風險社會與風險治理

張成福　陳占鋒　謝一帆

[關鍵詞]風險；風險社會；風險治理

[摘要]風險已成為我們這個時代的標志性特征和理解世界的無所不包的背景。風險社會的根本選擇在于風險治理。應盡快將風險治理納入議程，在政府和全社會培育和建立風險治理的思想觀念、體制機制、方式方法和保障條件，形成風險治理的共識與合力，最終實現風險善治。

[中圖分類號]C939[文獻標識碼]A[文章編號]0257—2826(2009)05—0005—07

突發公共事件不斷發生，危機常態化已現端倪。實踐一再證明，認識危機，解決危機，局限于危機本身就顯得捉襟見肘。危機的內核是風險，將著眼點從危機轉向風險，從如何預防和處置危機轉向如何理解和管理風險，是認識危機的更高境界，也是解決危機的根本之道。尤其在風險社會的現實背景下，風險因素異常活躍，風險局面紛繁復雜，只有盡快將風險治理納入議程，實現對風險的有效治理，才能從根本上扭轉危機頻發的嚴峻態勢，保護人民群眾的生命財產安全，維護國家社會的和諧穩定。

一、對風險的基本認識

風險的典型定義可界定為影響未來事件發生的可能性及后果的某種不確定性，也可用函數表示為事件發生的概率與后果的乘積。風險的本質是不確定性，只要具有不確定性，就會存在風險。實際上，任何事情和行為都有發生意外的可能，亦都存在風險。

作為一個復雜概念，風險具有一系列的雙重屬性：(1)客觀性與主觀性。一方面，風險是客觀存在的，是不以人的意志為轉移的。風險與人類發展的歷史長相伴隨，可以說，人類文明的發展過程就是與各種風險共存和抗爭的過程。另一方面，風險又是高度主觀的。風險不僅僅在于風險本身，也在于風險附著的對象。任何事情本身都不是風險，任何事情也都能成為風險，這有賴于人們對風險的認知。人類運用知識和經驗做出風險決定，確定風險的可接受水平和容忍度，甚至于建構風險，因此風險又是主觀的。(2)潛在性與現實性。一方面，風險并不在于它正在發生，而在于它可能會發生，從可能變為現實尚有一段距離，還有賴于其他相關條件，這就是風險的潛在性。正是這一特征使得人類可以利用相關方法和技術，預測和識別風險；或改變風險發生的環境條件，減小和控制風險。因此，風險被認為是控制將來和規范將來的一種方式。另一方面，每天都有許多風險正在發生和變為現實，這與風險的潛在性并不矛盾。風險話語開始于我們對安全的信心動搖之處，停止于危機變為現實之時，它表達了“安全不再一定，但危機尚未發生”這樣一種獨特的現實狀態和二者之間的特定的中間地帶。一言以概之，風險就是一種虛擬的現實和現實的虛擬(Beck，2000)。(3)可計算性與不可計算性。風險通常與可計算性相聯系，具體來看，可計算的風險就是潛在風險的發生概率與其危害后果的乘積，保險原理就是建立在風險的可計算性基礎上的。然而，核泄漏、瘋牛病等新型風險不斷增加的復雜性既帶來了對更為復雜且更為精確的計算的需求，同時也導致了這種計算的不可能。這些新型風險把我們帶出了純粹數學計算的范圍：概率／后果乘積的形式已經變得難以甚至無法計算，以至于它失去了最終的參照點，這也直接導致了這些風險的不可保。(4)消極性與積極性。傳統上都認為風險是損失的代名詞，在風險的諸多定義中，大多都只涉及到風險的負面影響，如危險、危害、損失等。然而，風險的收益機會與損失可能并存，這就是風險的積極性。物極必反，禍福相倚。當面l臨風險時，如果處置得當，就會轉危為安，化險為夷；如果應對失當，則會遭受損失，失去轉機。究竟朝哪個方向轉化，既取決于環境的壓力狀況，也取決于人和組織的能力狀況，而后者更具決定性的意義。(5)不平等性與平等性。一方面，風險帶有不平等性，表現為越往社會上層，風險越分散；越往弱勢群體，風險越集聚。從古到今，貧窮招致大量的不幸的風險，這是其自身無力選擇和規避的；而權力、財富和地位可以購買安全和免除風險的特權，成為應對風險的保護傘。這一風險流動和分配的法則早已被合法化且盡人皆知。發達國家向第三世界產業轉移過程中相伴隨的風險轉移，也是這種不平等性的生動體現。而在另一方面，某些風險是人人都無法逃脫的，它們因為空氣、風、水和食物鏈而變得“無邊界”，環境、安全、健康這些問題對于每個人都無二異。而且，現代風險產生不平等的途徑和可能性都在縮小，即便是居于相對有利的“社會風險位置”的人們也不可能不受到無形的、非地域性的現代風險的影響，如環境惡化、核威脅等。總之，等級式的風險分配將被打破，取而代之的是風險分布平均化的局面。

風險是以多種形態存在的，這就涉及到風險的分類。(1)以風險領域為標準，可分為私人風險和公共風險。雖然領域不同，但也相互關聯：私人風險可能演變為公共風險，公共風險也會給私人帶來影響。(2)以風險承擔主體為標準，可分為個人風險、組織風險、國家風險和全球風險。風險的不斷增長，超出了個體的承受范圍，需要組織、國家甚至跨國性的主體予以承擔。(3)以風險源為標準，可分為自然風險、經濟風險、政治風險、社會風險、技術風險等。風險源不同，決定了風險的表現形式、自身特點和處置方式各有差異。(4)以風險誘因為標準，可分為非人為風險和人為風險。風險不僅來源于無知，也來源于知識，或者可以說是無知與知識的某種結合。自然力等不可抗的風險依然存在，知識和技術也孕育著更多人為的風險。如果風險是非人為的，需要處理的只有其后果；如果風險是人為的，更需追究的則是其原因。(5)以人的風險意愿為標準，可分為合意風險和非合意風險。合意風險是指在人的意愿之內、為人所甘愿承擔的風險，如有意識的冒險行為；而非合意風險則是超出人的意愿之外、人們希望避免或阻止的風險。一般意義上我們所說的風險都指的是非合意風險。

二、風險社會：真實化的時代背景

核泄漏、瘋牛病、“9·11”、非典、禽流感、地震……無論歸咎于風險本身的增量，還是公眾認知的提升，風險的層出不窮是人們不得不面對和承認的事實。大到自然災害、恐怖襲擊等災難性事件，小到家居裝潢所用木材可能含有的致癌材料、奶粉中可能添加的有毒物質，所有類似風險都對社會的正常運轉和公眾的日常生活構成了嚴重威脅。

可以說，我們置身于風險叢林之中和一個“除了冒險別無選擇的社會”(Luhmann，1993)。這是一個以風險為顯著特征的社會形態，我們稱之為風險社會，更確切地說是全球風險社會(Beck，1992，1999)。風險社會的到來，不僅帶來了社會面貌的嬗變，而且導致了人類思維方式和行為模式的改變，甚至從制度和文化上改變了傳統社會的運行邏輯。一句話，風險已成為我們這個時代的標志性特征和理解世界的無所不包的背景。

放眼全球，世界風險社會的景況正在成為現實。(1)風險源不斷增加。氣候變遷、環境惡化、資源緊缺、

流行疾病、自然災害、恐怖主義等問題嚴重威脅著人類生存和發展，金融、能源、糧食三大難題交織爆發，人口膨脹、貧困和社會不公正因素也成為導致風險的重要來源。(2)風險性質發生變化。與傳統風險相比，后工業時代風險的表現形式更為復雜，影響范圍更為廣泛，破壞效應更為嚴重。它更多地與遠遠超出人們感覺和認知范圍的技術相連，超越群體、階層、組織、社區、地區乃至國家等傳統的社會屏障，產生影響重大甚至毀滅性的后果。(3)風險控制難度加大。風險本身的突變性以及公眾對風險的不當認知和反應，都有可能使原有風險演變成為新的社會風險，加大了規制的成本和難度。公眾的個體化傾向也加大了人們行為選擇的不確定性，很可能由于個體行為的偏離或誤差給整個社會系統帶來風險。

風險社會的形成與多種因素有關，其中最為根本的三點，也是現代社會大量產生和制造風險的最主要原因。(1)科技。科學技術的飛速發展大大提高了人類的生活質量和水平，但與此同時，它所帶來的后果也越來越難以預測和控制。正所謂雙刃劍效應，科學技術在給人類帶來巨大福祉的同時，也潛藏著對人類社會的各種威脅，成為現代社會風險的重要根源。(2)制度。隨著現代化程度的提高，社會正在制度性地產生和制造風險。體制、機制、法律、政策這些制度類別在治理國家、社會和組織的同時，本身就導致了許多風險。即使是其不斷地創新與變革，也不可避免帶來新的危害與副作用，因為制度本身就是風險的重要來源。(3)全球化。在全球化背景下，現代風險所造成的影響已不局限在傳統民族國家的地域疆界之內，而是會迅速波及到其他國家乃至整個世界。全球化使得原有以民族國家為主體的應對和管理機制受到挑戰，謀求國際間的交流與合作的適當形式與制度，成為應對全球風險必須研究與實踐的課題。

從國內來看，極具挑戰的風險問題，對處于不同發展階段和層面的國家而言意涵也大不相同。社會流動在更大范圍的展開和速度的加快，信息傳遞載體的革命和成本的降低，都使得像中國這樣的后發展國家，不可能按部就班地沿著先發展國家的足跡前進，因為面對的問題和風險已今非昔比。我國作為一個正在由傳統社會向現代社會、由發展中國家向中等發達國家過渡的世界大國，面臨著前工業化、工業化乃至后工業化社會具有的幾乎所有風險，在時間序列上原本屬于不同發展階段所面對的問題，現在被壓縮到同一個發展時空。各種問題、矛盾甚至是危機相互混合、逐步累積，呈現出前所未有的高風險態勢。何去何從，已成為擺在我們面前、再也無法回避的現實問題。

三、風險治理：風險社會的根本選擇

風險問題不在于“是實在還是建構”，而在于風險的“真實化”，即對活生生的風險的反應與行動。這些行動的增多和深入，不僅是因為我們生活在一個充滿風險的時代，也是因為我們更清楚地認識到我們所處的環境，試圖更好地把握未來生存和發展的命運。這是人類干預自然、影響社會的能力不斷增強的結果，更是人類文明和社會進步的體現。

風險社會的根本選擇在于風險治理。風險治理不同于單向性、技術性、客觀性的風險管理，它有其遵循的行為法則：(1)多元參與。將社會多元主體，尤其是不同代表的利益相關者、不同的立場和觀點納入到風險治理的過程中來，海納百川，統籌兼顧，方能獲取公眾認可，提高執行效果。(2)開放透明。開放的風險治理與開放的政府和社會是一致的。保持高度的公開性和透明度能夠穩定情緒、消除恐慌、贏得信任、達成共識，最大限度地降低風險，這是風險治理的一劑良方。(3)責任明確。責任問題始終與風險相伴隨。風險社會的運行越來越基于各方承擔自身造成的風險的責任，即所謂各負其責。風險治理要求盡可能清晰地明確風險責任，盡可能精細地劃分風險責任，盡可能如實地追究風險責任。(4)公正合理。風險治理不局限于風險最小化這一單一目標，它還包括公平公正、靈活性、可恢復性等其他目標。這些目標都會影響到公共利益和公眾福祉，共同決定著風險治理的有效性。(5)普適價值。風險治理要求在風險問題上，將科學與世俗相結合，將專家與公眾相結合，將理性與人性相結合，強調一些對于人類而言共同的普適的價值，這有助于我們對風險的理解和治理。(6)廣泛合作。風險并非為某個國家或地區所獨有，而是全人類共同面對的；風險治理也不僅是一個國家或地區的責任，而是全世界的共同責任。在充分考慮文化差異的前提下，廣泛開展國際與區域合作，是實現風險共治的必然選擇。

對于我國而言，在險象環生的風險社會中推動科學發展，促進社會和諧，必須提高認識，轉變思想，厘清思路，將風險納入有意識、有計劃的管理和應對中。中央已經意識到了風險問題對于治國理政的重要性和緊迫性，黨的十七大報告曾八次提到“風險”，在政府文件和報告中，風險也越來越成為關鍵詞和著力點。進一步加強風險治理，實現風險善治，就要在政府和全社會培育和建立風險治理的思想觀念、體制機制、方式方法和保障條件，形成風險治理的共識與合力，使風險治理成為遏制危機態勢、緩解風險局面、保障社會運行、維護長治久安的有力武器。

(一)倡導風險治理的思想觀念

風險越少為人們所認知，就會有越多的風險產生。因此，風險治理的首要環節就是培養風險觀念，用正確的風險觀武裝頭腦，指導實踐，推動工作。對風險的認知應當超越單純的危機概念，這種共識是風險治理超越危機管理、應急管理的基點所在。

充分認識風險。現代社會傾向于用風險來取代運氣、命運這些概念。應當認識到，風險是普遍存在的，且日趨成為社會的常態。世界上沒有絕對的安全，任何時候都會有一些可能存在的風險，哪怕其可能性小到幾乎可以忽略不計，但依然難以完全避免和排除。總之，風險無處不在，無時不有。無論政府還是其他任何強權，想要根除風險幾乎都是不可能的。

勇于直面風險。對風險的否認和漠視是風險生長的最好土壤，其結果必然是風險增大到最大限度的格局。只有承認風險的存在，重視風險的后果，才能將風險降至最低。在風險社會中，風險管理的穩定性就是不考慮任何事情的穩定性，風險管理的萬無一失就在于不考慮任何事情的萬無一失。

接納包容風險。風險是創造財富的精神源泉，是創新變革的積極因素，是一個致力于變化的社會的推動力。沒有風險的社會就沒有不確定性，沒有自由，沒有個性；試圖消除社會中的不確定性，可能會壓抑人們的冒險動機，造成經濟和社會停滯不前。因此，要改變以往那種風險就是惡、應盡一切可能消除風險的看法，學會和風險共處，適應與風險共存。

預防規避風險。風險只會建議我們不應該做什么，而不會建議我們應該做什么。要提前采取防止風險發生的預防措施，未雨綢繆，防患于未然。當然，我們也要關注風險的可接受水平，如果不可接受才有必要規避。規避風險是有成本的，我們可以通過成本收益分析，在規避

和接受風險之間尋找一種適度的平衡。

敏銳覺察風險。覺察風險就是一種風險意識。要培養正反兩方面覺察的風險意識：一想到事物積極的一面，就同時聯想到風險的一面，這并不是悲觀主義的表現，而是一種積極反思的哲學。尤其是那些隱藏較深的風險，表面上難以察覺，只有在實踐中不斷地增強敏銳感，提高洞察力。

積極利用風險。風險具有兩面性，損失與收益并存。對待風險不應只是消極地對待其損失一面，還應有意識地將風險作為一種機會，一種積極的甚至難得的改善與成功的契機，學會從風險中收益，善于從風險中獲益。我們對待風險應當更加積極開放，而不應過于消極保守。

(二)建立風險治理的體制機制

要改變以往那種以政府或國家為中心的治理模式，建立起包括政府、企業、非營利組織、專家、公眾等社會多元主體在內的風險治理體制，形成各方管理各自風險、政府管理公共風險，保險業參與風險共擔的風險治理新格局。

政府的性質和宗旨決定了其應當積極地認知、洞察和處置風險，發揮風險治理的主導作用。明確責任范圍內的風險，并將其納入職能范圍，是政府干預風險的基本途徑。針對不同風險扮演的不同角色，政府應盡可能對風險的性質做出判斷，以明確相應角色，承擔相關責任。

企業以追求利潤為最大目標，但在風險社會的背景下，企業應當改變“利潤私有化，風險社會化”的行為準則，對制造風險的潛在后果充分承擔起社會責任。保險業應將業務范圍更多地拓展到與風險相關的社會領域，通過對風險的轉移、共擔和重新分配，幫助個體和社會解決風險問題。

非營利組織的獨立性、草根性、彈性、創新性、專業性等比較優勢，使其能夠在廣泛的風險領域施加獨特影響，彌補政府力量之不足。尤其是國際和區域性的非營利組織，還能在風險治理的交流與合作中發揮舉足輕重的作用。

專家在風險問題中的話語權和權威性不容置疑，必須堅定不移地相信科學，依靠專家，客觀理性地確定風險的可能性及后果。應當對科技采取更為公開的處理方式，建立起有關科技變化及其產生后果的正確輿論，這有助于提高專家意見的公信力和公眾的接受程度。

普通公眾是風險治理的主體和主力軍。對于公眾而言，應培養風險觀念意識，提高風險處置能力，管理好各自范圍內的風險，通過風險自治達成風險共治。正如威廉姆斯所言，應通過批評、危機和風險意識達到一種世界公民社會，將它作為對世界風險社會的回應建立起來。

在政府內部，應建立分工合作的風險管理體制：相關職能部門分散管理風險，中樞部門統一指導、協調和監督，財政審計部門提供必要的協助與技術支持。建立不同層級的風險管理體系：政府高層負責戰略風險，中層負責計劃風險，基層負責操作風險。更為重要的是，應從風險預防的視角優化政府的行政管理體制，從源頭上避免體制和政策風險：預防風險之本在于分權制衡，而分權制衡歸根到底是治理結構的問題，應建立規范的決策、執行、監督三權分離的治理結構，這有助于實現風險善治。

由于風險的動態性，風險治理也是連續不斷的動態過程，需要一整套有效的運行機制的保障。(1)決策機制。風險暗含著決策，正是決策將風險與危險區別開來。在不確定性和壓力面前，應逐步適應和優化風險決策，還應將風險納入到日常決策的行動和程序中來，這對于風險治理意義重大。(2)執行機制。決策只有付諸執行才有意義。在執行過程中也應充分考慮到風險，留出一定的余地。更為重要的是，把風險作為日常工作的一部分而非強加于己的身外之物。(3)溝通機制。溝通本身可能產生和放大風險，全球化、民主化、網絡化的時代，更是給風險溝通帶來挑戰。開放性的溝通態度，對話式的溝通方式，有策略的溝通技巧，多元化的溝通手段，都有助于提高風險溝通的有效性，而獲得和維持公眾的信任是關鍵。(4)責任機制。對相關各方責任的明確能夠避免可能導致的混沌局面。應當明確規定相關主體的風險責任，建立責任落實和責任追究機制。

(三)掌握風險治理的方式方法

要熟練處理和有效應對風險社會中的各類風險，必須學習和掌握專業的管理手段和方式方法，包括如何進行風險的識別、分析、評價、預警、處置和日常監控等，這實際上也是風險管理循環往復的過程。

風險識別。風險識別是對風險進行干預的首要環節，其意味著需要明確將要承擔什么樣的風險。風險的類型是復雜的，每一類風險又可以細分為眾多不同的類別，而只有首先確定承擔什么樣的風險，屬于什么類型，才可能制定相應的政策與應對策略。因此，風險識別是整個風險管理過程的基點。

風險分析。風險分析指的是對風險發生的可能性與危害程度進行分析與預測，以確定風險程度。它意味著運用定性與定量的分析工具，對風險產生原因、條件、危害、承受者等各方面進行全面、客觀、深入的考察，最終預測風險發生的概率，估算風險可能造成的后果，以確定相關各方應當承擔的風險。

風險評價。風險評價是指依據風險分析的結果，對風險的嚴重程度進行確認。在實際操作中，風險評價通常體現為風險的定級，即按照一定標準將風險劃歸某一既定的風險等級，風險矩陣法是風險定級的有效辦法；或者將風險程度與既定的風險可接受水平相比較，評價風險是否可以接受和容忍，從而區別對待。

風險預警。根據風險評價對風險的定級，對等級較高的風險尤其是重特大風險進行預警，以利于事先準備、提前應對。一般要根據風險的發生環境和公眾的心理特點靈活選擇與之相適應的預警方式，采取不同顏色的預警標識，清晰準確、簡單明了地發布預警內容。

風險處置。風險處置是一系列消減與降低風險具體行動的總和。作為風險管理各環節中內容最為豐富的一環，風險處置包括風險消除、風險置換、風險轉移、風險隔離、風險分散、風險延緩、風險補償等各種各樣的具體行動。風險消除意味著從源頭上遏止風險發生，實現“零風險”；風險置換意味著以相對較小的風險替代較大的風險，使風險降低到可接受水平以下；風險轉移是指將全部或部分風險轉移給其他主體承擔；風險隔離致力于在風險及其承擔主體之間制造“隔離帶”、“防火墻”；風險分散意味著通過擴大風險承擔區域等方式避免破壞力集中于某一時間或某一地點，降低每個承擔主體可能遭受的損失；風險延緩主要指拖延風險發生的時間，為采取應對措施贏得充裕時間；風險補償意味著在無法避免或消減風險的情況下預先準備好補償資源，以降低風險承擔主體的實際損失。需要指出的是，風險處置方式的選擇范圍雖廣，但并不存在最理想或最優，而是通常會依據有效性與實施成本選擇較為適用的幾種。

風險監控。風險處置的結束并不意味著風險管理活動的一勞永逸，還要對風險進行大量的日常監控。風險監控應當長期化、常態化、制度化。在加強人為監測的同時，充分利用計算機、互聯網、衛星遙感、全球定位系統等

技術手段，以保證風險監控的持續有效性，為下一個風險管理過程的循環奠定基礎。

(四)提供風險治理的保障條件

風險治理的實施，還需要政治保障、制度保障、資源保障、文化保障等一系列保障條件，為有力有序有效開展風險治理活動保駕護航。

政治保障。在風險社會，有效地管理和降低風險，保護人類安全和公民福祉，保障社會秩序和正常運轉是政府的基本職能，也是政府的基本政治責任。一個負責任的政府，應當以高度的使命感和責任感，對風險治理予以堅定的政治承諾、政治領導和政治支持，其中高層的重視尤為重要。具有強烈的風險意識、危機意識、憂患意識；營造風險文化和環境；領導風險管理制度、政策和方法的創新；支持風險管理計劃、項目和資源；與民眾的風險溝通等，都是高層為風險治理提供保障的具體表現。

制度保障。風險治理需要制度保障，這是自上而下的發展路徑所決定的。只有從制度層面著手，才能保證體制設計和機制運行的合法、規范、高效。西方各國政府為指導解決實際的風險問題，相繼出臺了風險管理的綱領性文件，涉及對風險及其管理的理解、態度、路線、技術、保障等各個方面內容，為部門的具體執行指明了方向。相關部門在風險研究和實踐基礎上形成的制度規范亦可為風險治理的全面展開和具體落實提供保障。國際經驗表明，在風險治理的過程中，制度的設計與完善，制度框架的形成與合力的發揮至關重要。

資源保障。人、財、物、智力等資源的全方位保障對于風險治理的順利推進必不可少。諸如，為風險治理活動提供多種形式的資金支持；成立風險治理專家組或專家庫，著眼和立足于本領域前沿，提供專家建議和決策咨詢；對負責風險管理的官員和公務員進行培訓，緊跟風險管理理論與實踐的發展，精心設置培訓課程；為相關各方搭建溝通平臺，通過定期召開會議、建立專門網站等形式，交流共享經驗；公私部門相互合作，取長補短，尤其是政府可向相關領域表現卓越或有經驗的私部門尋求幫助。

文化保障。風險往往意味著負面效應，因此傳統文化一般是反風險的。風險社會中的風險治理，要求建立一套與之相適應的風險文化，這是一種對長期不確定性的思維習慣、一種不間斷的疑問、一種對創新的開放。風險文化是學習型和彈性化的。在政府內部，要通過持續學習和相互學習，鼓勵創新，避免僵化，形成對風險的正確理解和認知，提高風險意識和責任感，建立一種樂于承擔風險、有效支持變革的組織文化。從這個意義上講，培育風險文化與構建學習型政府、彈性化政府是一致的。在社會層面，利用多種手段，采取多樣形式，針對公眾廣泛開展風險宣傳和教育，組織有關安全培訓與演習，提高整個社會的風險意識和能力，引導建立能夠適應于風險社會的風險文化。