政策,明確了協調成員國經濟政策、實現地區平衡發展為其總目標,由此引發了區域政策的新一輪改革,對區域政策的基本原則、結構基金、組織機構等進行了調整,設立了專司區域政策的咨詢機構——區域委員會 (The Committee of the Regions)。1988年歐盟布魯塞爾首腦會議決定合并組建“結構基金”(Structural Fund),同時大幅增加基金份額。③到 1992年,結構基金占整個共同體預算的比重已達到 25.4%,僅次于共同農業政策開支。1992年《馬約》之后歐盟又增設了“聚合基金”(Cohesion Fund)用于促進成員國的地區發展。1993年歐盟的建立更加凸顯了制定和實施區域政策的緊迫性。

到 20世紀 90年代后期,歐盟業已建立起比較完整的區域政策體系,然而隨著全球化背景下歐洲一體化進程的加速和東擴負面效應的日益凸顯,加上近年來歐洲經濟整合過程中暴露出的問題的增多,使得歐盟區域政策面臨不少新的挑戰:市場機制導向下的區域經濟發展模式使得資本、人力、技術等生產要素都傾向于那些處于經濟發展中心地帶的地理優位地區,這就導致了經濟活動、人口、交通和其他基礎設施等的高度集中,勢必進一步加大區域發展的不平衡,而在歐盟不斷東擴的大背景下,這種中心地區和邊緣地區發展不平衡的集散效應將更加明顯。此外,以歐洲單一市場和歐洲貨幣聯盟的建立及其平穩運行為標志的一體化政策議程已經極大地削弱了成員國政府實施其本國區域發展政策的能力。深化的區域經濟一體化迫使成員國放棄了一些原來在本國施行的旨在彌合區域發展差距的政策工具,如歐洲經貨聯盟中的歐盟成員國就不可能通過匯率管制來扶持本國落后地區和產業的發展;在歐盟競爭政策框架下,各種形式的用于地區發展的政府補貼也被大幅削減。④M.J.Gorge.Euro-coporatism?Interest intermedium in the European Community.London:University Press ofAmerican,1996,p.231.因此,歐盟力圖通過幫助和扶持歐盟區域的發展來抵消這種自我中心化的傾向(centralising tendencies)。⑤A.Bourned.Regional Europe[A].inMichelle Cini,ed.,European Union Politics,Oxford:Oxford University Press,2003,p.284.1997年的《阿約》也明確規定了要促進地區均衡可持續發展;2003年《歐盟憲法條約草案》及后來的《里斯本條約》也都進一步強調了“經濟、社會與地域聚合”⑥曾令良:《歐洲聯盟法總論——以〈歐洲憲法條約〉為新視角》,武漢大學出版社 2007年第 1版,第 23頁。對于歐洲的重要性。鑒于歐盟各國經濟社會的差異以及中東歐申請國的狀況,歐盟委員會于 1997年 7月提出題為《2000議程》的文件。

二、歐盟區域政策的運行機制

歐盟區域政策歷經了多次改革,但自 1988年政策改革后確定的制度框架基本保持不變,如確定政策援助的優先目標、明確政策原則、使用和管理各項財政基金的程序等。但對于業已進入深化擴大快車道的歐盟而言,整個聯盟正面對著全球化所帶來的經濟加速重組、貿易日益開放、科技革命和知識經濟的興起、人口老齡化以及移民增長等新的挑戰。為此,2007年歐盟推出了 2007-2013財政年度新的區域政策規劃。下面將以此為基礎分析歐盟區域政策新的運行機制框架。

第一,關于歐盟區域政策的目標定位和主要內容。

新時期歐盟區域政策的總目標是:增強共同體內部社會和經濟的凝聚力,其途徑之一就是加強對歐盟內部經濟發展落后地區的援助,首先要對政策的實施方式加以改良,如提高發展基金的使用效率等等,最終使落后地區獲得相對公平的競爭地位。①European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.p.6.為了加強共同市場的構建和推進歐洲一體化進程,繼續深化歐盟內部的合作與穩定,歐盟領導機構和各成員國正在努力尋求實施新的歐盟區域政策,以便鞏固和擴大歐盟一體化的發展成果。

新的歐盟區域政策 2007-2013主要由以下部分組成:(1)被定義為一組共同規則、適用于歐洲區域發展基金 (ERDF)、歐盟社會基金 (ESF)和歐盟聚合基金 (ECF)的一項普遍性規定 (general regulation)。基于聯盟、成員國以及地方當局管理權共享的原則,這項規定為上述基金提供了一套與財政管理、風險控制和項目評估規范類似的新的項目進程。聚合基金主要圍繞三個優先目標進行組織,即聚合、區域競爭力與就業、歐洲地域合作。(2)關于各項財政基金(歐洲區域發展基金、歐洲社會基金、歐洲聚合基金以及入盟前期援助政策工具 (IPA))來源的規定。(3)關于建立一個跨境機構以實施合作項目的新的規定。

共同體的戰略性指南和成員國相關的國家戰略框架是歐盟區域政策新規定的主要來源,它們為新的區域政策提供了戰略層面的維度。成員國及其地方當局同樣享有將共同體的優先權轉化為國家和地方層面的優先權的便利,以此來維護其民族和地方特性。從另一個方面講,財政援助并不是分散化的,而是高度集中于歐盟促進增長和就業的聯盟戰略 (《里斯本戰略》)當中。其主要的優先領域是:研究和技術開發,創新和產業精神 (the spirit of enterprise);知識社會 (knowledge-based society),交通,能源,環境保護,人力資本投資,就業市場政策以及提升勞資方的兼容性(worker and business adaptability)。因此,歐盟在很多方面是扮演著一個貫穿整個項目的戰略實施的保證人的角色,以確保上述優先性的投資落到實處。②European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.pp.6-7.

第二,關于歐盟區域政策的執行體系。

為了保證區域政策得以有效地貫徹落實,歐盟構建了多層次、網絡狀的區域政策執行體系。在歐洲層面上,歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會都為區域發展政策設置了專門的職能機構和顧問機構。歐盟委員會內設“區域政策委員”專門負責區域政策以及成員國間聚合方面的事務。歐盟理事會內則設有區域委員會。歐洲議會設有 20個常設委員會,其中區域政策委員會,交通與旅游委員會,環境、公共衛生與消費者保護委員會等三個委員會與區域政策問題密切相關。值得一提的是,《歐洲聯盟條約》針對區域政策進行了重要的機構創新——設立了區域委員會。該委員會由 317名成員組成,全部來自歐洲各地區或者由成員國政府商同地方當局任命。該機構的設立目的就是要向布魯塞爾表達以及通過歐洲議會表達地區的聲音。但是區域委員會的作用十分有限,它沒有實際的權力,僅僅是一個通過對其他有權機構產生影響并進而影響歐盟立法過程的咨詢機構。該委員會的許多成員都是富有經驗的本地或地區的政治家,他們對于地區問題有著豐富的經驗和學識。區域委員會的設立不僅對在歐盟層面上表達地區的聲音具有重要意義,它還為地區之間的經驗交流、聯絡和互惠互利創造了機會。

成員國政府居于第二個層級,它們一般在接受歐盟統一的區域政策協調和整合的同時,也擁有自身的區域政策,其主要權力由中央當局特別是議會掌握,議會負責處理所有有關區域政策的法律,批準或否決援助措施、獎勵力度、區域設計和分散程度,也包括批準成立或取消特定管理機構等。歐盟的成員國也制定了促進區域協調發展的法律體系,如德國的憲法、改善地區經濟結構的法律等,在促進德國區域協調方面起著關鍵性作用。德國的聯邦憲法規定,聯邦政府與州政府之間是一種相互協調的關系,在地區經濟發展中聯邦政府必須擔當占 50%比重的任務。根據改善地區經濟結構的法律,德國制定了“地區經濟的框架計劃”,被譽為德國地區經濟發展的“圣經”(每年度有一個框架計劃),它規定什么地區該受援助,援助多少,是憲法精神的具體化。可以看出,德國政府很少通過“人治”的政策優惠和扶持來支持區域發展,而是一切以法律行事。③趙海峰:《歐洲法問題專論》,中國法制出版社 2007年第 1版,第 124頁。

處于治理體系第三層級的是成員國地方政府,包括各聯邦國家的組成部分 (比如德國的各個州、英國的蘇格蘭)、單一制國家的地方 (比如法國的科西嘉)以及若干海外飛地 (如法國的海外省)、特殊區域 (如德國東部地區、丹麥的格陵蘭地區)。成員國地方政府參與區域治理的渠道主要有三:一是在地方層次設立相應的區域政策機構;二是多數成員國地方政府在歐盟總部布魯塞爾都設有某種形式的辦事處和代表機構;三是如比利時和德國官方的規定,如果歐盟理事會討論的問題屬于其地方政府管轄范圍,則由地方政府相關負責人出席相關會議。正如《伯爾納報告》所指出的那樣:“地方當局作為歐盟決策的合法參與者,打破了一種通常的認識,即在歐盟只有中央政府才能代表他們的國家。”①Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p177.

第三,關于歐盟區域政策的目標區域遴選。

為使區域政策在縮小地區差距方面真正發揮預期作用,歐盟根據人均 GDP、產業結構、失業狀況、地理條件等因素,將優先發展的目標地區劃分為 7大類。(1)促進落后地區的發展和結構調整。所謂落后地區一般指人均 GDP低于歐盟平均水平 75%的地區,如法國的科西嘉和海外省、德國東部地區、英國的北愛爾蘭地區、意大利南部以及希臘、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙 4國的大部分地區。1994年到 1999年期間,結構基金總額為 1414.71億歐洲貨幣單位,其中 68%用于上述地區,受益人口占歐盟總人口的 26.6%。(2)幫助工業衰退地區轉型。工業衰退地區的主要特征是,工業部門的失業率高于歐盟平均水平,并且工業部門的就業呈下降趨勢。在 1994年到 1996年間,結構基金中有 74.21億歐洲貨幣單位用來資助該地區。該地區 1994年到 1999年期間的人口占歐盟總人口的 16.3%。(3)與長期失業斗爭并提供就職便利,特別是幫助青年人和受勞動力市場排斥的人員解決就業問題,同時推動實現男女同工同酬。(4)采取預防措施,使勞動力適應工業結構和新技術的變化。(5)調整農業及漁業結構,促進共同農業政策的改革。1994年至 1999年,結構基金中共安排了 64.02億歐洲貨幣單位的資金;2000年至 2004年歐盟的藍箱、綠箱措施共增加了 27.89億歐元。②王傳麗等:《WTO〈農業協定〉及農產品貿易規則執行評價 (上)》,《政法論叢》2008年第 5期。(6)開發脆弱的農村地區,推進經濟活動的多樣化。1994年到 1999年,該地區人口占歐盟總人口的比例為 8.8%。(7)加快人口密度極低的地區 (每平方公里少于 8人)的發展,這主要是指芬蘭和瑞典的邊緣地區。在 1994年到 1999年期間,該地區人口僅為歐盟總人口的 0.4%。③申皓:《試析歐盟地區政策的演進》,《法國研究》2002年第 2期。歐盟區域政策實施所針對的這些目標地區集中反映了歐盟地區發展的現狀,很大程度上也說明了歐盟內部在地區發展上的不平衡性,這對統一市場的建立和完善以及整個歐盟的社會經濟協調發展無疑是一個很大的障礙。

第四,關于歐盟區域政策的政策工具。

歐盟通過實施包括經濟政策在內的一系列措施,在促進地區發展當中發揮了重要作用,其中最為重要的就是建立了實施其區域政策的兩大基金,即歐洲地區發展基金 (The European Regional Development Fund)和聚合基金 (Cohesion Fund)。歐洲地區發展基金根據《羅馬條約》于 1975年建立,該基金以共同體預算的 5%為基礎,主要支持結構資金項目,包括對落后地區的重建與資助以及對工業衰退地區恢復,英國是該基金的主要倡導和支持者,主要是因為英國在共同體內部屬于這種比較落后的地區。聚合基金是根據 1992年《馬斯特里赫特條約》建立,主要是促進交通基礎設施的發展及與較貧窮成員國的環境問題有關的措施,該基金以促進比較落后的成員國而不是歐盟內部落后地區為其實施目標。接受該基金的成員國主要是 GDP不足歐盟平均值 90%的國家,在 1992年時是指希臘、葡萄牙、西班牙、愛爾蘭。但同時迫切需要該基金援助的還有地中海國家,它們的受益才能為統一市場的建立掃平更多的障礙。④Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p172.

在歐盟制定的《2000年議程》中,明確規定了 2000年到 2006年間結構基金預算總額達 2630億歐元,占歐盟同期財政預算的 1/3左右,惠及歐盟 25%的人口。2005年歐盟布魯塞爾首腦首腦會議上,歐盟各國領導人最終就 2007年到 2013年中期預算方案達成協議。該預算總金額為 8600多億歐元,其中大約 3360億歐元 (也就是超過 1/3的預算)將用于歐盟區域政策的實施。這是自 2004年制憲危機以來,歐盟在一體化進程中取得的難得的勝利成果,將有助于恢復歐盟對未來發展和進一步推進一體化的信心。值得注意的是,結構基金和團結基金的來源是歐盟各成員國按照其國民生產總值的一定比例繳納的,并納入歐盟的財政預算,也就是說各個成員國都負擔一定份額,但只有被歐盟認定的特定區域才能依一定比例享有使用該基金的資格。比如從 1993年到 1999年七年間,預算總額達到 150億埃居 (ECU)的團結基金只有四個目標國:希臘和葡萄牙各占 16%—20%的配額,愛爾蘭占 7%—10%,西班牙占 52%—58%,因此,結構基金和團結基金實際上是一種以歐盟整體財政資源來集中支持最需要資助地區的援助,而不是“大鍋飯”式的分配,體現了基金使用的“集中原則”和“伙伴關系原則”。

除了上述兩大基金的財政手段之外,歐盟區域政策的政策工具還包括金融手段和行政手段。金融手段主要是指通過歐洲投資銀行對落后地區提供優惠貸款,試圖以金融杠桿帶動地區發展活力。行政手段主要是指通過在落后地區建立有效的法律體系和社會規范,強化政府、企業、工會和家庭的和諧合作關系,不斷改革和完善區域發展項目組織結構,以改變公共部門慣有的等級制度和官僚作風,加強與私人部門的合作,從而使整個政策的執行轉向分散決策、建立伙伴關系和網絡聯系。①祝寶良、張峰主編:《歐盟地區政策》,中國經濟出版社 2005年版,第 92-94頁。

三、歐盟區域政策的基本原則及其法律文化意涵

歐盟區域政策機制作為一個帶有一定超國家性的跨國法律機制,其運行也遵循一般國際法的基本原則,同時又兼顧了歐洲一體化的具體情況,從而形成了獨具特色的運行模式,其運行的基本原則包括。

(一)伙伴關系原則 (partnership)

結構基金援助由歐盟委員會在密切合作的框架下決定,即“伙伴關系”。伙伴關系建立在委員會和成員國之間。根據其國內法規和實踐,成員國自行組織自己的機構和主體,即有能力的地區、地方、市政當局和其他公共機構;經濟和社會伙伴;其他合適的主體代表社會公民、環保組織、非政府組織、人權組織等。每個成員國應當盡可能多地指派各個層面的代表參與伙伴關系。伙伴關系中的各個“伙伴”必須遵從相應的制度、法律和財政權限。成員國應當在規劃戰略的各個階段接納合適的伙伴,特別是相關地區的參與。②E uropean Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries andOfficial Texts,Luxemburg:Office forOfficial Publicationsof the European Communities,2007.pp.27-29.

(二)輔助性原則 (subsidiary)

輔助性原則就是強調歐盟只在最需要其發揮作用的層面上展開地區行動,因此,成員國一般將涉及跨國 /跨境的地區發展計劃交由歐盟統籌負責,而盡可能保有對其他項目的管理權限。③曾令良:《歐洲聯盟法總論——以〈歐洲憲法條約〉為新視角》,武漢大學出版社 2007年第 1版,第 41-42頁。例如,結構基金的使用并非簡單地向所有受援落后地區提供直接財政援助,受援地方當局為了有效實施結構基金所資助的項目計劃,必須建立專門的管理與評估機構,并保持與歐盟委員會的密切聯系,整個資助項目的選定、管理、監督、評估、信息交換都涉及歐盟、成員國政府、地方當局的有效互動,以確保整個基金的使用符合規范化和效率要求。

(三)配套原則 (additionality)

配套原則就是指歐盟的財政援助只能作為落后地區發展的輔助性財政手段,地區當局必須保證一定數量的財政支出作為配套資金,而不能完全依賴于財政援助。由此可見,歐盟各種區域政策工具的運用并非單向的救濟式的援助,也非中國式的“開發式扶貧”,而是需要超國家機構、成員國、受援區域地方當局等展開多維互動的一個進程,這就折射出歐盟區域政策的多元性、靈活性和開放性特點。

(四)一致性原則 (consistency)

委員會和成員國應當確保歐盟基金和成員國的援助符合歐盟政策。這種一致性應在歐盟戰略指導意見、國家戰略參考框架、操作性規劃中特別說明。

(五)比例原則 (proportionality)

歐盟委員會和成員國采取的方法會根據成員國對歐盟的財政交納不同而有所區別。同樣,對這些成員國實施的評估以及歐盟委員會對規劃監管委員會的參與度也有所不同。總的原則是,對歐盟財政貢獻大的成員國,使用基金的自主權更大,這個原則兼顧了超國家主義與政府間主義的平衡。

(六)規劃原則 (programming)

結構基金的目標追求體現在跨年度規劃體系中,這一體系包括戰略優先、管理過程、決策機制和各個階段的財政組織。歐盟自 1988年地區政策改革以來,堅持 7年為一個規劃期,對地區政策的設計、管理和資金安排均按中長期規劃思路進行,這樣可以充分確定政策的穩定性、透明度和可預見性。

上述歐盟區域政策的基本原則是對歐盟法律原則的一種具體闡釋和注解,體現了“公平、凝聚與趨同”的價值理念,而這些基本原則之所以能夠在歐洲經濟社會整合的進程中存續并且發揮作用,是與歐洲特定的法律文化背景分不開的。正如“歐盟之父”讓·莫內 (Jean Monnet)曾經指出的那樣:“歐洲的聯合……引入了新的制度化方法,這種方法長久地改變著國家和人之間的關系”,“當國家和人接受了共同的規則和共同的制度并確保其應用時,他們相互之間在行為上就會發生變化,這是文明本身的發展過程”。①J e anMonnet:A Ferment of Change,The European Union,Readings on Theory and Practice of European Integration,Edited byBrent F.Nelsen&Alexander C-G.Stubb,Lynne Rienner Publishers,Inc.1994,p.21.因此,深入挖掘這些原則背后的法律文化意涵,是我們正確分析歐盟區域政策的必要途徑。

法國大革命時期提出“博愛”的口號,即社會正義是一個實質平等的問題。如果自由僅僅局限在要求國家的不作為方面,這種對自由的保障顯然是不充分的。真正的自由還應該包括實現人格自由發展的各種現實條件,如經濟條件。按照洛克的觀點,私有財產既是自由的基礎,也與自由互為因果,沒有財產無法實現自由,沒有自由無法獲得財產,即使有了也會得而復失。西方古老的法律諺語同樣認為,“無財產即無人格”。一個沒有財產滿足自身生存發展需要的人很難真正享有人的尊嚴、獲得人的地位,而且其作為人的權利和利益更容易受到來自強勢集團或人物的侵害。黑格爾進而認為,財產即是自由的“外在形式”。因而,法治國家的任務不應僅僅是為個人的自由空間提供法律的保證,還在于解決物質上也是實質上的財產 (自由)分配問題。就此意義而言,法治國家不僅要確保私有財產不受侵犯,而且,更應實現“各盡所能,按勞分配”的正義原則,努力尋求個人財產的擴大。正義是一個涵攝極廣的倫理范疇,為每一個社會、每一個時代所關注。經濟倫理的正義價值最為突出的莫過于如何實現財產的公平合理分配,在國家和地區層面上則是經濟的協調發展,使各國家和地區都能獲得并享受到發展帶來的利益和好處。這種思想或者價值在《歐洲社會憲章》(1996年)等歐洲人權法律文件當中得到了體現。②參見Jo Shaw,LAW OF THE EUROPEAN UN ION,3rd edition,Palgrave PublishersLtd,2000.

作為一個當今世界建制最為成熟的區域性共同體,歐盟要求成員國妥善地分配公共物品,甚至自身直接提供和分配公共物品,來推動經濟發展,保障經濟、社會、文化權利得以在更高的層次上實現。具體而言,在歐盟的框架之下,其所力爭實現的發展權包括三個層次:微觀層面通過推進經濟聯合與增長并參與《歐洲人權公約》而實現個人的發展權;中觀層面通過區域政策來實現聯盟內某些地區的發展權;宏觀層面通過洛美協定、科托努協定等國際協定實現有關國家的發展權。③何志鵬:《歐盟體制內的發展權》,《當代法學》2007年第 1期,第 92頁。因此,歐盟正是秉承歐洲法律文化中的這種思想或價值,在其區域政策的構建和實施當中努力尋求地區發展的均衡與和諧。

四、歐盟區域政策的實施及其制度困境

從歐共體成立到歐盟誕生,其區域政策經歷了提出、改革、配套、完善的漸進過程,產生了積極的社會和經濟效益。1986年到 1996年的十年間,25個欠發達地區的人均 GDP從居歐盟平均水平的 52%增長到59%,10個最貧窮地區從歐盟平均水平的 41%上升到 50%,10個最富裕地區與 10個最貧窮區域的比例由于 3.7倍下降到 3.1倍。在經濟全球化和區域一體化的大背景下,歐盟區域政策明顯地促進了地區經濟社會的協調發展。④European Commission:Working for the Regions.Office forOfficial Publications of the European Communities,2001.當然,盡管采取了相應的措施,歐盟地區的發展現狀仍然不盡人意,特別是近些年歐盟擴大后,這一問題的嚴重性更加凸顯,一方面這與成員國原來的經濟發展水平有關,另一方面也與各個國家對新的歐盟大環境的適應有關系。

其一,區域政策機制在不同成員國的實施如何實現公正。區域政策實施初期的一個重要文件是 1988年共同體理事會的結構基金指令(修改版)。指令將整個共同體區域劃分成需要援助的地區和不需要援助的地區以及需要哪些援助的地區。第 1條確立了若干目標,其中最為重要的目標是:促進落后地區的經濟發展。這些地區包括:希臘、愛爾蘭、葡萄牙、英國、意大利以及西班牙的部分地區。同時,也包括整個東歐。其他條款則針對相關國家的落后工業或者落后農業而制定。德國具有雙重身份:援助者和被援助者。基金分配政策因此遭到質疑:按照指令的區劃,至少有 51%的聯盟公民居住在被援助地區。再者,收入差別很大。西愛爾蘭和葡萄牙居民的平均收入僅為德國漢堡和法國巴黎一帶的居民收入的 1/6。同時,基金的來源問題也成為一個頗具爭議的問題。對歐盟預算的最大貢獻者始終是德國,其貢獻率在整個上世紀 90年代的大部分時間里都超過了其 GDP的 6%,以致于德國近年來也因其對歐盟預算的巨大支出產生了抱怨。⑤Simon Sweeney,Europe,the State and Globalisation,Pearson Education Limited,2005,p179.這種缺乏共同體精神的做法,很大程度上是有害的,特別是隨著歐盟的疆界已經擴大到了更為貧窮的東歐國家,歐盟如何擴大其財政來源并實現公平均衡分配的問題將變得更為突出。

其二,區域政策機制在成員國的不同區域和地方之間如何實現公正。雖然歐盟區域政策的實施主要依賴聯盟的層面推動,但并不意味著歐盟包攬全部的相關權限。區域政策特別是規劃原則上靠聯盟和成員國兩個層面來實施和推動,執行則主要仰仗成員國。聯盟支持成員國的政策并用基金政策協調,但是地區發展與地區利益密切相關,各地區也通過不同的方式對基金援助和歐盟區域政策的實施施加影響。現在歐洲許多國家屬于聯邦性質,在某些情況下,地區特性變得比民族特性更為突出。在西班牙,加泰羅尼亞從 1979年起實施自治,為歐洲其他地區提供了協調發展的范例;在比利時,繁榮的弗朗德勒希望和處于深刻危機中的講法語的瓦隆地區分開;在意大利,北方聯盟力求使本國最富的地區擺脫南部貧窮各省的負擔。①[法 ]德尼茲·加亞爾、貝爾納代特·德尚等:《歐洲史》,蔡鴻濱等譯,海南出版社 2002年第 1版,第 610頁。類似的地區因素無不對歐盟區域政策的實施產生重大影響。

其三,區域政策機制在不同的政策領域和援助項目上實現合理布局。由于歐盟區域政策的涉及領域廣泛,一些政策規模大、目標積極,更多的則注重社會因素,比如在歐盟區域政策的執行過程中,結構基金的撥付和使用往往與與國土規劃、環境保護、交通和公共基礎設施網絡建設、旅游資源開發、水資源利用甚至于促進就業、保護少數族裔文化等議題相結合,因此,區域政策往往被賦予了“經濟、社會與地域聚合”的意義。在《單一歐洲法令》中,有關區域政策的措施被歸類在《羅馬條約》“經濟與社會聚合”的條款之下,在其修正案中又被冠以“經濟、社會與地域的聚合”的名稱。②曾令良:《歐洲聯盟法總論——以〈歐洲憲法條約〉為新視角》,武漢大學出版社 2007年第 1版,第 45-46頁。就其本意而言,“聚合”一詞含義比較籠統,涵蓋范圍更廣泛,囊括了人民生活水準的均等化、有效的就業和其他社會公共內容。因此,單獨的區域經濟政策無法涵蓋上述目標,區域協調與聚合才是歐盟區域政策的應有之意。因此,歐盟區域政策除了關注現實的區域經濟發展差距之外,還需要著眼于區域的長期競爭力,它與傳統的由政府通過收入再分配和財政轉移支付的方式實現社會聚合的目標是有差異的,也是歐盟區域政策區別于一般意義上的區域經濟政策的特殊性所在。歐盟 2007-2013財政年度的區域政策規劃已經認識到了這一點,有關區域競爭力、區域發展與就業、歐盟內部跨境區域合作以及歐盟與地中海、亞洲地區等大洲之間的“區域間主義”(inter-regionalis m)也已被提上日程。③參見 European Commission,Cohesion Policy 2007-201—Commentaries and Official Texts,Luxemburg:Office for Official Publications of the European Communities,2007.第一部分 1.2“區域競爭力與就業”,1.3“歐洲地區合作目標”有關論述。

盡管如此,歐盟區域政策的整體思路和方向無疑是正確的,即合理分配有限資源,盡可能地縮小地區差距,在歐盟范圍內最大限度地實現社會正義。這不僅是歐盟區域政策的邏輯起點,也是歐盟區域政策法律體系的價值所在。

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1003—4145[2010]05—0075—07

2010-03-09

李道剛,男,山東大學法學院教授、法學博士,主要從事國際法學、人權與憲政理論研究。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)