強(qiáng)化政府管理者角色　促進(jìn)非營(yíng)利組織健康發(fā)展

黃　穎

摘 要：綜合國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐和研究，非營(yíng)利組織在社會(huì)中的公益作用日益突出。在中國(guó)改革開放不斷深入的大背景下，如何推動(dòng)非營(yíng)利組織健康發(fā)展，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)中的獨(dú)特作用。根據(jù)中國(guó)政府和非營(yíng)利組織的實(shí)際特點(diǎn)，從立法建設(shè)、制度監(jiān)管、資金籌措和鼓勵(lì)民眾參與等四個(gè)方面進(jìn)行了探討，對(duì)政府如何重塑管理者的角色推動(dòng)非營(yíng)利組織發(fā)展提出設(shè)想，為非營(yíng)利組織的健康發(fā)展提供建設(shè)性論證。

關(guān)鍵詞：政府；角色；非營(yíng)利組織；發(fā)展

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2009）07-0189-02

隨著中國(guó)公民社會(huì)程度的提高，盡管非營(yíng)利組織在社會(huì)發(fā)展中顯露的作用日益突出，但是由于生存和發(fā)展受到來自體制內(nèi)外的多重制約，非營(yíng)利組織并沒有獲得與其社會(huì)作用相對(duì)稱的獨(dú)立法人地位。

一、加強(qiáng)立法建設(shè)，保障非營(yíng)利組織健康發(fā)展

政府應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)，吸收中國(guó)非營(yíng)利組織的理論研究成果，對(duì)非營(yíng)利組織的范圍、類型明確界定規(guī)范，把社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及上述未登記或轉(zhuǎn)登記團(tuán)體在內(nèi)的各種非營(yíng)利組織統(tǒng)一納入非營(yíng)利組織。第一，重申《憲法》所賦予公民結(jié)社的權(quán)利，通過登記注冊(cè)賦予非營(yíng)利組織以獨(dú)立法人或其他獨(dú)立合法地位；第二，確立非營(yíng)利組織與政府、市場(chǎng)的明確關(guān)系，明確界定政府的管轄范圍，規(guī)定非營(yíng)利組織的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任；第三，對(duì)合法的非營(yíng)利組織提供財(cái)政上的支持及稅收上的優(yōu)惠政策。

二、構(gòu)建監(jiān)管機(jī)制，提高非營(yíng)利組織公益形象

1.建立財(cái)務(wù)獨(dú)立核算制度，提高非營(yíng)利組織公信度。當(dāng)前，中國(guó)非營(yíng)利組織的公信度面臨三大問題：一是非營(yíng)利組織與其依附的政府機(jī)構(gòu)大多實(shí)行“一個(gè)實(shí)體，兩個(gè)牌子”，雙軌運(yùn)行。雖然在財(cái)務(wù)上分設(shè)兩個(gè)賬號(hào)，但是并沒有實(shí)行真正的財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，沒有自主權(quán)，也就不可避免地沿用領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。二是隨著公民社會(huì)程度的提高，中國(guó)民眾向非營(yíng)利組織捐贈(zèng)的積極性也在不斷提高，但對(duì)所捐贈(zèng)財(cái)物是否能用于非營(yíng)利組織發(fā)展的擔(dān)心普遍存在；三是由于財(cái)務(wù)沒有建立獨(dú)立核算制度，政府不能采取更有效的方式去監(jiān)督非營(yíng)利組織運(yùn)作中的財(cái)政收支，以致關(guān)于非營(yíng)利組織貪污挪用捐贈(zèng)資金的丑聞時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了非營(yíng)利組織在社會(huì)中的公信度。基于上述問題，建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度提高非營(yíng)利組織的公信度勢(shì)在必行。

2.建立對(duì)非營(yíng)利組織問責(zé)制，加強(qiáng)政府對(duì)非營(yíng)利組織的日常監(jiān)管。對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管，不僅需要非營(yíng)利組織依靠?jī)?nèi)部制度自律和媒體、公眾等社會(huì)力量的參與，還應(yīng)包括政府對(duì)非營(yíng)利組織的問責(zé)。政府作為整個(gè)社會(huì)的管理者，監(jiān)督社會(huì)團(tuán)體的正常運(yùn)作發(fā)揮其存在作用是其職能所在，但是由于嚴(yán)格來說非營(yíng)利組織在中國(guó)還是一個(gè)新生事物，政府對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管在制度層面幾乎空白，對(duì)非營(yíng)利組織的問責(zé)方式僅限于年檢。但由于相關(guān)法規(guī)對(duì)非營(yíng)利組織年檢的操作性沒有立法規(guī)定，使其在執(zhí)行中流于形式。而且對(duì)于違反年檢制度的非營(yíng)利組織應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和處罰也未作明確規(guī)定。

3.組建權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化對(duì)非營(yíng)利組織的資質(zhì)認(rèn)定。聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外知名專家學(xué)者擔(dān)任顧問或理事，在參考國(guó)外已有理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開發(fā)形成具有中國(guó)特色的非營(yíng)利組織評(píng)估指標(biāo)體系，并完善與其相對(duì)應(yīng)的法律和法規(guī)，使非營(yíng)利組織評(píng)估機(jī)構(gòu)在政府的支持和配合下開展對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織的評(píng)估事業(yè)。隨著評(píng)估機(jī)制的逐步完善，要逐步把對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管從政府職能的一部分轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化機(jī)制，培育發(fā)展一些有條件、有能力承擔(dān)部分監(jiān)管職能的非營(yíng)利組織，使他們?cè)谡O(jiān)督和指導(dǎo)下逐步承擔(dān)起一部分對(duì)其他非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)管的職能，從而逐步形成“非營(yíng)利組織管理非營(yíng)利組織”的模式，最終推動(dòng)雙重管理體制改革任務(wù)的完成。因此，政府建立監(jiān)管機(jī)制的目的就是對(duì)非營(yíng)利組織在選擇項(xiàng)目、選擇對(duì)象、采取運(yùn)作方式及資金等方面進(jìn)行有效監(jiān)管，提高非營(yíng)利組織在民眾心目中的公益形象。在建立監(jiān)管機(jī)制過程中應(yīng)注意以下幾個(gè)原則：一是適用性原則。各個(gè)非營(yíng)利組織在組織目標(biāo)、基本活動(dòng)、部門設(shè)立以及組織環(huán)境等方面都有差異，政府建立的監(jiān)管機(jī)制要適應(yīng)不同的非營(yíng)利組織并讓其發(fā)揮作用。二是合理授權(quán)原則。根據(jù)非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)范圍可科學(xué)、合理地授權(quán)非營(yíng)利組織，保證非營(yíng)利組織正常業(yè)務(wù)的開展不受政府部門的非法牽制。三是相互牽制原則。政府在各類非營(yíng)利組織中采用相互牽制原則，有助于確保各類非營(yíng)利組織的資金得到合理地利用，確保非營(yíng)利組織的各項(xiàng)活動(dòng)與政府的目標(biāo)一致。

三、多措并舉，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織資金來源的多樣化與制度化

1.拓寬捐贈(zèng)資金來源渠道，重視對(duì)捐贈(zèng)者的利益補(bǔ)償。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，一方面，政府可以引導(dǎo)非營(yíng)利組織在籌款的策略上采取顧客導(dǎo)向。非營(yíng)利組織既不能固守自己的想法，守株待兔地等待民眾的主動(dòng)捐贈(zèng)，也不能無規(guī)則地尋找資金扶持，而應(yīng)該主動(dòng)分析非營(yíng)利組織在市場(chǎng)中的位置，關(guān)注那些接受非營(yíng)利組織組織宗旨的人們，設(shè)計(jì)使?jié)撛诰栀?zèng)人滿意的活動(dòng)計(jì)劃，甚至和潛在捐贈(zèng)人一起合作設(shè)計(jì)活動(dòng)項(xiàng)目，同時(shí)通過籌款活動(dòng)培養(yǎng)新的潛在捐贈(zèng)人。另一方面，政府還可以鼓勵(lì)并指導(dǎo)非營(yíng)利組織與企業(yè)合作，拓寬捐贈(zèng)渠道。非營(yíng)利組織通過企業(yè)獲得財(cái)力或物力的捐贈(zèng)，非營(yíng)利組織增加了財(cái)政收入；企業(yè)則通過參與非營(yíng)利組織的活動(dòng)實(shí)現(xiàn)更多銷售，同時(shí)又塑造更好的公眾形象，提高知名度。例如：農(nóng)夫山泉與希望工程的合作，我們經(jīng)常聽到一句兩者合作的結(jié)晶：從現(xiàn)在起，每喝一瓶農(nóng)夫山泉，你就為希望工程捐出了一分錢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)夫山泉股份有限公司從每一瓶銷售的產(chǎn)品中提取一分錢支持中國(guó)貧困地區(qū)學(xué)校的基礎(chǔ)教育發(fā)展，至2005年底累計(jì)捐贈(zèng)1 500多萬元人民幣。實(shí)現(xiàn)了非營(yíng)利組織和捐贈(zèng)企業(yè)的雙贏。

2.建立政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的招投標(biāo)制度。建立招投標(biāo)制度既通過競(jìng)爭(zhēng)保證了公共服務(wù)的質(zhì)量，又間接增加了政府對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)政投入，使中國(guó)的非營(yíng)利組織能在政府的扶持下健康地成長(zhǎng)。這種制度確定政府不直接參與經(jīng)營(yíng)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，而是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓政府與非營(yíng)利組織之間形成買賣關(guān)系。政府不需要指定某類服務(wù)必須由非營(yíng)利組織參與才能投標(biāo)，營(yíng)利機(jī)構(gòu)也可以參與競(jìng)爭(zhēng)。買方只有政府一家，而賣方可以是非營(yíng)利組織，也可以是營(yíng)利機(jī)構(gòu)。這不僅使提供的社會(huì)公共服務(wù)能夠保證質(zhì)量，而且有利于政府減少行政成本，提高行政效率，也有利于中國(guó)“小政府、大社會(huì)”的形成。根據(jù)香港非營(yíng)利組織所提供的資料顯示，非營(yíng)利組織開展社會(huì)服務(wù)的單位成本只相當(dāng)于行政成本的三分之二；同時(shí)，直接面向民眾，實(shí)施手續(xù)、程序簡(jiǎn)便、易于工作落實(shí)。

四、鼓勵(lì)民眾和企業(yè)為非營(yíng)利組織提供志愿服務(wù)，增強(qiáng)非營(yíng)利組織活力

1.積極構(gòu)建社會(huì)支撐網(wǎng)絡(luò)。在歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家，志愿服務(wù)已經(jīng)形成了比較完善的社會(huì)支撐網(wǎng)絡(luò)。除了政府支持之外，還有宗教機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)以及媒體的支持，許多社會(huì)團(tuán)體成為志愿服務(wù)的主要積極支持者和推動(dòng)者。相比之下，中國(guó)的志愿服務(wù)歷史較短，而中國(guó)其他類型的民間團(tuán)體又不發(fā)達(dá)，它們無法為志愿服務(wù)提供有力的支持。鑒于此種情況，首先，建議政府制定有關(guān)志愿服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，使志愿者在行使志愿行為時(shí)有法可依，給予志愿者在法律上支持。例如，成立于2002年11月的南京反扒志愿大隊(duì)。法律專家認(rèn)為，目前民間反扒組織的地位不明確，他們其實(shí)是在違法地行使公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力。同時(shí)，南京市法律援助中心和南京市公交治安分局持有類似觀點(diǎn)，認(rèn)為南京志愿反扒組織只是對(duì)警力相對(duì)緊張時(shí)一種補(bǔ)充，應(yīng)盡早予以取締。由此可以看出，當(dāng)志愿者行使志愿行為時(shí)并沒有相關(guān)法律及規(guī)定給予志愿者合法的地位與支持，致使反扒志愿者在反扒過程中，受到扒手甚至群眾的質(zhì)疑。還有2006年11月以海口市公安局為主導(dǎo)成立的“反扒志愿隊(duì)”也屬于這種情況。其次，鼓勵(lì)民眾承擔(dān)責(zé)任。在參與志愿活動(dòng)的過程中，志愿者將志愿精神播種于他所參與組織的項(xiàng)目中，通過志愿服務(wù)又使自己感覺到對(duì)這個(gè)項(xiàng)目的責(zé)任、義務(wù)。正所謂有付出也有收獲。所以，政府可以利用志愿精神鼓勵(lì)民眾承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、普及志愿服務(wù)意識(shí)。例如，2008年北京奧運(yùn)會(huì)志愿者負(fù)責(zé)任的優(yōu)質(zhì)服務(wù)深受全世界人民的好評(píng)。另外，政府鼓勵(lì)企業(yè)加入志愿服務(wù)、對(duì)支持志愿服務(wù)的企業(yè)享受免稅的優(yōu)惠政策并簡(jiǎn)化免稅程序。

2.建立吸收專業(yè)管理人員的制度。國(guó)外志愿服務(wù)的專業(yè)化程度非常高，在服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)、服務(wù)人員培訓(xùn)、服務(wù)監(jiān)督與評(píng)價(jià)等方面擁有一套相對(duì)完善的系統(tǒng)，并且能夠針對(duì)特殊的團(tuán)體提供專業(yè)的服務(wù)。中國(guó)政府可以借鑒國(guó)外優(yōu)秀的志愿服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，采取各種措施鼓勵(lì)專業(yè)管理人員有針對(duì)性地與非營(yíng)利組織建立合作關(guān)系。在改善和擴(kuò)大志愿人員隊(duì)伍、開發(fā)服務(wù)領(lǐng)域、建立志愿服務(wù)目標(biāo)、培訓(xùn)志愿者及分配志愿者責(zé)任等方面發(fā)揮各自獨(dú)特的作用，更有效地吸收專業(yè)管理人員，解決中國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中存在的人力資源開發(fā)能力較差的現(xiàn)狀。

3.建立未來的志愿隊(duì)伍。中國(guó)絕大部分志愿者在農(nóng)村扶貧開發(fā)、城市社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公益等領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用，而這些志愿者絕大部分都是成人。然而隨著年齡的增長(zhǎng)，會(huì)給中國(guó)非營(yíng)利組織中的志愿者新老更替帶來困難。因此，政府可以建立以教育管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，以學(xué)校為依托的“未成年人志愿服務(wù)”。在培養(yǎng)未成年人的志愿服務(wù)精神的過程中，尤其是12～18歲的中學(xué)生向成年公民成長(zhǎng)的這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，把成千上萬名的中學(xué)生動(dòng)員起來，把對(duì)青少年進(jìn)行志愿服務(wù)教育和引導(dǎo)青少年履行公民義務(wù)統(tǒng)一起來，號(hào)召青少年開展每年不少于48小時(shí)的志愿服務(wù)。

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[責(zé)任編輯王曉燕]