《湖南省行政程序規定》的解讀

趙 勇 王曉樸 閆 爽

摘要行政程序立法近年來在我國備受注目,但受到諸多因素的制約,缺乏實質性進展。此時,《湖南省行政程序規定》的適時出臺必將對我國行政程序立法起到顯著的示范和推動作用,本文擬從三個方面對其加以分析和解讀。

關鍵詞行政程序 立法目的 比例原則 立法聽證

中圖分類號:D67 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-199-01

我國首部地方性行政程序規定《湖南省行政程序規定》(簡稱《規定》)從2008年10月1日起正式實施。作為建設責任政府、規范政府、法治政府的一次有益探索,《規定》把此前一些停留在理論研討層面的理念、原則納入其中,并予以制度化、細則化、可操作化,頗具新意和理論含量,值得學界給予充分關注和研究。

一、明確而清晰的立法目的

立法目的是立法者結合自身需要,通過對法律規范固有屬性的認知、判斷和選擇,從而形成的以觀念形態表達的一種預期結果,即該部法律規范設置和運行所產生的理想結果。“目的是全部法律的創造者,每條法律規則的產生都源于一種目的,即一種事實上的動機。” 。立法目的的精準定位和清晰表達,必將深刻影響著整部法律規范的面貌和實際運行效果。

此前我國制定的行政處罰法、行政許可法、行政訴訟法等在立法目的條款中均使用了“保障和監督”行政機關依法行使職權的字眼,從而使立法目的具有“保權”和“控權”的雙重色彩,特別是把“保障”放在“監督”之前,似乎更注重行政法的“保權”功能以及秩序的實現。應當看到,行政權力強大且先天具有膨脹的趨勢,而公民權利則相對羸弱。在我國,幾千年的專治歷史,還造成了根深蒂固的“官本位”思想,這種流毒的危害是雙重的。一方面,一些行政官員高高在上,恣意行事,漠視公民一方的權利。另一方面,民眾則普遍存在“畏官”心理,很多時候,即使權利受到侵害,也不敢輕易主張。在這種現狀下,“控權”才是當務之急,談“保權”實在是沒有多大必要性而顯得有些本末倒置了。“保權”思想的存在顯然會沖淡“控權”目的的意義,干擾、影響其實現,也導致了實踐中的錯誤認識和種種弊端。而《規定》第1條則規定:“為了規范行政行為,促進行政機關合法、公正、高效行使行政職權,保障公民、法人或者其他組織的合法權益,推進依法行政,建設法治政府,根據憲法和有關法律法規,結合本省實際,制定本規定。”通過使用“規范”、“促進”、“推進”等語匯,力求實現對于行政權力的有效監控,思路明確,指向鮮明。作為省政府出臺的地方規章,對政府行為嚴格規制、自我設限,實在難能可貴。

二、比例原則的明確表達

比例原則的思想最早可以追溯至1215年英國的“自由大憲章”中有關犯罪與處罰相適應的規定。德國學者奧托.麥耶在其著名的《德國行政法》一書中指出,行政權追求公益應有凌越私益的優越性,但行政權力對人民的侵權必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。進入近當代,隨著行政管理理念的進步,行政管理從過去單純追求秩序和效果發展到關注私權的保障,效果和手段的平衡。目前,比例原則已經成為公法上普遍適用的基本原則,并逐漸上升到具有憲法位階的規范性要求。“比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則,其在行政法學中所扮演的角色,可比擬‘誠信原則在民法居于帝王條款之地位”。

《行政處罰法》中較為樸素地表達了比例原則中妥當性的原則,但內容并不完整,僅僅在處理手段和目的之間的關系上體現了比例原則的部分內涵,表述上也比較含糊。《規定》第4條規定:“行政機關行使裁量權應當符合立法目的和原則,采取的措施應當必要、適當;行政機關實施行政管理可以采用多種措施實現行政目的的,應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施。”這一條款全面涵蓋和表達了比例原則的精神實質,在國內立法中尚屬首例。這一條款的落實,勢必要求行政機關調整工作思路,由此前偏重行政管理的有效性轉而關注在執法過程中相對人一方合法權益的保障和實現;避免行政管理簡單、粗獷的傾向,使得行政行為趨于精細化、正當化。

三、行政立法聽證制度的落實和深化

我國對行政立法行為中的聽證制度作出規定的有:立法法、行政法規制定程序條例、規章制定程序條例等。但上述法律規范在聽證范圍和啟動程序等方面尚存在諸多不足。首先,聽證程序適用范圍狹窄。僅規定在制定行政法規、規章時,適用聽證制度;而在其他類似于行政立法行為的行政決策(即制定其他規范性文件)方面,目前尚不適用聽證制度。其次,啟動主體單一。是否舉行聽證,由立法機關自由裁量予以決定,而行政相對人是否有權申請以及如何申請舉行行政立法聽證的規定則處于空白。再次,聽證適用條件缺失。對于何種情況下應當進行聽證,并沒有明確規定。最后,弱化立法聽證的作用。僅把聽證會同座談會、論證會相并列作為聽取意見的方式之一,對其蘊含的程序價值并沒有提起足夠的重視。

“作為行政程序制度中的核心制度,行政聽證程序與我國正在推行的依法治國方略有著緊密的聯系。”有鑒于此,《規定》第38條規定重大行政決策有下列情形之一的,應當舉行聽證會:(一)涉及公眾重大利益的;(二)公眾對決策方案有重大分歧的;(三)可能影響社會穩定的;(四)法律、法規、規章規定應當聽證的。《規定》把聽證制度作為推進民主立法,提高立法質量的有效途徑。將其適用擴大到除規章之外的其他“重大行政決策”中,并明確規定了應當舉行聽證會的情形。此舉有利于增強行政立法活動的民主性、透明度和科學性,讓公眾更多地了解草案的立法背景、立法目的、調整范圍等;同時通過廣開言路,廣納民意有效地克服立法過程中的部門利益、地方保護主義傾向,使立法工作充分體現立法為民的思想,保證立法質量。

注釋:

[美]E·博登海默著.鄧正來譯.法理學-法哲學及其方法.華夏出版社.1987年版.第383頁.

陳新民.行政法學總論.行政法學研究.1998(1).

行政處罰法第4條“設定和實施行政處罰必須以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”

朱丹.我國行政聽證程序適用范圍探析.學術交流.2007(1).