政府在發展新型農民專業合作社中的地位和作用

荀雪霞

摘要：目前，中國農民專業合作社發展中遇到了一些制約因素，這些制約因素在很大程度上與政府行為的缺失有很大關聯。因此，在中國新型農民專業合作社發展的起步階段，政府應該加強在法律、經濟、政策方面的行為，促進合作社的健康快速發展。

關鍵詞：政府；農民專業合作社；作用

中圖分類號：F321.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0037-02

美國一位合作社研究學者道出了合作社事業在世界興旺發達的奧秘：農民合作社成功的背后是政府為合作社創造有利的發展環境，降低其運營成本，構建有效的合作伙伴關系。這說明政府的作為空間很大。但政府不能用行政強制的手段干預和控制合作社的發展，只是通過法律、經濟、政策等手段進行間接管理、指導和監督。具體來說，可以從以下幾個方面進行作為。

一、進一步完善法律保障體系

市場經濟就是法制經濟。合作社立法是國際上通行的普遍做法。早在1852年，英國就制定了世界上第一部專門針對合作社的法律。到目前為止，全世界已經有150多個國家和地區制定了合作社法或者合作社的示范章程。

在中國，農民專業合作社法直到2006年10月31日才由第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過，自2007年7月1日起實行。但合作社法僅僅是提供了一個框架，作出了原則性的指導意見而已，它不可能解決所有的具體問題。中國的合作社法律體系的建設還有很長的路要走，還要做更多的工作：一是國家要組織協調《農民專業合作社法》中涉及的國家有關部門，在工商登記、財務管理、財政扶持等方面，制定一些具體詳細的配套法規和統一的管理辦法。從而在橫向上形成完善的農民專業合作社法律體系。二是各級地方政府在《農民專業合作社法》的指導下，根據地方的實際情況，因地制宜地制定實施細則，在縱向上完善合作社法律體系，推動當地農民專業合作社的發展。三是加強對法律知識的宣傳和普及，為法律的實施創造良好輿論環境。政府通過電視、廣播、書籍、刊物及演講游說等方式，使農民正確認識了解合作社。最后，法律需要一個完善的過程，政府要根據實踐中出現的新問題進一步來修改和完善法律。

二、進一步加大財政政策扶持力度

通觀各國農業合作社的發展歷程，幾乎每一個國家都以各種各樣的方式對農業合作社的發展提供財政政策的扶持。十七屆三中全會作出了“加大財政補助力度，出臺金融支持政策，落實稅收優惠政策”的新要求。

1.財政扶持

資金匱乏是制約中國農民專業合作社發展的一大“瓶頸”。為了大力支持農民專業合作社的發展，政府可以從貸款、投資、補貼等各方面對合作社發展提供資金支持。

財政補貼方面：政府可以從各個方面對農民專業合作社進行專項財政補貼，專款專用。比如，合作社管理費用的補貼，合作社購買廠房、農業大型機械的補貼，化肥、種苗、農藥、石油、水、電等農業生產資料的補貼等等。

政府投資方面：政府可以以股東的身份投資合作社事業，解決合作社原始資金的問題。像印度政府自1954年就開始通過參股的方式，向合作社提供原始資金積累，到2003年，政府在合作社股金總額中仍占有7.5%的比重。

貸款方面：政府在貸款方面，可以以低息、減息甚至無息、貼息的方式向農民專業合作社提供資金支持。

2.稅收優惠

世界各國一般都對合作社在所得稅、增值稅、關稅等方面實行優惠稅收，如美國、德國、法國、加拿大、印度和俄羅斯等國對合作社實行免征所得稅的政策。像美國一般農業合作社平均只有工商企業納稅的1/3左右；臺灣合作社法規定，合作社可免征所得稅及營業稅；日本政府多年來對農協實行低稅制。

中國政府可以根據國家財政的情況和農民專業合作社發展的情況，對農民專業合作社實行免稅、低稅、減稅的稅收優惠政策。具體建議如下：

一是對農民專業合作社內部進行的生產、加工、銷售、基礎設施建設等方面實行優惠稅收。二是對與農民專業合作社有經濟行為的企業和服務業，在所得稅方面實行優惠政策。如為農業提供技術和信息服務的事務所，為合作社銷售產品的公司，國家在公司所得稅方面實行優惠政策。

3.信貸支持

雖然中國有農村信用合作社，但農民貸款的門檻很高，有一定的擔保要求，且借貸的手續繁雜。農民借貸的主要方式是向親戚朋友借錢，有人甚至去借高利貸。中國政府可以從以下方面制定措施：

首先，政府應該創造寬松的環境，支持城鄉（包括農民在內）建立農民合作金融機構，扶持信貸合作社的發展，形成從基層到省市和中央的一套完備的合作社信貸系統，特別是要發展地方基層的信貸合作社。

其次，在信貸合作社系統沒有成熟的情況下，政府可以利用現有的有關農村的金融機構，如中國農業銀行、農村信用合作社，每年都應安排一定額度的貸款，并放寬貸款條件，為農民提供低息貸款，專門扶持農民專業合作社的發展。

三、構建農民專業合作社教育培訓體系

目前中國合作社的負責人和成員的整體素質偏低，制約了合作社的發展。縱觀世界，凡是農業合作經濟搞得比較好的國家，都非常重視合作社成員的教育和培訓，幾乎都成立了從事合作社教育的院校。因此，我們可借鑒發達國家經驗，構建自己的農民專業合作社教育培訓體系，包括以下幾個方面：

一是政府要扶持農民專業合作社教育培訓事業的發展。農民合作社主管部門要科學規劃，與教育等部門協調安排工作，有計劃、有重點、有步驟地開展各項教育培訓活動。

二是建設完備的教育培訓課程體系。在教育類型、課程專業和上課時間上，要根據教育培訓對象的不同，應該有所差異。如在教育類型上，對合作社負責人實行學歷教育或證書教育，對社員可以根據從事領域進行知識更新培訓和技能培訓。在課程專業上，合作社負責人和管理階層要接受文化類和經營管理類的課程學習，對社員進行文化類和技術類的課程培訓。在學習時間上，應是短期于長期教育相結合。

三是設立教育培訓的機構體系。中國有多個可利用的農業教育培訓體系。如對農民專業合作社主要負責人的學歷教育可依托中央農業干部教育培訓體系和有關農業院校實施，對經營管理人員的培訓主要依托地方農業大學和職業院校實施，對合作社社員的技術培訓可依托科研院所、農技推廣服務站和不同類型的職業技術學校來實施。

另外，中國對合作社制度的研究起步比較晚，因此政府必須專門撥款，加大對合作社的研究工作力度。

四、建立健全農民專業合作社組織體系

完整的組織體系，是合作社穩定發展的重要保障之一。而中國只有很少幾個省級合作社聯合社（會），更不用說是全國性合作社機構了。因此必須完善中國的合作社組織體系：

1.建立全國性合作社主管機構，專門負責各地農民專業合作社管理和監督事務。作為農民政治、經濟利息代言人的非政府組織，全國性合作社管理機構的主要職責是，加大合作社與政府相關部門的聯系，根據合作社發展過程中的需要和遇到的困難，向政府提供政策咨詢，同時協調這些政策的執行。

2.健全專業性的合作社組織體系。從橫向上的專業分工來講，農民專業合作社涉及到各個不同的行業領域，各地區可以圍繞優勢產業成立合作社，從縱向上的組織結構來講，可以圍繞某個產業建立基層合作社、地區合作社、省級合作社和中央合作社。這樣就能有效地把全國農民組織起來。這些不同層次的合作社就是全國合作社主管機構的成員。

3.政府的職責。政府要通過工商登記和嚴格的審計制度等制度形式對合作社進行監督和管理，保證合作社依法健康發展。同時，政府也要通過各級農民專業合作社為農民提供農業信息和技術服務和培訓。

五、進一步完善市場服務體系

世界農業合作社的發展史表明，許多國家的政府都在竭力為合作社發展創造良好的市場條件。政府可以采取以下措施：

1.規范農產品批發市場

在市場硬件建設上：在一定的區域內，政府要進行整體規劃，加快建立農產品批發市場，為農產品的批發提供固定的場所。同時，政府要支持農產品生產區域的交通條件和倉儲設施的建設和改善。在市場軟件建設上，政府要制定完善的交易規則、管理規則、商品衛生檢疫標準等，規范農產品市場的管理和運營。

2.開放農村要素市場

農村中的資本、土地、勞動力等要素市場還不完善，都一定程度上制約這農民專業合作社的發展。2008年10月20日正式公布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，今后按照依法自愿有償的原則，農民可以通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

這是一個新的信息，是一個新的開始。從農村土地的流轉制度開始，政府必然會對相應的配套制度，如城鄉分割的戶籍管理制度、勞動力就業制度、社會福利制度、醫療保險制度、入學制度等等進行改革，這樣就帶動了整個農村要素市場的發育和形成。農村剩余勞動力的轉移和土地的流轉為農民專業合作社的規模經營奠定基礎。

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[責任編輯吳高君]