省級社會養老保險基金風險管理機制研究＊
——以山東省為例

“山東省社會養老保險基金風險管理機制研究”課題組

(山東財政學院統計與數理學院,山東濟南 250014)

省級社會養老保險基金風險管理機制研究＊
——以山東省為例

“山東省社會養老保險基金風險管理機制研究”課題組

(山東財政學院統計與數理學院,山東濟南 250014)

基于分權式管理制度,提出系統的省級基金風險管理框架,探討該框架下建立風險管理制度的可行性。完善省級養老保險基金風險管理機制的建議:制定長期的風險管理策略;加快養老保險制度的規范建設,厘清中央、地方政府在養老保險中的責任,明確不同政府實體和繳費人在養老保險基金中的權屬關系;發展金融市場中介,加快精算師、會計師、審計師事務所和各種風險評級公司等中介機構的培育,強化外部監督機制;建立養老保險基金信息披露制度,強化養老基金管理機構的內部監控機制;建立嚴格的市場進入和退出機制;構建多層次相互制衡式監督機制等。

省級養老保險基金;風險管理;制度框架;監督模式

我國養老保險制度正處于改革完善的進程中,省級基金的資金規模巨大、覆蓋范圍很廣,基金風險管理成敗關乎所有參保人的利益。基于分權式管理制度,我們提出系統的省級社會養老保險基金風險管理框架,探討該框架下建立風險管理制度的可行性,并給出近期基金風險管理的建議。

一、社會養老保險基金管理的現狀

社會養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合,采用“以支定收,略有結余,留有部門積累”的基金籌集模式,實行市 (縣)級統籌,地區之間不能統收統支和調劑使用。部分地方建立了基金調劑制度,但規模和數量十分有限。勞動保障部門負責社會養老保險基金的行政管理。基金實行收支兩條線管理,社會保險經辦機構和財政部門需在協商確定的國有商業銀行開設基金收入戶、基金財政專戶和基金支出戶等三個專用賬戶。基金征收時,要在基金收入戶暫存,每月向財政專戶轉存,收入戶月底無余額。支付養老金時,有保險經辦機構向財政部門提出申請,養老金由財政專戶轉入支出戶,再由支出戶發放到退休人員的退休金存折。以山東省為例,2007年底,山東省企業基本養老保險參保人數 11,567,809人,比 2006年增加 74.6萬人,增長6.89%。2007年度,山東省企業職工養老保險基金收入 613.58億元,比上年增加 240.9億元,增長64.66%;養老保險基金支出 459.47億元,比上年增加 174.9億元,增長 61.48%,本年收支結余 154.1億元,年末滾存結余 487億元。總體上,收支增長速度快,基金運轉正常。

從職能分工上看,財政部門對保險基金實施財務監督,監督基金經辦機構是否按規定撥付保險待遇,以及基金運營機構對結余基金是否按規定轉存定期存款和購買國債。對基金預算的編制、審批、執行和調整,財政收入戶、支出戶管理,基金資產與負債管理,基金決算審核等均有監督權。

審計部門對保險基金實行審計監督,審計部門通過定期或不定期地對基金財務收支,包括基金會計憑證和賬簿報表進行審計,查出征繳、撥付、存儲行為及財政專戶的管理中存在的問題,提出整改建議,并限期整改。

投資管理上,除留足兩個月的周轉金外,省級基金其余資金全部要購買國債或存入銀行專戶,在基金管理的“安全性、收益性、流動性”三原則中,主要強調安全性,收益很低。如 2007年度,山東省企業職工基本養老保險基金投資的利息收入 9.22億元,僅占當年基金收入的 1.5%。

二、省級養老基金管理存在的問題

(一)養老保險基金征繳過程中,存在欠繳、擠占和挪用現象

由于企業本身的原因和征繳、管理存在的問題,養老保險基金欠繳、擠占和挪用資金的現象較為普遍。2006年度山東省審計廳組織對 16個市 (不含省本級和青島市)養老保險基金的征管用情況進行審計。審計發現,16個市累計欠繳養老保險金 25.59億元;14個市本級和 49個縣 (市、區)1999年以前擠占、挪用養老和失業保險基金 6.99億元,用于購建固定資產、違規出借和對外投資,其中養老保險基金 6.93億元;6個市本級和 35個縣 (市、區)2000年至 2006年擠占、挪用社會保險基金 1.91億元,用于彌補財政資金不足、購建固定資產、違規出借、彌補經費等 (截至 2006年末數據)。2007年度,山東省年末累計欠費 14.35億元,占總保費收入的 2.3%。理論上,省級基本養老基金的征收困難還不會嚴重影響到基金的正常運轉。

(二)個人賬戶資金挪用形成的空賬化問題

1997年以來,各地沒有做實個人賬戶,沒有割斷統籌賬戶與個人賬戶基金之間的聯結,存在用個人賬戶資金來支付轉軌成本,致使個人賬戶空賬規模逐年增大,成為中國養老保險體制改革的巨大障礙。在不考慮隱性債務問題的條件下,按現行的養老保險費征繳比例和養老金發放標準,根據預測,山東省的社會養老保險統籌賬戶在未來 10年內不會出現赤字,并且個人賬戶也不會出現赤字。但是,如果考慮隱性債務,山東省的個人賬戶資金缺口如下表(本課題組,2008):

表1單位:百萬

由于個人賬戶的空賬化,無法實現有效的資金管理和投資經營,收支缺口存在逐年變大的趨勢。

(三)養老基金監管體制運行成本過高

現行的基金監管制度是以行政監管為核心、審計監管和社會監管為補充的三位一體的養老保險監管體系,對于規范、管理和使用養老保險基金在一定程度上起到了監管作用,但也存在明顯的不足。首先,“三方”監管的主管部門缺乏統一規劃,相互協調較差,出現各自為戰、重復監管現象,不僅造成了社會資源的極大浪費,而且嚴重干擾了被檢查者的日常工作。其次,在實際監管工作中,“三方”監管部門對于監管的范圍、內容、重點,所查出的違紀違規問題,先進的監管理念和監管方式等監管信息不能充分交流和共享,致使養老基金監管逐漸陷入孤軍作戰、流于形式的怪圈之中。再次,省級養老基金的監管缺乏有效的風險監測、評價、預警和防范系統,沒有實現非現場監管和現場檢查的有效結合,導致監管缺乏規范化和系統化。

(四)養老保險基金缺乏有效的運營辦法

這主要表現在以下幾個方面:一是保險基金的保值增值問題沒有得到較好地解決。按照省政府的有關規定,對每年結余的和積累的保險基金,除留少部分作為應急風險儲備外,一部分存入銀行,其利息按三年期城鄉居民儲蓄利率計算,其余主要購買國家發行的債券,基金的增值率為三年期國庫券利率。從當前山東社會保險基金投資運作的實際情況和物價水平大幅度上漲的現實看,保險基金存入銀行或購買國庫券不但不能實現增值的目的,反而造成實際購買力水平較大幅度的下降,就連保值也很困難。二是保險基金的挪用、浪費現象嚴重。各市地為逃避結余基金上繳,部分將結余基金挪作它用,其中相當部分用于購買辦公設備和建造職工住房。三是保險基金的運營缺乏有效的監督機制。

三、省級養老保險基金風險管理機制的設計

(一)省級養老保險基金風險管理的制度框架

1.養老保險基金的管理模式——相對集中的分權式管理。

根據“統籌賬戶”制度的要求,行政管理權與經營管理權、資產管理權與負債管理權、統籌賬戶資產管理權與個人資產管理權以及監督權要分離,將行政管理權交予社會保險部門 (以下簡稱社保部門),統籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立的社保基金管理局,個人賬戶資產經營和管理權交給基金管理公司,統籌賬戶的負債管理權交給財政部門,監督權交給社保部門、財政部門、社會保險基金管理委員會 (以下簡稱“委員會”)和外部監督機構的制度安排,以建立一個權利分離、各行其職、各負其責的管理制度。①李珍、孫永勇、張昭華:《中國社會養老保險基金管理體制選擇:以國際比較為基礎》,人民出版社 2005年版。

2.養老保險基金的監督模式——多層次制衡式監督模式。

多層次制衡式監督模式,是以監督主體多元化為前提的,既有養老保險基金監督委員會的監督,又有行政和相關部門的監督;既有審計事務所等中介機構的外部監督,又有個人賬戶基金管理委員會和統籌賬戶基金管理委員會的監督。以養老保險基金監督委員會為核心的監督處于整個監督體系的最高層,是最高層次的監督者;以勞動保障部門的基金監督機構為代表的監督處于整個監督的中觀層次,起著承上啟下的協調作用;以投資營運機構為主體的監督處于微觀層次,起著內部監督、制衡的作用。各層次的監管機構各司其職又相互配合,相互制衡構建起一個完備的基金監督體系。

3.省級養老保險基金風險管理的制度框架。

綜上所述,省級養老保險基金風險管理的制度框架如下圖:

圖1 省級養老保險基金風險管理制度框架

(二)省級養老保險基金風險管理制度框架說明

1.社會養老保險事業局依法征收社會養老保險費,進入財政專戶,并分別將統籌賬戶基金交給基金管理局,個人賬戶基金交給個人賬戶基金管理委員會指定的基金管理公司。

2.基金管理局依據社會養老保險基金保值增值要求和國家宏觀經濟政策取向,將統籌賬戶基金投資于固定收益金融工具為主的對象和國家重點開發項目。

3.在給付時期,基金管理局按社保部門的指令將資金劃入財政專戶;社保部門建立臨時性賬戶,從財政專戶劃出給付資金并按時足額進賬職工在商業銀行的個人養老保險金賬戶;地方財政和中央財政部門對社會統籌部分的給付有最后責任。

4.個人賬戶基金管理委員會選擇合適的基金管理公司。基金管理公司再根據與各省個人賬戶基金管理委員會簽訂的契約對個人賬戶基金進行多元化投資,以實現社會養老保險基金收益最大化。

5.基金管理公司逐月將養老基金劃入社會養老保險事業局指定的個人養老保險金賬戶,以社會化方式向職工支付養老金。

6.基金管理局逐月將養老基金劃入社會養老保險事業局,社會養老保險事業局以社會化方式向職工支付養老金。

7.基金監督委員會依法批準和注銷基金管理公司的社會養老保險基金特許經營權,并依法監督基金管理公司的信息披露及投資活動。

8.基金監督委員會對社會養老保險基金的投資進行全方位監督。

9.社保部門 (省級)依法成立基金管理局。

10.社保部門協助地方勞動保障部門的征收和分賬工作,并對社會養老保險基金運作的全過程進行監督管理,確保養老基金的充足性。

總體上,養老基金監督委員會執行的是在養老基金管理體系外部的監督職能,而在養老基金內部,由于組織結構的完善,各部門間也具有互相監督職能。就外部監督而言,監委會通過組織市場中介機構工作來為監督機關、基金持有人和基金管理人提供客觀、公正的有關基金營運方面的信息,從而加強對養老基金營運管理的外部監督。以各種中介機構為主形成的監督機制能夠有效保證養老基金管理的合規性,但這不足以全面保障參保職工的利益。要建立完善的監督管理體制,就必須建立起適應市場要求、以內部制衡和外部監督為核心的委托——代理管理體制,明確各監管機構的部門職責,避免出現職責不清、重復監管的現象,保證監管體系的高效和協調運行,發揮政府機構監督、委托人對受托人的監督、管理運營機構相互監督、社會中介機構監督等多層次監督機制的作用,動態地修正養老基金監管內容,正確處理發展與監督的關系,為最終保護受益人利益,對養老基金投資建立一套科學合理的風險補償機制。

四、對上述風險管理模式的可行性分析

上述模式具有以下優點,可以有效地解決目前基金風險管理存在的問題。

(一)能夠實現財務制度與管理制度的銜接

目前,統籌賬戶和個人賬戶混合管理,新管理模式依照“統籌賬戶”原則將統籌賬戶的基金交由基金管理局運營,考慮到統籌賬戶是現收現付制,相對養老保險金需求而言,該賬戶上不會有太多的積累,可投資的資金規模小,基金的運用對制度本身以及對資源的市場配置影響不會太大,所以我們并不刻意要求統籌賬戶基金的市場化運營;同時,投資的收益性與流動性是呈反比的,統籌賬戶基金具有短期性的特點,它要求較高的流動性,基金是在強調流動性的前提下,在安全性與收益性之間尋找平衡點的,所以,固定收益投資較適合統籌賬戶基金的特點;另外,根據國家宏觀經濟發展政策,將基金投資于基礎設施和國家戰略支持的開發項目,有利于滿足宏觀調控政策和產業政策要求,將個人賬戶基金交由基金管理公司運營,一方面在分散風險的情況下可以通過多元化投資實現基金的增值,使職工分享經濟發展的成果;另一方面實現了儲蓄向投資的轉化,增加社會資本積累,滿足經濟建設需要。

(二)能有效地將經營權從政府職能中分離出來

現行管理制度規定了基金管理的政事分離。但基金管理權和經營權屬于政府機構,這種管理監督制度必然滋生地方主義思想和利益地方化、部門化現象,基金的完整性受到極大的挑戰。分權式管理模式和多層次制衡式監督模式能夠切實實現權力職能的分離,提高養老保險制度的運行效率。另外,政府可以從自身不擅長的養老保險基金投資和管理的具體工作中脫離出來,專注于立法和監督等宏觀層面的監督,發揮其他監督機構的專業優勢,提高養老金系統的運行效率,完善養老金體制中市場競爭機制和基金投資體系。

(三)有效降低管理成本和交易成本

新的管理模式將保險費的征收職能交給稅務部門是給予稅務部門具有法律強制性的考慮和充分利用稅務部門在征管經驗、人員素質、機構系統方面的優勢,可以大大提高稅務保險資金的籌資效率,有助于實現管理費用的最小化。另外將養老基金的發放職能交給銀行或保險公司主要考慮到充分利用其廣泛的營業網點和巨大的網絡資源來降低管理費用。

新管理模式將個人賬戶基金交給眾多的基金管理公司管理;這些養老基金管理公司可以是現有的基金管理公司、其他金融機構成立的社會養老保險基金管理公司、也可以是新建的專門養老基金管理公司。而允許所有現存金融機構參與競爭一方面可以直接減少創建成本;另一方面通過競爭和利用現存金融機構的各類服務項目更有助與降低營銷成本。

五、完善省級養老保險基金風險管理機制的建議

針對近期養老保險制度改革的具體實踐,我們從制度建構改革、監管職能改革、資金運用方式改革等方面給出如下建議:

(一)制定長期的風險管理策略

基于分權思想的基金管理制度具備上文提到的諸多優點。制度的改革對參保職工和政府都有利。風險管理的戰略規劃可以圍繞建立基于“委托——代理制”的現代管理制度,養老保險基金投資管理制度,養老基金運營管理機構的市場準入和退出機制,養老保險基金的外部監督機制等方面進行。

(二)加快養老保險制度的規范建設,厘清中央、地方政府在養老保險中的責任,明確不同政府實體和繳費人在養老保險基金中的權屬關系

遵循權屬清晰性原則,明確規定基金參與者、資產管理人、資產保管人、基金公司董事會以及董事的權利與義務。積極研究養老保險系統的成本,厘清養老保險基金的制度前負債,明確養老基金的資產歸屬。養老基金投資涉及到一個理論上的制度因素,即養老基金的清算處理。在基金清盤時,剩余資產的歸屬必須明確,這反映了養老基金的所有權。

(三)發展金融市場中介,加快精算師、會計師、審計師事務所和各種風險評級公司等中介機構的培育,強化外部監督機制

中介機構的作用是向各機構提供信息服務,信息披露的公開、有效、及時和充分,使基金管理委員會能夠獲得并準確理解有關基金運營的情況,做出正確的決策,從而加強對基金監督。鑒于我國目前市場中中介機構很不發達,離獨立、客觀、公正的標準還有很大的差距,應加快中介機構市場化改革的進程,加強對中介機構管理的立法及監督。

(四)建立養老保險基金信息披露制度,強化養老基金管理機構的內部監控機制

完善和強化養老基金管理方的內控管理是保障基金安全的重要基礎。完善養老基金管理方的內控管理要從培育內控制度入手,養老基金管理方內部控制涉及到內部組織結構的優化、資產風險的控制和會計系統控制。建立信息披露制度,加強信息披露,進一步完善基金監督的法律法規,做到有法可依、有法必依,有章可循、有章必循,要立足于防,建立健全科學有效的內控機制。內部控制要由事后補救轉向事前防范轉變,從單一的事后控制向事前、事中、事后全過程控制轉變。

(五)建立嚴格的市場進入和退出機制

在目前,應當制定嚴格的準入標準,規定任何機構進入養老基金管理行業都必須滿足這些標準,并經過監督機構的嚴格審批;必須制定嚴格的退出標準和程序,一旦養老基金管理者無法滿足有關標準,就必須自動退出養老基金管理行業。

(六)構建多層次相互制衡式監督機制

多層次制衡式監督模式,是以監督主體的多元化為前提的,既有養老保險基金監督委員會、行政及相關部門的內部監督,又有審計事務所等中介機構的外部監督,還有個人賬戶基金管理委員會與統籌賬戶基金管理委員會的監督。以養老保險基金監督委員會為核心的監督處于整個監督體系的最高層,具有獨立性、專業性、權威性;以勞動保障部門的基金監督機構為代表的監督處于整個監督的中觀層次,起著承上啟下的協調作用;以投資營運機構為主體的監督處于微觀層次,起著內部監督、制衡的作用。各層次的監管機構各司其職又相互配合,相互制衡構建起一個完備的基金監督體系。

(責任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)

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A

1003—4145[2010]05—0104—05

2009-12-29

“山東省社會養老保險基金風險管理機制研究”課題組(李茹蘭、杜立金、王海萍、王霞)。

山東省社科規劃項目“山東省社會養老保險基金風險管理機制研究”(07BJGJ26)部分成果。