財政國庫集中支付制度改革的思考

徐　琳

摘要:隨著我國市場經濟的逐步發展和公共財政框架的建立,原有計劃經濟體制下的國庫管理制度已不再適應新形勢、新發展的要求。借鑒國際經驗并結合我國國情,進行財政國庫管理體制改革是歷史的必然選擇。

關鍵詞:財政國庫 制度改革 思考

所謂國庫集中支付制度,就是將所有的政策性財政資金全部集中到國庫單一賬戶,并規定所有的財政支出必須由國庫直接支付。在這種制度下,財政資金的使用,各部門根據細化的預算自主決定,由財政部門核對后準予支出,財政資金將由國庫單一賬戶直接撥付給商品或勞務供應商,而不必經過支出單位進行轉賬結算。

一、我國實行國庫集中支付制度的基本框架

建立國庫單一帳戶體系,改變過去財政資金分散管理,預算單位自行開設帳戶的做法,實行國際通行的國庫集中支付制度,就是將所有財政性資金即財政預算內資金、納入財政預算管理的政府性基金,納入財政專戶管理的預算外資金等都納入國庫單一帳戶體系管理。收入直接繳納國庫或財政專戶,支出通過國庫單一帳戶體系直接支付到商品和勞務供應者或用款單位。相應的撤銷各預算單位重復和分散設置的帳戶,預算資金不再撥付給各預算單位分散保存,預算單位在批準的全年預算指標基礎上,編制分月用款計劃再在批復的用款計劃額度內提出用款申請。屬于財政直接支付的工資支出、購買支出等通過財政零余額帳戶直接支付給收款人;屬于授權支付的零星支出和未納入直接支付范圍的購買支出通過預算單位小額支出帳戶支付,形成在不改變預算單位財政管理和資金使用權限,使財政收支都按規范的程序在國庫單一帳戶體系內運作,使整個過程都處于有效的監督管理之下。

二、對國庫集中支付的總體評價

(一)增強使用資金性的計劃性,從源頭上杜絕預算計劃和執行分離

傳統的管理辦法是財政部門按全年預算總額分月撥給預算單位,由預算單位自己管理和使用,資金使用不規范,搞“形象工程,拍腦袋工程”,不按預算計劃執行等違規現象普遍存在,并且屢禁不止。實行國庫集中支付后,把對預算支出總額的控制轉為對每一筆支出的控制,事后監督變為事前和事中監督。從源頭控制資金的用途和流向,加強資金使用的計劃性,有效的防止開支隨意性和擠占、挪用財政資金。

(二)預算單位財政管理職能進一步強化

實行國庫集中支付后,無論是領導還是財政管理人員,都應從傳統的理財思想和方法中轉變過來,由于資金不再撥到單位帳戶,不可能隨意更改和變通支出項目。所以必須把工作重點向認真具體編制預算,編制分月用款計劃,申報用款申請轉變。加強單位收支的控制和管理,建立財務公開制度和透明度。預算廣泛征求修改意見,對每一項支出都要從實際出發認真編制,詳細論證,使年度預算計劃更科學全面、更規范細化。

(三)運用現代化財政管理信息網絡系統,提供便捷,高效的服務

建立現代國庫管理的目的是減少資金運行的中間環節,提高財政支出透明度,加強財政管理監督,提高資金使用效率。做到實時支付,當日清算。傳統的手工作業是不能滿足此種管理要求,必須運用先進的現代技術信息網絡系統,實現預算單位網上申請,財政國庫支付局網上審核,代理銀行網上支付。使各類財政收支在國庫單一帳戶體系網絡中實現高效、安全運行,有效解決財政資金多環節撥付,多戶頭存款和多環節審批程序的問題。

(四)加強財政立法進程,健全財政法律法規體系

長期以來,我國實行的是計劃經濟體制,原有制度是為適應計劃經濟體制而建立的,制度中有些內容體現的是計劃經濟體制的要求。隨著我國經濟體制從原來的計劃體制向社會主義市場經濟體制轉變,要求一切經濟活動要按市場經濟規律辦事。財政體制改革也隨之不斷深入。實行國庫集中支付制度后,預算單位和財政管理部門的管理職能、任務、預算執行、預算編制、帳戶體系設置、支付程序、銀行的清算、預算的審查和批準都進行了重大修改。

三、部門預算、政府采購與國庫支付改革三者的聯系

1. 預算改革對國庫支付目標的實現有著重要的影響意義

從1998年開始推行的部門預算改革,可以說,對于增強依法行政的意識,強化預算管理,提高財務管理水平起了很大的作用。但從目前國庫集中支付的改革實際看,部門預算的改革與國庫集中支付改革還有不相適應的地方,主要表現在:一是預算細化不夠,尤其是基本建設項目沒有細化預算,使得國庫集中支付時的依據不充分,還是打捆支付,雖然形式上是按照國庫集中支付的要求去做的,但實質上沒有起到真正的國庫集中支付的作用,因為國庫集中支付的依據就是預算,預算單位要根據預算編制用款計劃后,才得以順利支付。二是預算的編制級次不到位,一般的預算單位為六級管理、五級核算,現行部門預算只編到二級,而國庫集中支付試點工作已全部覆蓋三級,試點到了四級,實質上對三級、四級的支付還停留在不完全的預算上,這樣就影響了國庫集中支付目標的實現,也影響了國庫集中支付的效果。

2. 國庫支付的推進為政府采購的有效開展提供了有力的保障

國庫集中支付的推行在現實意義上為政府采購提供了更有力的保障主要表現以下幾方面:一是表現在資金的高效使用上。由于采取了先進的國庫集中撥付方式,不管政府采購資金是直接支付還是授權支付,都會使得政府采購資金更安全、有效地到達供貨商和勞務提供者手中,提高政府采購資金的使用效率。二是表現在對資金的監督管理上。由于政府采購資金要采取國庫集中支付的方式,在政府采購工作的環節上,從采購預算的編制、采購計劃的報批、采購項目的確定到最終的資金支付,始終都處在有效的監督控制之下,這樣,有利于從源頭上防止資金的挪用、擠占。這就是政府采購與國庫集中支付相配套的結果。

四、如何國庫支付的改革更趨完善

1. 財務管理要從“管錢”為中心轉到以“管額度”為中心

財務管理的中心是資金管理,在傳統的財務管理模式下,資金是財政通過銀行撥付到各級預算單位的賬戶上,而實行國庫集中支付后,各預算單位的賬戶上沒有財政性資金了,有的是國庫賬戶(稱零余額賬戶)的額度。所以,在這個前提下,財務管理工作尤其是撥款的方式發生了根本的變化:第一,對于主管單位來講,由于所屬預算單位全面實行授權支付,主管單位對下級沒有實際的資金撥付了,對于主管單位這一級的財務管理就要從以前請款、領款、撥款的傳統工作方式上轉到對下級各基層單位的用款額度的控制和管理上,這就要求從“管錢”到“管額度”的轉變,財務管理的重點要轉到如何及時、有效地把額度請到,并對基層單位實施有效的額度管理;第二,對于基層預算單位來講,在財政授權條件下,要從管理資金賬戶,運作資金的傳統工作方式下轉到如何按照國庫集中支付的制度規定要求,使用好國庫賬戶中的額度,從而保證資金支付的順利進行。

2. 傳統的會計核算方式要適應國庫集中支付的變化

實行國庫集中支付改革雖然基本不改變單位會計核算的模式,但在兩個方面還是有些變化的。

一是賬戶體系上的變化。按照財政國庫管理制度改革的制度設計,單位賬戶的性質是國庫單一賬戶,也就是說,今后預算單位的所有財政性資金的運用全部在國庫賬戶中進行,原來的一種類型的資金開一種銀行賬戶的時代一去不復返了,代之而來的是單位所有的財政性資金在國庫單一賬戶中實行分賬核算,這是一個根本的改變。

二是單位自有資金的流向處理上。過去,預算單位的各種事業基金、基建包干節余在進行會計處理分配后進入單位的實有資金賬戶,由各單位自由支配使用。實行國庫集中支付后,這部分資金停留在國庫單一賬戶里,雖然,這部分資金的管理主體還是各預算單位,但資金的流向發生了變化,實際的操作也隨之變化。

五、銀行系統的支付信息的建立和完善是對國庫支付改革的有力推動

國庫集中支付改革的實現依賴于國庫電算化水平的高起點、高質量。現行的銀行支出的系統設計都是在現行預算體制的基礎上建立起來的,在許多方面還不能適應國庫支付的要求。對預算單位來說,表現在:(一)銀行與預算單位的對賬上,有的代理銀行還是沿用舊的對賬單模式,不是按照國庫集中支付的要求,按類、款、項進行對賬的。(二)管理信息的交換,特別是與一級預算單位的交換,如支出月報、直接支付回單都是通過人工送達方式實現的。隨著國庫集中支付的深入,大量預算單位實行授權支付,上千個基本建設項目實行直接支付,信息量就非常大了,以人工送達的方式將會影響信息的傳遞和交流。因此,銀行在開發新的適應國庫改革需要的信息系統的同時,要充分考慮到預算單位的需求,即對一級預算單位也要留出接口,這樣,預算單位與銀行共同協作,才能完成國庫支付的任務。所以,銀行的支付信息系統的建立與完善對預算單位的國庫支付管理是有力的支持,對推動國庫支付順利進行也非常重要。

參考文獻:

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