向企業學習

蔣　晨

【摘 要】 本文介紹了20世紀最后的25年,英美、歐洲大陸國家、澳大利亞、新西蘭和日本,都相繼掀起了政府改革的浪潮。盡管各國政府改革的起因、議程、戰略、策略以及范圍、規模、深度和力度不盡相同,但都具有一個相同或相似的基本取向,這就是在公共行政領域大量采用商業管理的理論、方法及技術,引入市場競爭機制,提高公共管理水平及公共服務質量。本文將考察這種“向企業學習”的思想及實踐潮流,以借鑒做出一些恰當的改變,以應對全新的局面。

【關鍵詞】 公共部門;私人部門;學習;新公共管理;管理主義

一、引言

公共部門向私人部門學習并不是一個新的話題,自70年代末起,西方各國的公共行政改革大多從私人部門借鑒經驗或引進技術。伴隨著管理主義的興起,經濟學、管理學的研究成果在公共行政科學中備受重視,而私人部門在這些領域的進取總是在公共部門之前,因此,從他們那里汲取成熟的做法成為公共部門改革一條便捷的途徑。

二、話題的緣起

1、歷史的必然

第二次世界大戰后,人們期望政府能夠完成許多市場無法實現的使命,諸如調節資源配置、穩定國民經濟、熨平經濟波動等等。然而政府治理的結果卻不盡如人意,政府不僅不能彌補市場失靈,反而降低了社會效益。這種政府失靈的現實,促使各方面對政府與市場的關系進行全方位的重新思考。各國政府陸續認識到,盡管市場機制也存在著“失靈”問題,但市場機制顯然具有勝過政府機制的先天優勢。

20世紀70年代的世界性經濟衰退,導致西方發達國家出現了經濟“滯脹”與高額財政赤字。人們發現,不斷改革中的政府反而效率日漸低下,這種低效率的狀態,嚴重損害了政府的形象,導致了廣大民眾的不滿。西方各國為了保證統治的合法性與治理的有效性,紛紛探索開源節流、平衡預算的現實選擇。因此,大部分國家開始改革政府治理方式,以控制財政赤字,緩解日益尖銳的社會經濟矛盾。

發源于20世紀80年代的信息革命,也從不同的角度影響著政府公共行政改革。信息革命全面推動了全球化的歷史進程,進而加快了各國政府治理模式轉型的步伐。信息技術的迅猛發展與信息容量的高速膨脹,導致了社會公共事務的極度復雜化,使得政府部門傳統的接收、加工、處理信息趨于癱瘓,變革政府治理模式就成為應對信息革命的必然選擇。

2、政治的需要

從20世紀70~80年代起,具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政,他們抨擊60年代盛行的福利國家和政治有許多重要缺點,例如多元主義盛行使公共支出大幅增加;官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源,以致發生“預算最大化”;公共服務系壟斷型態的運作模式;政府的過度擴張威脅到個人自由,也不利于企業及企業精神的伸張;政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性;公共支出大幅增加因舉債而排斥私人部門的成長。在他們看來,政府失靈比市場更為嚴重。而通過將私人部門的經驗引進公共部門之中,政治控制可以得到強化、預算得以削減、半競爭性的架構也將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下,“親市場、反國家”的信念大行其道,公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道,幾乎成為一種不可置疑的選擇。

3、理論的創新

傳統公共行政的基本范式是由韋伯的官僚制、英美文官制度、威爾遜和伍德諾的政治與行政兩分法以及泰勒主義所建構的理論框架。進入20世紀90年代后,新的公共管理理論逐漸形成,并進入了整合的新過程,區別于公共部門管理(舊公共管理)的新公共管理領域吸引了來自政策學派、公共行政、工商管理以及政治學等學科領域的研究者加盟。他們大致從兩個途徑而來,一是公共政策的途徑(public approach),二是企業管理的途徑(business approach)。后者更相信市場力量,力主減少政府干預,政府做掌舵者,而不是劃槳者,采用管理私人部門的管理哲學及管理方法,用企業家精神重塑政府,并認為這是改革的捷徑。戴維?奧斯本(David Osborne)、特德?蓋布勒(Ted Gabbler)主張把企業或私人部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來,主張政府應像企業那樣引入競爭機制、樹立顧客意識、視服務對象為上帝,從而形成了企業家政府理論。胡德(Hood)從現代經濟學和私營管理理論與方法中吸取要素,提出了政府管理應以市場或顧客為導向、實行績效管理、提高服務質量和有效性,以及界定政府績效目標、測量與評估政府績效。

三、共同的選擇

自80年代起,發達國家在公共行政領域所進行的改革不約而同地選擇了向企業學習的道路,人們還為這樣的選擇起了各種各樣的名字,在英國稱為“管理主義”(Managerialism),在美國稱為“企業家的政府”(Entrepreneurial Government)或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”(Market-Based Public Administration)等等,但它們都具有大體相同的特征。

猶如胡德(C.Hood)所說,這場變革并不是由英國單獨發展起來的,而是70年代中期以后在公共行政領域中出現的一種顯著的國際性趨勢。可以說,改革的浪潮席卷了西方乃至全世界。“代表這一股潮流、全面推進行政改革的既有君主立憲制國家,也有民主共和制國家;既有單一制國家,也有聯邦制國家;在政府制度上,既有內閣制政府,也有總統制政府;在市場體制上,既有自由型市場經濟,也有政府導向型經濟;高舉改革旗幟的,既有右翼政黨,也有左翼政黨。”

1、領跑的英國

英國的公共服務中,大規模引入私人部門的管理技術始于1979年5月設立并實施的雷納評審項目(Rayne Scrutiny Program)。20世紀70年代末,鑒于政府面臨嚴重的財政危機、管理危機、信任危機和合法性危機,撒切爾夫人一上臺就大力推行行政改革。她大膽引進私人部門的管理人員,借用私人部門的管理哲學、管理方法和技術來改進政府管理,以期望提高行政效率,實現資金的價值。她任命雷納爵士擔任她的效率顧問,并在內閣辦公廳設立了效率小組,以對政府各部門運作狀況作全面、深入的調查。雷納評審促使政府部門開始關注政府的產出和結果,初步樹立起政府績效和成本意識。從1979年到1985年的6年間,小組共進行了266項調查,發現并確定了6億英鎊的年度節支領域和6700萬英鎊的一次性節支領域。截止到1986年底,評審共支出500萬英鎊,而它所帶來的直接經濟效益約高達9.5億英鎊。

2、美國的行動

同樣是在80年代,里根政府開始控制政府規模,許諾減稅,精簡政府開支,將政府職能承包出去,促進公共部門的私有化。格雷斯委員會(Grace Commission)診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是:(1)國會對聯邦政府機構的日常管理的過多干預;(2)人事尤其是高層人事缺乏連續性;(3)缺乏追求高效和經濟的誘因;(4)會計和管理信息系統不完善;(5)缺乏強有力的中央財政和會計管理。因此,它積極呼吁用企業的方法管理政府,使專業公共部門經理較少地受到政治的壓力。

3、大洋洲之路

在新西蘭和澳大利亞,舊的公共行政傳統以管制經濟和由政府部門提供一切公共服務(即福利國家)為特征。70年代末80年代初,兩國面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革(澳大利亞從1983年開始,新西蘭從1984年開始)。盡管兩國改革的總體框架、制度設計、改革進程和管理實踐等方面存在著差別(尤其是新西蘭的改革先有總體框架,而澳大利亞是在改革進程中逐步形成總體框架),但是,這兩個國家與其他經合組織成員國相比,更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制,是公共行政方式的根本性轉變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面;改革的具體措施包括結構變革、分權化、商業化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉變著的新西蘭公共服務》一文中的說法,新西蘭的公共部門管理改革有三個基本趨向:一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業化;二是只要可能就將商業活動與非商業活動分開,并將交易活動轉移到公共公司;三是人力資源管理政策上的變化(尤其是引入合同制、績效工資制和新的責任機制)。

4、歐洲的腳步

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等)的公共行政改革有所不同,它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續和激進的特點。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩,或多或少走了“新公共管理”的道路。例如,在德國,70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式,即改革具有非連續性、漸進性和零碎性特點,但其改革的基本內容(調整公共事業、“給國家減肥”(或“苗條國家”)、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等)在某種程度上有著管理主義的取向。特別是90年代開始的地方政府改革推行從荷蘭借鑒而來的“地方治理模式”(NSM),它與英美等國的“新公共管理”模式十分相似,特征是:產出與結果控制、項目預算和績效指標、服務和顧客導向,康采恩式的權責劃分,責任委托給商業單位等。又如,在荷蘭,盡管改革沒有更新政治與行政體制,改革具有漸進和零碎的特點,但改革同樣具有管理主義取向,改革的目標是改善政府組織的運作,提高行政效率與效能,方法是放松管制、分權、私有化和引入商業管理模式及市場機制等。1982年發起的“大手術”改革(以分權、放松管制、私有化、裁員和文官制度改革為主要內容)、1989-1994年推行的“社會更新活動”(核心是提倡和鼓勵公民及社區積極參加公共事務管理活動)、1990年開始的“大效率運作”改革(目的是提高文官系統的效率和削減預算),都具有明顯的新公共管理特征。

四、理性的思考

依據OECD(經濟合作與發展組織)所作的界定,西方國家在公共行政改革進程中所展現的具體行動,包括以下幾個方面:

1.企業管理技術的采用;

2.服務以及顧客導向的強化;

3.公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入。

其共同內涵則是引進公共管理的理念、模型與技術(OECD,1990;1993;1995;詹中原,1998:1),而使傳統的公共行政理論遭到挑戰。

學者朗森和斯圖亞特則認為,新右派的改革涵蓋了以下幾點(Ranson and Stewart,1994:14~15):

1.視人民如顧客(clients),并強調顧客的選擇權;亦即,人民可以在市場機制下選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。

2.創造市場或準市場的競爭機制,以眾多的公共服務供給者取代單一獨占的供給者,因而須將私人部門及非營利組織納為提供公共服務的機制。

3.擴大個人及私人部門的自理范圍,亦即,使個人更能夠自力更生,志愿性團體(voluntary associations)可扮演更積極的角色。

4.購買者的角色(the purchaser role)須從供給者的角色(the provider role)中分離出來,政府不能同時兼任購買者與供給者的角色;并且,如果由私人部門擔任供給者較能符合經濟效益,政府部門應盡量擔綱購買者的角色。

5.增加契約或半契約(contractual or semi-contractual)配置的運用。傳統公共部門組織系藉由層級節制及專業主義作為指揮控制的依據,新右派改革者則強調藉由契約來控制購買者與供給者的關系。

6.由市場來檢測績效目標。在部門內,管理者對資源的支配運用必須與目標相結合,管理者的責任即在績效的達成;對外,部門績效的良莠系決定于顧客的滿意度。

7.實施績效薪支制度,亦即,由實際市場條件和績效成果決定薪支,使薪資待遇成為一項有效的激勵工具。

學者胡德(Hood,1991)將改革行動歸納為七項要點:

1.在公共部門之中放手給專業管理,這表示讓管理者自己管理;

2.目標必須明確,績效必須能夠加以測量;

3.特別強調產出控制,重視實際的成果甚于重視程序;

4.走向分解[1]的轉變;

5.轉變為更大的競爭性;

6.重視私人部門型態的管理行為;

7.資源運用上的克制與節約。

事實上,所謂的新公共管理并沒有一套完整的改革藍圖,它只是一攬子改革措施的集體名詞。而從上面的描述中,可以發現所有的改革都具有一個相似的基本取向,就是將商業管理的理論、方法和市場競爭機制引入公共事務的管理。通過引進私人部門中科學的管理方法與技術,使政府在市場導向的觀念下,以表現指標來衡量其成就。與傳統的公共行政排斥私人部門管理方式不同,在新公共管理思想的指引下,成本——效益分析、全面質量管理、目標管理等,都在公共行政領域中得到了相應的運用。

五、方向的設定

1、成本管理

為了進一步縮減行政成本,必須建立有效的成本控制體系,讓“花去了多少錢,或是不是按程序花錢”,成為編制預算的前提,明確預算和實際成本之間的差距。引入成本效益分析(CBA,Cost Benefit Analysis)或成本效能分析(CEA,Cost Effectiveness Analysis)手段控制大型項目的預算等都不失為有益的嘗試。

2、效能建設

從“機械效率”到“配置效率”;從“經濟和效率”到“質量和效益”的轉變;從“單一價值標準”到“多重價值標準”;從“關注個體”到“關注組織”;從“單一層次”到“各個層次”等的轉變;私人部門在效能管理上的進步給整個政府的績效管理提供了詳實的研究基礎。另外,在私人部門呼聲很高的資源管理(ERP,Enterprise Resource Plan)、過程管理(Process Management)等先進技術的管理思想同樣可以借鑒來提高政府的管理效能。

3、人力資源

傳統的人事制度同樣是造成行政效率低下的主要原因之一,而公務員的隊伍卻在尚未充分挖掘現有人力資源的條件下逐步擴張。(1)缺乏深入的工作分析和職務說明,失去了建立客觀的績效測量指標的基礎;(2)個人業績與晉升、薪酬、福利等沒有直接的聯系;(3)完全的過程導向,強調程序合法,輕視行為合理,扼殺了關員的公共服務意識。

人力資源開發與組織發展、業績評估與結果控制、合同雇傭制與績效工資制等來自私人部門的管理實踐可以用作解決問題的積極參考。

4、電子政務

電子時代的到來為公共服務提供了前所未有的機遇,利用信息技術,政府可以為創造有效率的、便利的、高質量的服務打下基礎。(1)建設電子政府同樣應當向私人部門學習以顧客為導向來設置和提供服務,盡量避免以自主的、“由內而外”的和以我為主的方式提供服務,引起日后的重復建設;(2)利用信息技術逐步減少直至消除公眾乃至其他政府機構合法取得信息的障礙,促進公共信息的公開和制度的透明性。

六、方式與方法

在借鑒私人部門管理技術或國外行政改革經驗的同時,往往面臨著一種兩難的選擇,或者由于具體情況上的差異,導致借鑒的作用十分有限;或者由于非正式規則的作用,使得理論上相對可行的經驗,在具體應用中發生扭曲。其實,這種困境是任何組織在借鑒先進經驗的過程中都會遇到的。這正如公共管理學者羅伯特?A?達爾在其著名文獻《公共行政學:三個問題》中所指出的:“從某一個的環境歸納出來的概論,不能夠立即予以普遍化,或被應用到另一個不同環境的管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合,必須先把特殊場合加以研究之后才可以判定”。這種認識無疑是正確的,對此應該有足夠的認識,任何成功的經驗都要完成與自身特點相結合的本土化過程,才有可能取得預想的成效。

【注釋】

[1] 分解(Disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立,而將大規模的部會分割開來.

【參考文獻】

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【作者簡介】

蔣晨,2002年畢業于浙江大學計算機科學與技術系,同年考入杭州海關,2007年考入浙江工業大學攻讀MBA.