放大與稀釋：國會與美國貿易保護主義

李淑俊　沈　昕

[關鍵詞]美國國會；貿易保護主義；中美經貿

[摘要]2008年美國大選進一步確立了民主黨在新一屆國會中多數黨的優勢地位，這使得研究國會與美國貿易保護主義關系的必要性提高。本文通過學理與實證的視角分析了這一問題。研究表明，國會只是通過國會政治結構放大了公眾貿易保護主義情緒，制造了國會山上濃郁的保護主義氛圍，但鮮有實質性的保護主義法案出籠，這主要是因為其先天具有的否決票制和后天自創的快車道授權。通過考察102屆至110屆國會對華貿易提案，筆者亦可得出上述研究結果。

[中圖分類號]D73/77[文獻標識碼]A[文章編號]0257—2825(2009)05—0080—09

2008年11月，111屆國會大選與美國總統大選同時落下帷幕。民主黨在選舉中大獲全勝，在國會兩院的多數黨地位得到進一步加強。鑒于當下美國經濟時局維艱，人們普遍關注美國貿易政策的未來走勢，擔憂國會是否借此重新匯聚貿易保護主義的力量?有鑒于此，本文的主旨在于分析美國國會與貿易保護主義的關系。在我國，關于這一議題的研究大致經歷了兩個階段，早期學者們普遍忽視國會在制定美國貿易政策中的作用，側重于對總統和行政部門的研究；后期研究又一定程度上夸大了國會的貿易保護主義傾向。那么，國會與貿易保護主義之間的關系到底如何?

為此，本文從學理與實證兩個視角進行了分析。我們的研究表明，國會表面上放大了美國公眾的經濟民族主義情緒，但事實上稀釋與削弱了貿易保護主義。這一結論無疑對我們預測111屆國會對華貿易政策有所助益。

一、國會對公眾貿易保護主義傾向的放大

國會議員的貿易保護主義傾向來源于美國公眾，同時又放大了公眾保護主義偏好。這一放大的歷程是國會政治結構的必然結果，我們可以借助政治學上的路徑點(access points)觀點詮釋上述結論。

所謂“路徑點”，簡言之，就是由政治制度提供的貿易政策制定者接受游說的點；“政策制定者”則指在某一政策上擁有實際或潛在權力的相關方，他既可獨立于某個政治選區，也可為這個選區服務。路徑點觀點的核心主張有兩方面：第一，在民主國家里，制度提供的路徑點數量越多，貿易保護主義水平越高，二者之間存在正相關關系。究其原因，乃由于路徑點的多寡和游說費用成反比使然。路徑點越多，游說的費用越低，游說越容易展開。這就催生了公眾更多的游說活動。因此，在具有這種特點的政治制度下，保護主義氣氛濃厚。另一方面，較之自由貿易主義者，保護主義者更善于駕馭這種價廉的游說機會。由于路徑點的增多導致貿易保護的游說費用相對降低，而自由貿易的游說成本卻相對升高或維持原來水平，這樣，保護主義者不斷游說，而自由貿易者通常選擇沉默。有鑒于此，路徑點理論可以揭示美國國會濃厚的保護主義氛圍。

國會繁蕪的政治結構，為公眾影響國會提供了路徑點并使游說費用低廉，這激發了公眾的游說熱情，造就了國會山上保護主義甚囂塵上。國會政治結構主要包括：兩院制、貿易委員會和各貿易小組委員會與國會議事結構，這些政治結構上體現出的所有不同點或獨立性實際上就是保護主義者可以游說的路徑點。

第一，美國實行的兩院制容易造就貿易保護主義的喧囂。這是由兩院三方面特點決定的。首先，美國參眾兩院地位平等，相互制約。因此，同一貿易問題兩院都有管轄權，這就為保護主義者游說增加了路徑點，使他們更加熱衷于在兩院游說。據統計，利益集團每年游說國會的費用超過10億美元，遠遠超過他們在政治行動委員會以及國會議員競選時的捐助總和。其次，在兩院制下，兩院議員選舉方式不同，這有利于保護主義者的活動。參議員選舉依據“地域制”，這種制度安排為某些利益集團提供了便利的游說路徑點，使他們在參議院具有超過其人口比例的影響力，導致特定領域的貿易扭曲，這在農業領域表現得尤為明顯。眾議員選舉施行“人口制”，受到進口沖擊的工業部門通常為人口大量就業的產業，這種代表制就為產業貿易保護主義提供了路徑點。最后，兩院議員獨立的特性。經過20世紀70年代的國會“緩慢民主化”(creeping democratiza—tion)改革，國會從理論上講已經沒有等級結構，所有議員都用同樣的方法選舉，也以同樣的方式在國會平等地服務，他們最終擁有同樣的頭銜和權利。所以，每一個議員從技術上講都是一個平等的相關方，535名議員意味著535個游說路徑點。總而言之，上述諸方面特點使得“兩院制容易與貿易保護主義相連”。

眾議院較之參議院保護主義氛圍更加濃厚。這是由眾議院議員人數與獨特的選區制造就的。眾議院是人民的議院，在責任政治下，眾議院435名議員的貿易傾向必須反映各種政治力量的利益和要求，議員就容易成為貿易保護主義者435個游說路徑點。但是，參議員僅有100名，游說點減少，貿易保護主義聲音較之眾議院微弱。但這并不意味著參議院不受保護主義的影響，只是較之眾議院，有著數量上的區別。眾議院獨特的選區制加劇了上述傾向。眾議院實行的是小區代表制，其所有政治都是地方性的，代表435個選區的議員均為獨立變量，在每個代表只對一個很小的選區負責的選舉體系中，議員往往將選區利益凌駕于整個國家利益之上，只提出對自己選區有利的提案。而參議院則不同，參議員以州為選區單位，這決定了他們須包容各種觀點，從州的利益出發。參議院的這種大選區制就有利于自由貿易。

第二，委員會制有利于保護主義者的游說活動。委員會與小組委員會被譽為國會工作的中心，數目不斷增加的委員會和小組委員會增加了貿易保護主義者的游說路徑點。國會中對貿易擁有管轄權的委員會與小組委員會數目眾多，共有13個委員會和14個小組委員會，如果加上同一貿易問題上擁有重疊權力的委員會和小組委員會，以及隨著事態的發展可能隨時加入的其他相關委員會和小組委員會，可能會有更多委員會擁有管轄權。標志著貿易保護主義者在制度安排上至少有27個路徑點可以游說。由此可以推知，無論提案最終結果如何，僅就如此眾多的路徑點，就足以造成國會中沸騰的保護主義氛圍。

第三，國會議事結構造成并提升了兩院保護主義情緒。國會議事結構主要體現在國會立法程序上。它具有兩個顯著的特點：一是復雜性。一項議案投票前要經過一個漫長而精細的立法過程，只有在國會工作了多年的人才能把握它。但主要包括6個步驟：提出議案、委員會審議、議院全院辯論和表決、另一議院審議和通過、兩院協商和總統簽署。在這6個步驟中，每個步驟又包括了多個次步驟。二是開放性。在執行立法的過程中，立法程序高度向公眾開放，公眾可以隨時加人。由此可見，一項法律的最終形成是一個不能確定是否看見隧道那頭光芒的障礙跑道，一個議案提出后要經過諸多關卡、層層障礙，才

有可能最終成為法律，絕大部分議案在這一過程中被擱置或否決。總之，國會議事結構準確地反映了國會復雜立法程序中的權力分散與林立，為外界影響立法出籠提供了各個程序過程中的路徑點。

二、國會對自身貿易保護主義氛圍的稀釋

根據路徑點理論，國會分散的政治結構造就了國會沸騰的經濟民族主義氛圍，但是，這種氛圍并不必然導致國會最終輸出貿易保護主義，究其原因，乃國會體制中否決票制與快車道授權使然，這兩種制度稀釋了國會山上的濃郁的保護主義氛圍。

(一)否決票制

“否決票制”是筆者在本文中為研究起見而暫且命名，而之所以如此稱謂，是由于這一分析方法的根本變量是否決票。所謂否決票，乃指政治結構中政治行為體在政策制定中獨立說“不”的權利。這些政治行為體就是否決票者(veto play—ers)，主要包括政府中競爭性的部門、一個既定部門中的聯盟以及獨立的個體等，否決票者的贊同對于政策成功出籠必不可少。否決票制的核心觀點認為，政策制定者對社會偏好變化的反應與政治體系中的正式否決票的數量成反比。否決票越多，政策越容易維持原狀。“在既定的政策制定結構中，隨著否決票數目的增多，政府對社會壓力的反應將變得靈敏度不高。”具體而言，在貿易政策領域，鑒于擁有否決權的行為體偏好不盡相同，而任何最后的貿易政策結果都要取決于這些否決票，因此，這些由擁有否決權的行為體組成的政治結構在就貿易政策達成一致方面困難重重。從而，那些擁有更多否決權的政治結構限制了貿易政策變動的可能性，這保持了政策的穩定性。進一步，我們可以由此推出，擁有眾多否決票的制度對社會利益集團訴求貿易保護主義或者自由貿易的反應不敏感，這導致原有貿易政策不會發生大的變革，只有些許的微調。

在美國，自《1934年互惠貿易法》(Reciprocal Trade Agreements Act of 1934，RTAA)實施以來，貿易政策的主導是自由貿易，保護主義只是其點綴而已。因此，根據上述否決票制的觀點，一方面，美國將延續原有的自由貿易政策，另一方面，國會山上的否決票將稀釋國會自身的保護主義氛圍，使保護主義難以全部成為政策現實。

國會的主要否決票有：議員否決票、兩院相互否決、多數原則和“反否決”。需要指出的是，隨著國會內部的碎片化(fragmentation)，否決票的數量也在增加之中。較之下面分析的快車道授權制，否決票的顯著特點是先天性和不受時間限制。先天性指這些否決票的根源其實來自于美國憲法或對憲法的解釋，因此，我們認為這是憲法為牽制強勢勢力而預設的伏筆，是先天存在的；不受時間限制指它對國會內貿易保護主義的遏制不以時間為限度，只要美國憲法存在，它就有存續的合法性。

在下面的部分，我們將詳細分析上述否決票的內容：

兩院相互否決提案是指參眾兩院之一否決已在另一院通過的議案。根據立法程序，任何一院都可就貿易問題提出議案，但在該提案提交總統簽署之前，兩院必須達成一致。換言之，兩院須有相同的核心觀點才能有政策的產生。實際上，兩院決策很難達成共識，一院通過，而另外一院可能接受，也可能實質性否決。

“多數”原則意味著沒有超過1/2否決票者的贊同，所有議案都要胎死腹中。美國憲法規定：任何一項法律，或者有法律效力的兩院決議、命令，必須分別獲得兩院多數同意；否則，無法律效力。換言之，一項貿易法案最后能否在國會最終通過取決于兩院在院會表決階段的投票結果。在眾議院，某項議案要贏得在院會表決的勝利，必須獲得半數以上(218張選票)支持。在參議院，必須獲得至少51張支持票方可贏得院會表決。

國會“反否決”(override)制度。參眾兩院院會表決結果并不能決定某項貿易議案最終能否成為法律，從程序上看，這還依賴于總統的同意以及國會對總統反應的再反應。若在任總統傾向于支持自由貿易，主張貿易保護的提案就有可能遭到總統的否決。但是，如果國會并不贊同總統的否決，則可以2/3否決維護原有法案的效力。同理，主張自由貿易的提案只需在兩院中任何一院爭取到超過1/3的支持票即可保住總統的否決生效。也就是說，最終法案能否成為公共法律，國會反否決制起著非常重要的作用。

具體以提案為例，根據否決票制的觀點，展示否決票者對貿易保護主義的阻擊過程：一個貿易保護主義提案要想成為法律，首先需經過國會兩院1/2否決票者的贊同，然后是參眾兩院達成共識，避免兩院互相否決，再然后這個提案提交總統簽署，總統若否決，則需國會2/3否決票者的支持，貿易保護主義法案才能成為公共法律。經驗分析表明，在1/2否決票者贊同之前，眾多法案就被否決掉。在通過的情況下，提交另外一院時，大多被否決。當屬于一個議院獨自享有的權力卻被迫與另外議員協商并請求采取國會兩院聯合行動，從另外一個側面反映了否決票制的作用。在再次通過的情況下，由于貿易保護主義提案很少得到總統的支持，握有關鍵性否決票者(指總統)會使用這一票而拒絕了公眾與議員的訴求。因此，盡管議員每年要提出近5 000個議案，最終能成為法律的議案只占議案總數的5％左右，寥寥無幾。

概言之，根據否決票制，盡管立法者制造了濃厚的貿易保護主義氛圍，但大量否決票的存在，使得對貿易保護主義持懷疑態度的否決票者更有可能利用權利挫敗社會對貿易限制的訴求。這樣，美國貿易戰略維持原狀，國會內貿易保護主義氛圍就成為議員不得已的情緒宣泄。

(二)快車道授權

僅僅是否決票制并不能完全有效抑制國會喧囂的貿易保護主義情緒，形成于20世紀30年代的快車道授權以制度的形式確保了國會情緒不至于失控，進一步稀釋了國會保護主義氣氛。相比較于否決票制，這一制度是國會后天自我創立的、用以抵抗自身濃厚保護主義氣氛的工具。

快車道授權實際上就是國會讓渡出貿易權力給予行政部門。根據美國憲法，國會在美國貿易政策中處于至上位置。但是，在具體貿易政策制定的實踐中，國會可以有三種方式行使貿易權力。：(1)國會主導型，國會完全不授權給行政部門，保留貿易權力。在這種類型中，國會決策貿易政策，總統被排除在外，貿易政策中的保護主義水平高。(2)總統主導型，國會完全授權給行政部門。在這一類型中，總統被賦予了無限的貿易權力，政策中的保護主義水平低。(3)授權與調和型(model of delegation and accommodation)，國會授權但限制行政部門。在這一形式中，國會賦權，總統調和，最終輸出貿易政策。此時，貿易保護主義水平適中。國會最終選擇了第三種類型的授權。這一貿易史上最為著名的授權——快車道授權(后又稱之為“貿易促進授權”)——使行政部門處于了貿易政策決策的中心，而國會則對

總統的所作所為表現出依從或默認的態度，或者，盡管國會參與對外經濟政策制定，但是不會產生實質性影響，猶如“只見炊煙不見火”。快車道授權的制度化起始于《1934年互惠貿易法》，這一授權安排在以后歷屆國會中得到了延續。其核心內容為：國會將貿易裁量權賦予以總統為首的行政部門，政府可以不經國會批準與外國貿易伙伴磋商貿易壁壘，國會必須在90天內對政府提出的貿易法案進行可否實施的表決，不得修正。

國會租借權力的目的就是為了減輕保護主義者對它的壓力。在快車道授權下，國會的言行欲化為政策，需經過行政部門的同意。二戰后的美國貿易史說明，行政部門信奉自由市場觀，并確認這是經濟發展的合適道路。“美國政策的優先問題是促進進一步開放的國際貿易……這是美國經濟保持長久競爭力的根本。我們必須反對經濟孤立主義……”。與行政部門相比較，通常情況下，國會缺乏足夠的政治意志，容易受到貿易保護主義者的掣肘。在快車道授權形成制度之前，僅有否決票制，國會并不能有效遏制保護主義的圍追堵截。比如，1930年，國會通過了臭名昭著的1930年斯穆特一霍利法(Smoot—Hawley Tariff)，建立了美國歷史上最高的普通稅率結構。有鑒于此，立法者認識到他們不能抵抗來自貿易保護主義的壓力，故而選擇將制定貿易政策的權力轉讓給總統，后者對貿易保護主義的壓力持懷疑態度。這就隔離了國會與貿易保護主義的訴求，避免了國會承擔自由貿易的負面效果。

藉因此，我們說這一制度徹底稀釋了國會山上的貿易保護主義氛圍，使國會山上保護主義僅僅停留在噪音的層面，真正成為貿易保護主義現實的立法鮮見，保證了美國整體的自由貿易政策。

三、國會與對華貿易保護主義

上述第一、二部分主要從理論的視角闡述了國會與貿易保護主義的關系，表明了國會一方面制造了貿易保護主義氛圍，另一方面又實質性的稀釋了自身保護主義，最終出籠的國會貿易保護主義甚少。在本部分中，筆者將從實證的視角對上述問題加以論證，選取的案例是國會議員對華經貿提案。

(一)檢測工具與方法：對華經貿提案

在本文中，我們將對華經貿提案作為檢測國會對華貿易傾向的主要指標。為使研究盡可能嚴謹、科學，筆者對國會對華經貿提案做出了如下設定：

對華經貿提案的時間。筆者選取了自102屆國會至當下的110屆國會，具體研究時間段為1991年1月至2008年8月。從研究的科學性角度講，近18年的提案資料可以使筆者的研究結果更為準確，它一方面可以說明過去，總結出規律性結論，另一方面，我們得出的結論也可以有效預測未來。

對華經貿提案的選擇。這包括三方面內容：(1)選擇提案的標準。本文所涉及的國會對華提案必須是主要內容針對中美經貿的所有議案，不包括：附在綜合議案以及針對中國問題的綜合提案、涉及中美經貿議題條款的國會撥款法案和授權法案。(2)負向提案與國會對華貿易保護主義。在涉及議案性質的歸類時，筆者采取了一種“非黑即白”的分類方法，將議員所提對華經貿議案分為正向議案和負向議案。劃分正、負向議案的依據是借用了貿易保護主義的概念，凡是目的在于或者實際上造成限制中美貨物或服務自由通暢流動的提案，或者是對中美貿易設定先決條件的，就為負面提案；反之為正面提案。如1997年10月參議院提出的S.1327，主旨是“只要中國加入世貿組織，保證給予中國永久正常貿易關系”。就本提案看，給予中國永久性正常貿易關系是促進中美貨物的通暢流動，但它設定了條件即中國加入世貿組織。表面上看，中國加入世貿組織是正向的對華貿易傾向，但是在提案的具體內容中，提案人又對中國加入世貿組織提出了諸多前提。在本文中，筆者就視之為負向議案。再如，2000年5月的5.2548，主旨是對中國產品適用最惠國待遇(MFT)，但設定了條件是中美兩國就如何執行MFT達成協議。這個條件最終完成是不可預期的。筆者就將此議案統計為負向提案中。另外，筆者在本文中也暫且規定，國會對華負向提案就為對華貿易保護主義，正向提案就為對華自由貿易。(3)表1中“一院通過”與“兩院一致通過”的提案。兩院一致通過的議案包含在一院通過的議案中。換言之，兩院一致通過的議案一定是一院通過的議案，但一院通過的議案不一定成為兩院一致通過的議案。

(二)國會對華貿易保護主義的擴大與稀釋

筆者根據102屆至110屆國會議員所提對華經貿議案情況，繪制了表1和表20。根據表格數據我們可以看出：

1國會對華貿易保護主義氛圍濃厚，這主要表現在以下幾方面。

首先，負向提案眾多，正向提案數量極少。自102屆國會起到110屆國會，在不到18年的時間里，參眾兩院共計提出對華經貿負向議案189個，平均每年約提出10個議案；同期，正向議案僅僅有6個，平均約3年提出一個。除107屆國會較少外，其他各屆國會提出的負向議案都在兩位數以上；就正向議案而言，僅在105屆、106屆和109屆國會有議員提出，其余均沒有。這說明，國會山上常年充斥著對華貿易保護主義的情緒性語言，夸大對華貿易的不利方面是其氛圍的主流。

其次，較之參議院，眾議院對華貿易保護主義更為強烈。自102屆國會起至110屆，參眾兩院共計提出負向對華貿易議案189個，其中眾議院有130個，約占69％，參議院有59個，約占總數的31％，眾議院負向對華貿易提案是參議員提案的2倍多。因此，較之參議院，籠罩于眾議院的經濟民族主義也較之參議院更為濃厚。

最后，在中美經貿存在問題時，負向提案更多，國會對華貿易保護主義情節尤重。從表1看，102屆、105屆、109屆、110屆國會對華經貿負向提案最多，這主要是102屆國會嚴重關注中國人權問題，對是否給予中國最惠國待遇問題反應激烈。105屆國會面臨國內“中國威脅論”議題，提出事關中美貿易諸方面的提案，試圖阻礙中美貿易自由的流動。109屆國會議員對中國人民幣議題抓住不放，110屆國會出現了中國輸美產品安全質量問題。追究原因，主要由于國會議事結構是公開的，此外，更多的國會委員會和小組委員會介入，在出現摩擦時，這些不斷增加的路徑點為公眾增加了游說路徑，降低了游說成本。

2國會實質性對華貿易保護主義少。這說明了國會制度稀釋了上述濃厚的經濟民族主義。

(1)參眾兩院各院通過的負向議案數量極少。縱觀102屆至110屆國會，從整體上看，參眾兩院共提出負向議案189個，分別在兩院通過的共計15個，通過率為7.9％。從各院看，眾議院共有130個負向議案提出，在眾議院通過的僅有11個，約占整個提案的8.5％；參議院提出負向議案的總數為59個，其中，有4個通過，約占總數的6.8％。

(2)參眾兩院一致通過的負向提案與成為公共法律的議案更為稀少。兩個視角可以使我們得出上述結論：從負向提案自身看，自1991年至2008年，歷經9屆國會，參眾兩院一致通過的負向提案僅僅有2個，約占全部負向提案189個的1.06％；成為公共法律的僅有1個：110屆國會的H.R.4040：2008年消費品安全促進法(Consum—er Product Safety Improvement Act of 2008)，這一提案與189個提案總和的比率僅為0.53％。

與正向提案比較看，自102屆至110屆國會，雖然正向提案總數比較小，僅有6個，但是，參眾兩院各有1個在各院通過，正向提案的通過率遠遠大于負向提案。同期，成為公共法律的亦有1個，通過率為16.67％，比較負向提案的通過率0.53％，是負向提案通過率的3 100多倍。兩相比較，這些數據充分說明了國會立法者的意圖，因為一個議案通過與否完全掌握在議員自身手中，而不是其他。

(3)兩院各自通過或者一致通過的負向提案性質也說明了立法者的意圖，即重在表達保護主義情緒而不是使保護主義成為政策現實。有鑒于兩院一致通過的提案和成為公共法律的提案需首先在國會參眾兩院通過，因此，分析參眾兩院通過的負向提案的議案類型，就可充分說明立法者的意圖。自102屆國會至110屆，共有11個負向議案在眾議院通過，參議院的數目為4，兩院一致通過的有2個(參見表2)。上述11個負向議案中，就議案類型而言，基本屬于決議案的類型，占全部通過數的63.64％，只有4個提案屬于法案類型(H.R.5318、H.R.3283、H.R.4040、H.R.2474)，占全部通過數的30.77％。決議案不同于法案，前者重在表達兩院對某一問題的看法，而法案的目的重在立法。因此，當在兩院通過的基本屬于決議案時，意味著立法者重在表明觀點，而不是旨在立法。

四、結論

冷戰后，我國學界加強了對美國國會與美國貿易政策的研究，但對于國會與美國貿易保護主義的專題分析還是非常薄弱，同時，已有研究存在著過于夸大國會作用的傾向，本文試圖厘清國會在美國貿易保護主義中的真實作用。為論證這一問題，筆者從理論與實證兩個不同的緯度加以分析。

從理論上看，根據路徑點理論，國會繁蕪的政治結構為美國選民貿易保護主義影響國會提供了游說路徑，它形成了國會濃郁的保護主義氣氛。但是，這種保護主義情緒并不能有效轉化為現實的國會貿易保護主義，這主要是國會先天擁有的否決票制和后天自我創造的快車道授權阻擊了國會保護主義傾向，使議員改變現行貿易政策難以成功。

為證明上述理論推論的有效性，我們亦從實證的視角考察了國會與美國貿易保護主義。通過分析102屆國會至110屆國會的對華貿易提案，國會對華負向提案眾多，但實質性通過的對華貿易保護主義法案少之又少。這一實證結果與我們的理論分析吻合。

由此可以看出，國會只是從表面上放大了公眾貿易保護主義，表現為國會山上濃郁的保護主義氛圍，而實際上，國會稀釋了自身貿易保護主義的情緒，最終出籠的國會保護主義提案甚少。國會實際上對公眾貿易保護主義情緒起到了一個緩壓器的作用。

從歷史的角度看待問題是有益的。這種有益性就表現在它可以有效地預測未來。展望未來，111屆國會對華經貿必將經歷保護主義喧囂的時代，而不是“這里的黎明靜悄悄”。但是，盡管如此，國會實質性對華貿易保護主義輸出仍將數量稀少，自由貿易將占據國會主流。