基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展及其對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)的重塑

中圖分類號(hào)：D621 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2025）03-0012-09

一、存續(xù)與擴(kuò)散：協(xié)商民主在當(dāng)前的發(fā)展

黨的二十大報(bào)告鮮明提出，協(xié)商民主是實(shí)踐全過(guò)程人民民主的重要形式。作為一種民主范式，協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商，努力形成共識(shí)的重要民主形式。協(xié)商民主已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)官方的主流政治話語(yǔ)，作為社會(huì)主義協(xié)商民主向基層社會(huì)的延伸和推廣，它是我國(guó)獨(dú)特的民主政治形式，亦是回應(yīng)基層治理困境，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，彰顯了國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。②黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院先后制定并出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》及《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列文件，為基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展提供了有力的政策支撐。在黨和政府的號(hào)召推動(dòng)下，各地如雨后春筍般出現(xiàn)了一些頗具革新意義的基層協(xié)商民主實(shí)踐，如四川省彭州市“社會(huì)協(xié)商對(duì)話會(huì)議”、山東單縣“鄉(xiāng)村夜話”河南鄧州市\(zhòng)"民主懇談會(huì)”浙江省“請(qǐng)你來(lái)協(xié)商\"等，這些形式多樣的基層協(xié)商民主實(shí)踐聚焦人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的民生問(wèn)題，不斷典范化的基層協(xié)商民主實(shí)踐模式彰顯了我國(guó)民主形式的豐富性、民主內(nèi)容的真實(shí)性和民主效果的精準(zhǔn)性，為我國(guó)基層治理注人了新鮮血液，使全過(guò)程人民民主的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)更加堅(jiān)固、更具治理效能。④

雖然黨中央賦予基層協(xié)商民主極高的政治價(jià)值，各級(jí)地方黨組織和政府亦擁有探索和創(chuàng)新適合本地基層協(xié)商民主實(shí)踐的合法性和政績(jī)動(dòng)力。但通過(guò)案例研究發(fā)現(xiàn)，基層協(xié)商民主在全國(guó)范圍內(nèi)處于“星點(diǎn)式擴(kuò)散”趨勢(shì)，從現(xiàn)有的執(zhí)行結(jié)構(gòu)來(lái)看，地方政府尚未形成強(qiáng)烈的執(zhí)行需求，這顯示來(lái)自中央的高位推動(dòng)和政策倡議并沒(méi)有對(duì)地方形成有效的制度制約。部分地區(qū)的基層協(xié)商民主甚至出現(xiàn)了“人走政息\"的困境，還有一些地區(qū)的基層協(xié)商民主甚至出現(xiàn)發(fā)展后勁不足的問(wèn)題和形式主義嚴(yán)重的傾向。這進(jìn)一步引發(fā)了關(guān)于中國(guó)基層協(xié)商民主可持續(xù)性能否突破\"其興也勃焉，其亡也忽焉\"這一“興亡鐵律\"發(fā)展瓶頸的思考。？總的來(lái)說(shuō)，基層協(xié)商民主的擴(kuò)散很大程度上依舊是地方自主選擇的結(jié)果，地方政治精英在制度供給上發(fā)揮重要作用。俞可平在一項(xiàng)有關(guān)\"中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)\"獲獎(jiǎng)項(xiàng)目可持續(xù)性的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度在很大程度上決定了創(chuàng)新項(xiàng)目的成敗，即使最有效的政府創(chuàng)新，即便得到當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷膹V泛支持，但如果得不到上級(jí)的支持，下級(jí)政府的創(chuàng)新也很難成功;在創(chuàng)新項(xiàng)目的可持續(xù)性上，如果主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為創(chuàng)新項(xiàng)目與現(xiàn)行政治環(huán)境不適應(yīng)，無(wú)論其實(shí)際效益如何，都有可能被終止。在創(chuàng)新項(xiàng)目的推廣和擴(kuò)散上，上級(jí)政府的態(tài)度亦復(fù)如是。③比如，以曾經(jīng)一度占領(lǐng)政治輿論主流的基層\"干部公選”為例，作為一種極具中國(guó)特色的人事選拔制度，干部公選基于“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)\"原則實(shí)現(xiàn)人職匹配。③馬得勇在對(duì)幾個(gè)縣級(jí)黨委干部的采訪中了解到，以“公開(kāi)推薦和直接選舉”為特色的“公推直選”以及類似的制度改革在最初就是由縣市黨政一把手等地方高層強(qiáng)力推行的，而該項(xiàng)方法之所以最終銷聲匿跡，其中一個(gè)重要原因就是高層態(tài)度不太明確。①

由此可見(jiàn)，地方主要領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)政府的支持構(gòu)成了基層協(xié)商民主存續(xù)和擴(kuò)散最主要的解釋變量，只不過(guò)地方政治精英的態(tài)度會(huì)隨著政治環(huán)境的變化而變化。那么，在已經(jīng)實(shí)施基層協(xié)商民主的地方，政治精英為何會(huì)對(duì)基層協(xié)商民主給予支持？基層協(xié)商民主的引人又會(huì)對(duì)基層的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)造成何種影響？地方政治精英態(tài)度上的變化又會(huì)使這種結(jié)構(gòu)產(chǎn)生怎樣的變化？對(duì)這一系列問(wèn)題的回答有助于為基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展提供支持。

二、嵌入抑或績(jī)效：對(duì)可持續(xù)性的追問(wèn)

在協(xié)商民主何以可能在基層運(yùn)行的研究上，目前國(guó)內(nèi)積累了豐富的理論成果，例如基層協(xié)商民主機(jī)制的法治化構(gòu)造②、基層協(xié)商民主的制度認(rèn)同③、基層協(xié)商民主形式銜接的有效性④、基層協(xié)商民主的程序規(guī)制等。總的來(lái)看，對(duì)協(xié)商民主何以持續(xù)的追問(wèn)與協(xié)商民主何以可能的回答存在某些交叉之處，不過(guò)學(xué)界關(guān)注較多的還是如何保證協(xié)商民主在基層的可持續(xù)性。從當(dāng)前散見(jiàn)于各類研究中的觀點(diǎn)來(lái)看，在對(duì)協(xié)商民主為何獲得政府的支持并且在基層的政治實(shí)踐中不斷得到存續(xù)和擴(kuò)散的解釋上，現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)主要從協(xié)商民主程序內(nèi)嵌現(xiàn)有政治權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和協(xié)商民主的治理績(jī)效兩個(gè)方面給予解釋。

（一）程序嵌入

按照嵌入式發(fā)展的解釋路徑，協(xié)商民主在基層的發(fā)展并沒(méi)有改變基層政治結(jié)構(gòu)，其作用至多表現(xiàn)為與現(xiàn)有意識(shí)形態(tài)的契合以激活原有政治結(jié)構(gòu)中某些被邊緣化了的程序。談火生提出的“嵌入式發(fā)展\"概念，意指協(xié)商民主在中國(guó)基層的實(shí)踐蛻去了其在西方語(yǔ)境中所包含的諸多價(jià)值和規(guī)范因素，以化整為零的方式滲人現(xiàn)有的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)，并且與原有的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中的某些要素形成共振，以此激活原有體制的某些沉睡功能。在此基礎(chǔ)上，協(xié)商民主的進(jìn)一步完善和擴(kuò)散也因循著體制內(nèi)現(xiàn)有的權(quán)力路徑，逐步為原有的體制設(shè)定新的功能。其言下之意是協(xié)商民主在基層的實(shí)踐并沒(méi)有對(duì)基層既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)造成沖擊，其理論和技術(shù)是嵌人到既有的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的。

在發(fā)展路徑上，陳家剛提到，我國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展需要將制度存量改革與制度增量創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，在充分利用現(xiàn)有的如黨內(nèi)民主、基層民主等民主形式的過(guò)程中，將協(xié)商民主嵌入既有的制度框架內(nèi)。何包鋼、王春光提出了“有限協(xié)商民主\"的概念，認(rèn)為協(xié)商民主在基層的實(shí)踐是嵌人到中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的，協(xié)商議題的討論限于重大事件，推進(jìn)過(guò)程是漸進(jìn)性的。③這也表明中國(guó)基層治理現(xiàn)實(shí)中協(xié)商民主的獨(dú)特性——中國(guó)協(xié)商民主與西方協(xié)商民主的本質(zhì)區(qū)別在于，我國(guó)協(xié)商民主首先強(qiáng)調(diào)的是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從某種程度上說(shuō)，中國(guó)話語(yǔ)中的協(xié)商民主在國(guó)家治理中表現(xiàn)為一種政府工具，在民主建設(shè)上表現(xiàn)為一種政治工具。①

（二）治理績(jī)效

基層協(xié)商民主不同于價(jià)值信念范疇的\"協(xié)商民主”，并不凸顯中西語(yǔ)境下的協(xié)商民主、協(xié)商與選舉等宏觀認(rèn)知層面的矛盾，而是強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主與基層治理的互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)前中國(guó)語(yǔ)境下的\"治理\"也不同于西方學(xué)界推崇備至的\"去政府權(quán)威”的\"多中心\"概念，而是對(duì)政權(quán)合法性、穩(wěn)定性以及治理有效性的訴求，其首要和最根本的目的是維持政治秩序，以及保障政府能夠持續(xù)對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配。基層協(xié)商民主在一定程度上滿足了政府的這種治理需求。郎友興認(rèn)為，協(xié)商民主在當(dāng)前中國(guó)語(yǔ)境中能夠提供比選舉投票等民主參與形式更多實(shí)質(zhì)性好處，這些好處包括提高政府信任、創(chuàng)造政治合法性、化解社會(huì)沖突、暢通政治信息交換、塑造現(xiàn)代公民等。但同時(shí)也有研究發(fā)現(xiàn)，基層協(xié)商民主在維持基層社會(huì)的穩(wěn)定、保證公共服務(wù)的公正上表現(xiàn)優(yōu)秀，但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力并不突出，所以很難受到那些專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方官員的青睞。

從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，協(xié)商民主在中國(guó)基層的實(shí)踐的確有其優(yōu)勢(shì)，但尚缺乏有效的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明協(xié)商民主模式就是當(dāng)前基層民主實(shí)踐中的最優(yōu)模式，故而對(duì)其可持續(xù)性的解釋仍需另辟蹊徑。中國(guó)場(chǎng)域內(nèi)的基層協(xié)商民主在制度化階段都將面臨如何應(yīng)對(duì)“地方政治體制持續(xù)而強(qiáng)勢(shì)的整合\"的共同問(wèn)題。③這種嵌入似乎只是表象，因?yàn)榛鶎訁f(xié)商民主的實(shí)施已經(jīng)對(duì)職業(yè)官僚造成事實(shí)上“額外\"的行政事務(wù)，雖然協(xié)商民主避開(kāi)了政治阻力，但是來(lái)自官僚群體的抵制也不可忽視，這在很大程度上決定了制度創(chuàng)新的可持續(xù)性和質(zhì)量。嵌人式雖然在一定程度上解釋了上級(jí)政府，或者現(xiàn)有體制通常并不會(huì)排斥基層協(xié)商民主的原因，但是并不能說(shuō)明上級(jí)政府緣何有動(dòng)力支持下級(jí)政府的創(chuàng)新，也不能描繪協(xié)商民主在基層發(fā)展后所塑造的新的政治秩序。上級(jí)政府與地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)緣何會(huì)有如此熱情推動(dòng)基層協(xié)商民主的發(fā)展，基層協(xié)商民主在基層塑造了一種怎樣的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，現(xiàn)有研究也未能提供更為系統(tǒng)、清晰的描繪。立足于已有研究成果，文章試圖從縱向與橫向兩個(gè)維度對(duì)協(xié)商民主在基層的發(fā)生與擴(kuò)散提供一個(gè)解釋框架，并在此基礎(chǔ)上提煉出一個(gè)在基層協(xié)商民主中政府治理需求與公眾利益訴求形成低度均衡的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。

三、制度需求：基層治理的困境

（一）控制與反控制：上下級(jí)政府間的一個(gè)博弈關(guān)系

在理想的單一制政府中，上級(jí)政府擁有對(duì)下級(jí)政府的絕對(duì)權(quán)威，下級(jí)政府需要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府的政策。然而在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的關(guān)系卻極為微妙而復(fù)雜。隨著現(xiàn)代組織規(guī)模的擴(kuò)張，一個(gè)困擾科層組織的現(xiàn)象日益凸顯，即政策制定與政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之間的松散連接、分離偏差，甚至相互對(duì)立，下級(jí)政府在其政策制定與執(zhí)行的過(guò)程之中裹挾太多自身屬地利益而逐漸偏離上級(jí)政府的意志，這是因?yàn)閈"科層制組織有著一種傾向演化成以自我生存為目標(biāo)的生命體，而不是致力于實(shí)現(xiàn)組織設(shè)計(jì)初衷的理性目標(biāo)”。①組織上層的決策意圖在實(shí)施過(guò)程中被具體執(zhí)行者注人不同的解釋，被以靈活變通的方式加以執(zhí)行，其結(jié)果常常與決策初衷產(chǎn)生偏差，甚至適得其反。

周雪光指出了權(quán)威體制與有效治理之間存在著深刻矛盾，主要表現(xiàn)為上級(jí)政府對(duì)于政令的一統(tǒng)性要求和下級(jí)政府治理權(quán)限之間的緊張關(guān)系。②周黎安從橫向晉升競(jìng)爭(zhēng)和縱向行政發(fā)包兩個(gè)維度構(gòu)建的分析框架也表明當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家治理能力在民生方面存在薄弱環(huán)節(jié)。③近些年來(lái)逐漸興起的項(xiàng)目治理，受制于發(fā)包方注意力的稀缺，在基層的具體實(shí)踐中出現(xiàn)目標(biāo)置換、變通挪用等一系列與項(xiàng)目設(shè)計(jì)意圖相悖的打包策略，也削弱了這種治理方式的有效性。④在傳統(tǒng)的官僚層級(jí)無(wú)法保證上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的有效控制，特別是下級(jí)政府對(duì)政策的有效貫徹落實(shí)時(shí)，上級(jí)政府顯然需要開(kāi)發(fā)新的方法以貫徹自身意志。

（二）思變與維持：主政官員和行政官僚

在當(dāng)代西方民主制度的批評(píng)中，其中之一就是官僚權(quán)力對(duì)政治權(quán)力的滲透，政治家對(duì)官僚的倚重使得公共政策不再是對(duì)選民負(fù)責(zé)的政治家的意識(shí)，而是不對(duì)選民負(fù)責(zé)的官僚的專長(zhǎng)。那么官僚制政府在政治層面究竟存在什么問(wèn)題呢？有學(xué)者認(rèn)為是建立在政治—行政二分基礎(chǔ)之上的議會(huì)——以反饋循環(huán)程序?yàn)樘卣鞯拿裰髂Ｊ降氖А，F(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)普遍建立起了一支經(jīng)過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的常任職業(yè)文官隊(duì)伍，代表議會(huì)或者選民的政治家在面對(duì)這群專家時(shí)，發(fā)現(xiàn)自己往往處于外行地位，加之官僚制政府自身的權(quán)力膨脹并借機(jī)掙脫議會(huì)控制的一次次嘗試，議會(huì)或者說(shuō)政治對(duì)行政的控制力逐漸減弱，國(guó)家與公民之間的距離也越來(lái)越遠(yuǎn)，公民越來(lái)越難以影響政府行為，其利益訴求及表達(dá)亦難以被傾聽(tīng)。

在我國(guó)的政制結(jié)構(gòu)中，雖然不存在嚴(yán)格的政務(wù)官與事務(wù)官區(qū)分，但體現(xiàn)最高意志的國(guó)家和具體操作的官僚體制之間也存在著結(jié)構(gòu)性緊張。官僚體制的內(nèi)在機(jī)制導(dǎo)致了其與國(guó)家權(quán)力若即若離的關(guān)系。因此，主政官員必須尋找新的渠道與民眾溝通，并采取相關(guān)措施排除官僚權(quán)力對(duì)于其意志表達(dá)和施行造成的或明或暗的障礙。

（三）責(zé)任與回應(yīng)：政府偏好和公眾訴求

“責(zé)任”與\"回應(yīng)”是描摹政府與公眾關(guān)系的兩個(gè)維度，這成為各國(guó)政體設(shè)計(jì)和政治訴求的核心理念。近代以來(lái)，伴隨自由主義的傳播，政體設(shè)計(jì)突出表現(xiàn)為對(duì)權(quán)力的控制，以防止權(quán)力的僭越。但是行政國(guó)家的崛起對(duì)這種模式提出了挑戰(zhàn)，無(wú)論是在所謂的民主國(guó)家，還是威權(quán)國(guó)家，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是行政自由裁量權(quán)的膨脹，這種治理自主性凸顯了政府責(zé)任和回應(yīng)的重要性。王家峰指出，“把握國(guó)家治理的真實(shí)世界需要以組織為中心，并運(yùn)用制度分析的方法，理解組織結(jié)構(gòu)及其制度如何限制、引導(dǎo)和釋放政治家與官員的注意力和行為，從而能夠?qū)ι鐣?huì)的需求做出充分回應(yīng)，并將反映民意的政策成功地貫徹下去”①。本文所關(guān)注的焦點(diǎn)雖不在于整個(gè)國(guó)家治理的宏觀結(jié)構(gòu)，但是王家峰關(guān)于治理回應(yīng)性的論證，同樣也適用于地方各層級(jí)政府的治理有效性，即在已有的權(quán)威控制邏輯之下，如何開(kāi)拓一種新的渠道，促成基層治理的回應(yīng)性。

國(guó)家治理的最終呈現(xiàn)方式是公共政策，故而國(guó)家治理的責(zé)任和回應(yīng)就在于公眾偏好能否進(jìn)入政策議程，并最終體現(xiàn)在公共政策與公眾偏好的一致性程度上。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政治精英創(chuàng)設(shè)政策議程從而將自己的政策偏好借助公眾意志轉(zhuǎn)化為正式的公共政策。這種理論認(rèn)為，無(wú)論是出于政治優(yōu)先權(quán)的考慮，還是因?yàn)閷?duì)公共利益的關(guān)切，或者兩者兼而有之，政治精英可能會(huì)關(guān)注某些特定問(wèn)題，將其公之于眾并創(chuàng)制公共政策，憑借其專業(yè)能力和公共權(quán)威確保治理的責(zé)任與回應(yīng)。②另一種基于群眾路線構(gòu)建的模式提出，官員深入基層獲取民意，經(jīng)過(guò)輿論和宣傳醞釀形成公眾意志，在外部壓力和內(nèi)部權(quán)威控制之下形成正式的公共政策。這兩種模式在一定程度上保證了治理的責(zé)任和回應(yīng)，然而這兩種模式都將公眾視為被動(dòng)接受服務(wù)和政策的對(duì)象，政府政策質(zhì)量在很大程度上取決于官員責(zé)任和專業(yè)能力，而不是建立在對(duì)公眾偏好的有效回應(yīng)之上。

四、低度均衡：治理需求與利益訴求的交匯

國(guó)家治理的一個(gè)難題就是如何保證下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府政策執(zhí)行的忠誠(chéng)，尤其是在基層政府擁有相對(duì)信息優(yōu)勢(shì)的情況下，如何促使基層政府切實(shí)落實(shí)上級(jí)政策;同時(shí)，在一個(gè)權(quán)力賦予來(lái)自上層而非下層的責(zé)任體系下，如何保證基層政策與政府行為對(duì)公眾訴求的有效回應(yīng)。上級(jí)政府和下級(jí)主政官員的政治需求與公眾參與在基層協(xié)商民主的程序中得到某種兼容，并最終形成一種低度均衡態(tài)勢(shì)。

（一）自由裁量權(quán)的壓縮

20世紀(jì)90年代以來(lái)在中國(guó)基層誕生的種類繁多的基層民主方法創(chuàng)新，基本均為縣市級(jí)黨政精英推動(dòng)的，基層協(xié)商民主也不例外。正是在縣市級(jí)政府的直接制度供給或者默許下，直接面對(duì)群眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村才能夠發(fā)展出形式多樣的基層民主形式。這些基層民主形式的誕生和創(chuàng)新基本上都是基層治理困境的被動(dòng)性回應(yīng)。當(dāng)前的基層協(xié)商民主基本上局限于行政村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而它們正是縣市級(jí)政府地方治理的中介機(jī)構(gòu)。在國(guó)家制度沒(méi)有發(fā)生變化的宏觀背景之下，縣市級(jí)政府對(duì)基層協(xié)商民主的支持事實(shí)上達(dá)到了這么一種效果，即縣市級(jí)政府與公眾參與聯(lián)合壓縮了“中介機(jī)構(gòu)\"的自由裁量空間。

在實(shí)踐中，基層協(xié)商會(huì)議往往會(huì)邀請(qǐng)與協(xié)商議題相關(guān)的縣市級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)參與，并就公眾關(guān)心的問(wèn)題作出解釋和回答。在這樣的協(xié)商安排下，被邀請(qǐng)者雖然作為答疑者參與，但是上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的出席事實(shí)上就給下級(jí)政府造成了某種壓力，公眾權(quán)力和上級(jí)政府權(quán)力合力對(duì)下級(jí)政府造成壓力，對(duì)其自由裁量空間造成雙向夾擊之勢(shì)。上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的出席，實(shí)際上形成了一種上級(jí)政府權(quán)力在場(chǎng)效應(yīng)，下級(jí)政府的權(quán)力運(yùn)作和裁量不再是一個(gè)相對(duì)封閉的空間，而是要面對(duì)上級(jí)政府和公眾兩方面的審視。

（二）官僚惰性的克服

縣市級(jí)政府在基層協(xié)商民主的制度供給上，除了需要得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，還需要進(jìn)一步得到行政村和社區(qū)的配合，特別是在制度試點(diǎn)階段。這一過(guò)程體現(xiàn)了政府間上下級(jí)的復(fù)雜博弈關(guān)系，上級(jí)政府很難通過(guò)直接的行政命令讓下級(jí)進(jìn)行試點(diǎn)，而是采用說(shuō)服和協(xié)商的方式，尋找具有開(kāi)創(chuàng)精神的下級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的支持。行政首長(zhǎng)有一定的任期限制，而受其領(lǐng)導(dǎo)的管理隊(duì)伍卻是常任的。這種配置勢(shì)必意味行政首長(zhǎng)與其管理隊(duì)伍之間存在利益上的差異，行政首長(zhǎng)謀求仕途升遷，因而面臨較大的政績(jī)壓力和治理成效激勵(lì)。相較而言，受其領(lǐng)導(dǎo)的管理隊(duì)伍面臨的各方面壓力要小很多，故而存在一定的行政惰性。所以，行政首長(zhǎng)面臨的一大困境便是如何驅(qū)動(dòng)管理機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)行。此時(shí)，行政首長(zhǎng)如果能夠調(diào)動(dòng)公眾的參與熱情，就能夠與公眾一起克服官僚系統(tǒng)的執(zhí)行惰性。

（三）治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整

有效的基層協(xié)商民主必然會(huì)改變基層已有的治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)基層協(xié)商民主的運(yùn)作程序有一個(gè)突出的特點(diǎn)，就是這種程序的權(quán)力始終是由政府賦予，也就是說(shuō)這種權(quán)力是政府自身可以控制的。所以如果說(shuō)基層協(xié)商民主在實(shí)際運(yùn)行中獲得了某種決策權(quán)力，那么這種權(quán)力極大程度上也是因特殊的政治需求而存在，某種特殊時(shí)段，政府完全可以將這種權(quán)力收回。可以發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府對(duì)于政策推行有效性的治理需求與公眾利益訴求在基層協(xié)商程序中共同在場(chǎng)，并形成一種權(quán)力與訴求的均衡，即權(quán)力保障訴求的實(shí)現(xiàn)，訴求為權(quán)力提供正當(dāng)性。然而這種均衡在現(xiàn)實(shí)中卻很容易被打破，政治生態(tài)環(huán)境的變化導(dǎo)致之前支持協(xié)商民主的上級(jí)政府改變態(tài)度，或者主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)任，都將使得公眾在協(xié)商民主程序中失去之前的支持，難以借助有效的力量保證自身的利益訴求和呼聲得到充分的重視，協(xié)商民主也就難以獲得有效的資源與權(quán)威的支持，故而從政府治理社會(huì)的實(shí)踐來(lái)觀察，協(xié)商治理諸多理論上的優(yōu)勢(shì)并未得到充分發(fā)揮。①

五、新視角的審視：一項(xiàng)未竟的事業(yè)

當(dāng)主流政治觀對(duì)協(xié)商民主的倡導(dǎo)未能激發(fā)地方政府自覺(jué)的政策回應(yīng)時(shí)，轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)沖突使得協(xié)商民主作為一種技術(shù)性設(shè)計(jì)進(jìn)入地方政治精英的視野。已有的研究將視野過(guò)多集中在基層協(xié)商民主本身及其踐行層級(jí)，然而現(xiàn)有的政府創(chuàng)新往往不是單一層級(jí)政府的行為，而是一個(gè)尋求支持與提供支持的政府間互動(dòng)過(guò)程，并最終構(gòu)成一個(gè)均衡的制度化過(guò)程，這一過(guò)程的行政性也意味著基層協(xié)商民主在通常意義上的制度化，即法律上還有較多的政策設(shè)計(jì)需要商榷。

（一）多數(shù)人與少數(shù)人的“暴政”

基層協(xié)商民主的實(shí)踐為公眾提供了參與具體行政事務(wù)的機(jī)會(huì)，激發(fā)了公眾關(guān)心公共事務(wù)的熱情，由此需要警惕公眾參與可能帶來(lái)的兩類失范現(xiàn)象。其一是多數(shù)人的“暴政”。基層小范圍的協(xié)商民主實(shí)踐能夠滿足更大范圍的公眾參與需求，在民意表達(dá)較為熱烈的特殊時(shí)期，就容易出現(xiàn)以大多數(shù)人的意志代表普遍公眾意志的現(xiàn)象，小眾化的利益需求自然難以抵抗大多數(shù)人的利益表達(dá)，而這顯然是對(duì)協(xié)商民主精神的違背。另一個(gè)或許更應(yīng)該引起重視的失范現(xiàn)象是少數(shù)人的“暴政”。現(xiàn)有的大量實(shí)證研究表明，無(wú)論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，協(xié)商民主有效開(kāi)展的難題之一就是如何保證廣泛而具有代表性的公眾參與，現(xiàn)實(shí)的更多情況是少部分有利益關(guān)聯(lián)的精英壟斷了協(xié)商程序，借助于協(xié)商民主反映公眾意志的外衣而事實(shí)上達(dá)到了侵占大多數(shù)人利益的目的。

（二）權(quán)力的賦予與邊界

盡管已有的研究反復(fù)強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商民主是嵌人到現(xiàn)有的基層行政體系之中的，但這一嵌入的過(guò)程事實(shí)上已經(jīng)造成基層行政實(shí)體權(quán)力的某種壓縮。一是基層協(xié)商民主的實(shí)踐層級(jí)如何定位協(xié)商民主，即準(zhǔn)備賦予“協(xié)商會(huì)\"或“懇談會(huì)\"怎樣的權(quán)力，是僅供咨詢，還是咨詢兼有決策；二是當(dāng)協(xié)商民主的試點(diǎn)取得成效，上級(jí)政府在準(zhǔn)備推廣經(jīng)驗(yàn)之時(shí)，如何劃分下級(jí)實(shí)踐層級(jí)的行政權(quán)力與協(xié)商民主的社會(huì)權(quán)力之間的界限。從根本而言，基層協(xié)商民主是政府對(duì)社會(huì)的賦權(quán)，使公眾和社會(huì)組織享有公共治理的權(quán)力，對(duì)這一權(quán)力界限的劃定很大程度上取決于政府愿意讓渡多少權(quán)力，因此也有學(xué)者指出，協(xié)商民主的進(jìn)一步發(fā)展需要制定“賦權(quán)規(guī)劃\"來(lái)加強(qiáng)主體，尤其是人大和公眾的權(quán)力，使其能夠與政府真正實(shí)現(xiàn)制度制約。①也正是因?yàn)閰f(xié)商民主對(duì)基層政府自由裁量權(quán)的挑戰(zhàn)，學(xué)理中一直強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主的制度化，而實(shí)踐中對(duì)協(xié)商民主賦權(quán)的進(jìn)程遲遲不能推進(jìn)。

（三）外部激勵(lì)與內(nèi)部激勵(lì)

就目前協(xié)商民主在基層的擴(kuò)散過(guò)程來(lái)看，由于其具體實(shí)踐樣態(tài)的差異，似乎很難從政策創(chuàng)新的角度對(duì)這一過(guò)程提供具有普遍適應(yīng)性的解釋，更多的是基于特定治理情境的研判，根據(jù)采納協(xié)商民主可能的收益和風(fēng)險(xiǎn)決定實(shí)踐程度與資源的配置狀況。通常，公共管理者并不愿意鼓勵(lì)公民參與決策，因?yàn)楣駞⑴c增加了行政成本，剝奪了公共管理者的決策權(quán)。②所以公共管理研究的內(nèi)容之一就是如何激勵(lì)公共管理者在政府決策中重視并且推進(jìn)公眾參與。一種觀點(diǎn)是采用私營(yíng)部門基于績(jī)效的外部激勵(lì)形式。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為內(nèi)部激勵(lì)或許更為有效，國(guó)外有研究者據(jù)此提出了公共服務(wù)動(dòng)機(jī)（Public Service Motivation，以下簡(jiǎn)稱PSM）的概念，指出個(gè)人對(duì)公共利益的承諾可能會(huì)更好地激發(fā)工作的公共性質(zhì)所需要的行為。③從理論上講，外部動(dòng)機(jī)和自主動(dòng)機(jī)都應(yīng)該誘導(dǎo)理想的組織行為。不過(guò)，有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，政府采用的各種基于績(jī)效的激勵(lì)形式可能會(huì)降低PSM，甚至?xí)?duì)公眾參與產(chǎn)生相反的影響。①國(guó)家績(jī)效管理要求建立一套體系，通過(guò)績(jī)效評(píng)估讓公共雇員承擔(dān)責(zé)任;然而績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰可能無(wú)法誘導(dǎo)理想的組織行為，特別是當(dāng)組織產(chǎn)出是短期內(nèi)難以衡量或獲取的公共價(jià)值時(shí)。所以，對(duì)于政府機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，更重要的可能是設(shè)計(jì)一個(gè)系統(tǒng)，以幫助培養(yǎng)雇員的PSM，培養(yǎng)公民參與和與公眾互動(dòng)的價(jià)值觀。

作為一種治理方式，基層協(xié)商民主得到了中國(guó)政治體系最高層的支持和倡議，然而不得不承認(rèn)的是，基層協(xié)商民主在實(shí)踐中的擴(kuò)散是有限的，而且實(shí)踐的程度也存在較大的差別。整體而言，在當(dāng)前形式多樣的實(shí)踐形式中，也唯有協(xié)商民主的策源地堪稱中國(guó)基層協(xié)商民主試驗(yàn)的一個(gè)典范，這與當(dāng)前相對(duì)繁榮的理論研究和國(guó)家的政治期許存在較大的反差，因而，一個(gè)擺在理論研究者和政治企業(yè)家面前的突出任務(wù)是，如何確保實(shí)踐中的協(xié)商民主形式切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的理論效果，并且這種效果在面對(duì)地方政治體制持續(xù)而強(qiáng)勢(shì)的整合之時(shí)不會(huì)出現(xiàn)折扣，這顯然還是一項(xiàng)未竟的事業(yè)。新治理技術(shù)的引入往往需要治理觀念的轉(zhuǎn)變，同時(shí)治理技術(shù)的引人需要建立在已有的官僚制度之上，而這又有可能增加新的行政成本，包括財(cái)政成本和人力資源成本，這也成為基層協(xié)商民主在實(shí)踐中擴(kuò)散并持續(xù)的障礙之一。今后的研究還需要進(jìn)一步回答，目前已有的協(xié)商民主實(shí)踐為何在這些行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生，如吉林省安圖縣、四川省彭州區(qū)、上海市靜安區(qū)街道，這與當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、與當(dāng)?shù)氐男姓组L(zhǎng)或者上級(jí)政府有何關(guān)系，當(dāng)?shù)卣窒胪ㄟ^(guò)這種實(shí)踐達(dá)到何種目的，對(duì)這些問(wèn)題的回答，能夠?yàn)榛鶎訁f(xié)商民主的擴(kuò)散和持續(xù)提供相應(yīng)的解釋。

責(zé)任編校 張煜洋

The Sustainability of Base-Level Deliberative Democracy and Its Reshaping of Base-Level Governance Structure

TANGYing，uian（1.hoolfarism，NntongUivesityantong26O19，gsua;2.uQbioolf Government，Changzhou University，Changzhou ，Jiangsu，China）

Abstract：Intheinsitutionalevolutionspectrumofbase-levelgovernanceinnovationincontemporaryChina，consultativedemoc racyhascontinuedtoevolvewithitsuniqueinstitutionalresilenceandgovernanceefectivenessHowever，itssurvivalmanism andthereshaping efectonthegovernancestructurehavenotyetreceivedsuffcienttheoretical ilustration.Basedontheinstitutionalnalyticalpradigm，tissudyonstructsa“vertical-orontal”dualdimesioalinteractiveframeworktoeveale dogenousdrivingforceofbase-levelonsultativedemocracyVerticallygovernmentrelationmanifestsasthesuperiorgoverent overcomingtheadministrtivedeviationintheautonomyofbase-levelgovermentthroughrulesuply;horizontallyadministrative operationrunsasthelocalchiefoficialsbreakingthebureaucraticinertiathroughmechanisminnovationtoimplementgoveance agenda.Theresearchshows thatbase-levelconsultativedemocracyisembedded intheadministrativeorderandpowerstructureat thebase-levellevelinthe“dual governancealiance”model.Thatis，thepressure transmissonmechanismgeneratedfromthe “superiorgoverment-public”structureisforedintheverticaldimensiontoregulatethediscretionaryspaceatthebaselevelthe collaborativegoverancenetworkgeneratedfromthe“l(fā)eadingoficials-thepublic”inthehorzontaldimensiontoactivateteadministrativemomentumatthedepartmentallevel.Throughinstutionalcouplingbetwenthereproductionof goveranceauthority andtheabsorptionof publicopinion，thelow-degreeequilibriumstatebetweenthegovernancedemandsandthepublicinterest demandsisachieved.Howtoensurebase-leveldeliberativedemocracytrulyplayitsefectivenessunderthepresureofcontinued strong integration of the local political system remains an unfinished task.

Key words： base-level deliberativedemocracy; policy experiments;governance structure;base-level governance