服務型政府與公共服務型政府的關系

翟霖森

摘要:服務型政府與公共服務型政府在學術界雖然出現頻率幾乎相同,并且有許多學者把兩者等同使用,但對于兩者的關系,學界仍有分歧。綜合分析后,筆者認為,把服務型政府定義為在黨的執政理念指導下政府轉型時期政府定位的選擇,把公共服務型政府歸為服務型政府的職能層面的具體政府形態,這樣能體現黨執政理念的轉變和政府治理模式的創新。

關鍵詞:服務型政府;公共服務型政府;關系

中圖分類號:D630.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)13—0058—02

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調,要加快行政管理體制改革,建設服務型政府,并對深化行政管理體制改革提出了明確要求。在學術界與服務型政府同樣流行的是公共服務型政府的概念,從已有的文獻來看,兩個概念在相關著述中出現的頻率幾乎等同。但對于服務型政府與公共服務型政府的關系,學術界仍然存在著分歧,因此有必要進一步分析研究以便統一認識。

一、兩者提出的背景

服務型政府的概念源于西方。20世紀20年代末30年代初爆發的資本主義歷史上最大的經濟危機,市場失靈,使西方資本主義國家普遍接受了凱恩斯主義,資產階級國家政府由以往“守夜人”轉變為積極的參與者,當時的政府成為名副其實的經濟、社會管理者。到了20世紀70年代末80年代初,政府干預也開始遭遇危機,受以哈耶克為代表的新自由主義思想的影響,資本主義國家政府開始了對自己行為的反思,重新思考政府這只“看得見的手”和市場這只“看不見的手在國家經濟發展中的作用和地位問題,確立了市場這只“看不見的手”在國家經濟發展中的主導地位,明確政府這只“看得見的手”的補充地位,理順了政府和市場的關系,西方國家政府逐步轉到了創造和維護公平的市場競爭環境,為市場主體的發展提供優質的服務上來,正如喬治·弗雷德里克森所說,“長期以來,效率和經濟是美國公共行政理論的兩個支柱……把效率和經濟作為公共行政的指導方針是必要的,但僅此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱,使公共行政能夠回應公平的需要?！盵4]服務型政府的創建便成為西方國家政府追求的目標。我國服務型政府概念的提出也經歷了一個過程。建國以來直到改革開放,由于受外部環境和對形勢判斷的影響,我們一直沿襲著建國以來的執政理念,計劃經濟成為占主導地位的經濟體制,與之相適應政府的定位自然成為了經濟、社會的主導者、管理者。十一屆三中全會后,在總結經驗教訓的基礎上,黨和政府確立了“以經濟建設為中心”,所有政策都圍繞這一中心來制定,經濟發展水平成為此時衡量工作好壞的唯一標準,此時我國經濟雖然取得了突飛猛進的發展,但隨著改革的深入,難度越來越大,主要是改革開始觸及一些深層次的問題。一般說,這些問題不再是改革初期政府職能范圍大小的問題,而是政府角色的定位問題,即政府在與市場、社會以及公民的關系中,到底應該處在什么樣的地位[3]。很顯然,在一個成熟的市場經濟體制下,政府的角色定位就是一個為市場、社會發展提供秩序和服務的服務者。正如張成福教授在分析中國公共行政體系內部的深層次問題時所指出的,公共行政與經濟、社會發展的沖突表現之一就是“管制行政”與“服務行政”的沖突,因此,中國行政現代化的目標取向就在于建立市場化或親市場的政府行政,使公共行政由國家權力的載體過渡到為公眾提供服務的實體[5]。要實現政府管理模式由“管制行政”向“服務行政”的過渡,就意味著必須真正將政府角色定位在一個服務者的位置上,也必須實現政府管理模式以政府為本位向以公民為本位的方向轉變。這樣,學界對中國行政改革的目標定位就開始由服務行政的概念,改為直接的服務型政府概念了[2]。

而公共服務型政府的概念則是2003年“非典”過后才出現的一個新概念。 2003年“非典”疫情出現時,廣州和北京等大城市出現了公眾極度恐慌的局面。中央及時采取了措施,特別是對工作不力的衛生部長和北京市長兩位高官的撤職,開始了對高官實施問責制的先河。雖然疫情很快就得到了控制,但也引發人們開始反思。人們的理性反思集中到了政府在公共管理中的定位問題:即政府全部工作的重點是不是只有一個經濟發展指標,包括保護人民的生命健康在內的各種公共服務職能,政府是不是更應該承擔起來?考察一個政府工作績效、決定政府官員職位升遷與否的指標是不是主要是經濟指標?而要改變這一狀況,就必須對政府職能定位進行徹底的改變,即政府不僅要關注經濟發展指標,更應該關注社會發展和公共服務指標,并將社會發展和公共服務指標作為考核政府績效和決定官員能否升遷的主要指標,以迫使政府及官員更加關注這些領域的發展[1]。溫家寶總理就明確指出,“非典疫情的發生和蔓延,給我們的一個重要啟示,就是要在繼續增加經濟調節和市場監管職能的同時,更加重視政府的社會管理和公共服務職能?！边@樣有學者就提出了公共服務型政府的概念,認為要想使政府職能更多的作用于公共服務和社會管理,就必須實現政府改革的實質性轉型,即要由原來的經濟建設型政府轉變為公共服務型政府,也就是政府應該從經濟領域中退出,把主要職能定位于諸如公共教育、醫療、公共衛生以及研究和發展等公共服務領域。

二、學者的觀點

對于服務型政府與公共服務型政府的關系,學術界仍然存在著分歧,主要有以下四種觀點:

1.兩者是平行關系。持此種觀點的研究者在自己的相關著述中都是采用兩個概念中的一個,平行使用這兩個概念,并未有意識地將服務型政府和公共服務型政府這兩個概念進行對比分析過,研究者們各自表述、平行而用,兩個概念之間缺乏有意識的交匯。謝慶奎認為,這兩個概念并不是對立的、矛盾的,可以同時使用,只是它們的側重點有所不同[6]。

2.兩者是等同關系。此種觀點明確將兩者等同,認為服務型政府就是公共服務型政府。等同使用這兩個概念的現象在學術界非常普遍,許多學者在自己的著述中就是交替使用這兩個概念的,認為它們之間沒有什么不同,其實就是同一概念。比如,陶學榮等就在引用劉熙瑞關于服務型政府概念界定的基礎上討論了建設公共服務型政府的途徑問題,事實上也就是將兩個概念等同起來[7]。

3.公共服務型政府優于服務型政府。此種觀點從政府歷史類型演進的角度出發,認為政府的發展是有階段性的,呈單線歷史發展趨勢,是一個從統治型政府、管制型政府到服務型政府并最終向公共服務型政府逐步轉變的過程,從而將服務型政府與統治型政府、管制型政府并列為同一類型的傳統政府形態,認為公共服務型政府才是服務型政府的發展趨勢,是更符合新公共服務理論的政府模式。王艷認為,服務型政府仍然屬于傳統公共行政范式的范疇,因此在服務型政府建設中可能出現服務行政的三種異化形態。突破傳統公共行政范式,建設以公民、公民權和公共利益為核心的新公共服務型政府才是我國行政體制改革的目標選擇[8]。

4.服務型政府優于公共服務型政府。井敏在對這兩個概念的產生背景和研究視角進行對比分析后指出,服務型政府與公共服務型政府是兩個不同的概念。井敏認為,從產生背景來看,提出服務型政府這一概念的理論背景是我國學者對市場經濟體制下政府角色定位的長期思考,現實背景則是中國加入WTO后對政府產生了一系列新的要求;而公共服務型政府則是在2003年非典危機過后才出現的一個新概念,這個概念的提出主要源于相關學者對非典疫情的反思。從研究視角來看,在這兩個概念中,公共服務型政府主要是基于政府職能結構調整的視角,只是抓住了服務型政府的外在表現,而服務型政府才是整個政府管理模式從管制向服務的根本性轉型,因此不能用公共服務型政府的概念來代替服務型政府的概念[9]。

三、筆者的觀點

我認為,兩者是宏觀與微觀、整體與部分的關系。服務型政府是一種全新的政府治理模式,它將涉及執政理念、職能配置、組織結構、運行機制、行為方式和監督體系等一系列的制度創新。是政府轉型時期黨執政理念指導下的政府定位。服務型政府是由法治型政府、參與型政府、責任型政府、公共服務型政府、有限政府、高效政府、透明政府、學習型政府、節約型政府等一系列具體政府形態組成。公共服務型政府只是政府職能重點的調整,屬于“服務型政府”的具體形態。

參考文獻:

[1]謝慶奎,佟福林.服務型政府與和諧社會[M].北京:北京大學出版社,2006.

[2]高尚全.政府轉型[M].北京:經濟科學出版社,2008.

[3]劉星.服務型政府:理論反思與制度創新[M].北京:中國政法大學出版社,2006.

[4]李景鵬.政府職能與人民利益表達[J].中共中央黨校學報,2006.

[5]張成福,黨秀云.中國公共行政的現代化——發展與變革[J].行政論壇,1995.

[6]謝慶奎.服務型政府:政府改革的目標選擇[J].人民論壇,2006.

[7]陶學榮.論公共服務型政府建設途徑[J].甘肅社會科學,2005.

[8]王艷.服務型政府的異化與轉型:論建立新公共服務型政府[J].云南行政學院學報,2004.

[9]井敏.論服務型政府與公共服務型政府的區別[J].云南行政學院學報,2006.

(責任編輯/李璐瑤)