黨內法規中的上位法優先原則：邏輯構成與實踐路向

中圖分類號：D21 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408(2025)05-0020-11

（中共湖南省委黨校黨史黨建教研部，長沙410006）

在國家法律體系中，由于法律制定主體在國家權力體系中存在不同等級序列，不同主體制定的法律就會形成不同的效力等級，除特別規定外，主體的地位越高，其制定法律的效力就越高，這就是國家法律體系中的上位法優于下位法原則。黨的十八大以來，在建立和完善黨內法規體系的過程中出現了下位法與上位法沖突甚至打架的問題。例如，某省紀委《關于黨和國家工作人員操辦婚喪喜慶事宜的暫行規定》明確要求除婚禮、葬禮外，其他喜慶事宜禁止以任何方式邀請和接受親戚以外人員參加，這不僅將《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《處分條例》)第100條有關公務員操辦婚喪喜慶事宜的違紀情形擴大化，還違反了《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）中規則、規定、辦法、細則的制定主體要求，屬于典型的下位法主體越位。這類問題的出現不僅影響了黨內法規體系的協調性，還造成黨內法規執行依據難以明確，執行機關無所適從。當前，學界對于黨內法規原則的研究尚處于起步階段，對上位法優先原則的研究成果大多移植了法律概念中的“不抵觸原則”或“法律效力位階原則\"①，忽視了黨內法規與國家法律在內容構成、適用場景上的差異性，無助于真正發揮原則的指導和協調作用。因此，明確黨內法規中的上位法優先原則對于構建“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效\"的黨內法規體系[1143，切實“增強黨內法規權威性和執行力\"[2]具有重要的作用和意義。

一、上位法優先原則的概念內涵

黨內法規中的上位法優先原則是指在黨內法規體系的不同層級中上位法具有更高的效力和權威，下位法與其原則、內容、程序等發生抵觸和沖突時，優先適用上位法的基本精神和具體規定。這一原則貫穿于黨內法規制定和實施的全過程，明確這一原則需要從黨內法規內容構成、層級體系、效力等級等不同角度切入，厘清其內在含義、基本特征、主要內容，把握上位法優先原則在指導黨內法規制定、實施中的關鍵作用。

（一）上位法優先原則的概念辨析

準確把握上位法優先原則需要著眼黨內法規體系的內容構成和基本框架，以黨章的根本大法地位作為出發點，以中央黨內法規和地方黨內法規的優先順序作為研究核心，以成文黨內法規和不成文黨內法規的優先順序突出觀察重點，進行系統把握和整體觀察。

1.從黨內法規內容構成看上位法優先。黨的十八大以來，黨內法規體系已經逐步完善，確立了“四梁八柱\"的基本框架，即以黨章為核心，在其之下分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規和黨的監督保障法規四大板塊的“ 結構[1144。在該結構中，上位法優先首先強調黨章優先。黨章是制定、修改、解釋和實施其他黨內法規的依據，具有絕對的優先地位，任何黨內法規都不得與其相抵觸。在黨章之下，四大板塊的黨內法規內部應遵循中心法規優先原則。這意味著在每個板塊內部，需要有一部或幾部起統領作用的法規來規范和指導其他黨內法規，這些中心法規在其中處于優先地位，其他黨內法規必須以其為遵循。

具體而言，黨的組織法規體系中的《中國共產黨組織工作條例》發揮著中心法規的統領作用，在推動黨內法規的法典化進程中，可將其作為黨的組織法規法典編纂的核心依據[3]，因此它成為黨的組織法規的上位法。根據劉練軍“總一分”模式的分類，黨的領導法規可以分為加強黨中央集中統一領導方面的法規和黨對各方面工作領導的法規[4]233，其中前者是黨的領導法規內部的中心法規，包括《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》《中國共產黨重大事項請示報告條例》等。在黨的自身建設法規中，盡管目前尚不存在一部統領整個體系的中心法規，但其中《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《若干準則》）、《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》和《中國共產黨廉潔自律準則》等法規在全面從嚴治黨法規體系中占據重要地位[5]，可以暫時作為中心法規起到協調全局的作用。黨的監督保障法規包含監督和保障兩方面，其中《中國共產黨黨內監督條例》可作為黨內監督法規的中心法規處于優先地位，但自前尚缺乏一部對保障型黨內法規進行原則上指導的中心法規，未來的立規工作可考慮在這方面進行完善[6]

2．從黨內法規體系構成看上位法優先。從縱向層面看，可以按照制定主體和黨內法規效力將黨內法規體系分為四個層級，分別為黨章、中央黨內法規、部委黨內法規和地方黨內法規四級[1]28-29 。黨章位于第一層級，事實上以黨的全國代表大會為制定和修改主體，在黨內法規體系中具有最高效力，處于絕對優先地位；中央黨內法規位于第二層級，由黨的中央組織制定，效力次于黨章，是黨內法規的核心主干；部委黨內法規位于第三層級，由中央紀律檢查委員會或黨中央的工作機關制定，其效力次于黨章和中央黨內法規；地方黨內法規位于第四層級，由地方黨委制定，相對來說效力最低。

根據《制定條例》第5條的規定，黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則[7]。不同層級的黨內法規的名稱反映了其效力位階的差異性。其中，以“黨章”作為名稱的法規具有唯一性，是黨內法規體系的根本和核心；中央黨內法規以“準則\"和“條例”作為名稱，充分體現了黨章的精神，同時它是部委黨內法規和地方黨內法規的上位法，發揮著構建機制、引領方向的關鍵作用；部委黨內法規和地方黨內法規都可以使用“規定”“辦法”“規則\"“細則\"的名稱，前者作為黨章和中央黨內法規的下位法需確保黨章優先和中央黨內法規優先，并作為地方黨內法規的上位法保證黨的工作在地方各個領域的有序進行；后者通常結合地方實際情況，對中央和部委黨內法規進行細化和補充，確保黨的路線、方針、政策在地方的有效貫徹和執行，其制定和實施不得與作為上位法的黨章、中央黨內法規和部委黨內法規相抵觸。在此層級的黨內法規架構內，上位法的權威性具有相對性，處于中間層級的黨內法規，既可以擔當上位法的角色，同樣也能作為下位法存在，這一點對于辯證地理解上位法優先原則具有重要意義。

3.從中央黨內法規和地方黨內法規的層級看上位法優先。從廣義上看，中央黨內法規包含了中央部門立法。依據黨內法規的位階體系，黨的中央組織制定的黨內法規無疑是地方黨內法規的上位法，但中央部門立規和省級黨委立規敦輕孰重的問題尚有討論的空間。此問題可參照我國法律體系中有關位階判斷標準的研究進行深入分析。有學者認為，從法律位階的判斷標準來看，應將條件關系與廢止關系作為判定依據。條件關系屬于積極標準，而廢止關系則屬于消極標準。唯有當一個法律形式在授權另一法律形式生成的基礎上，且能單向否定該被授權生成的法律形式之效力時，二者之間方能構成上下位階關系[8]

將此判斷標準適用于黨內法規體系，則意味著省級黨委立規只有在滿足“由中央部門制定的法規授權”和“能根據中央部門法規的單向否定而廢止\"的雙重標準時，中央部門法規才能構成省級黨委法規的上位法?！吨贫l例》第31條規定了省級黨委制定黨內法規不得同中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的黨內法規相抵觸，中央部門法規具有對省級黨委法規的廢止力，即符合成為省級黨委法規上位法的消極標準。從《制定條例》第10、11條來看，中央部門和省級黨委都要“為貫徹執行中央黨內法規作出配套規定\"和“履行黨章和中央黨內法規規定的相關職責\"[7]。這里的“中央黨內法規”無疑是從狹義層面表述的。因此，從積極標準出發，省級黨委法規由狹義的中央黨內法規授權，中央部門法規似乎不滿足作為省級黨委法規的上位法的要求。但根據法律位階理論的本來內涵綜合考慮，中央部門法規和省級黨委法規都由中央黨內法規授權，初步推定其位階平等，再根據廢止關系對二者位階關系進行校正，可得出“中央部門法規構成省級黨委法規上位法”的結論。因此，從中央黨內法規和地方黨內法規的關系來看，應堅持中央部門法規優先于省級黨委法規。

4.從成文的紀律和黨的優良傳統及工作慣例的比較看上位法優先。黨章規定黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則，其一般是黨組織正式制定和公布的成文規定，如《處分條例》具有明確的約束力和強制性[9]。而黨的優良傳統及工作慣例作為重要的黨內規矩往往是不成文的，它們經過實踐檢驗，約定俗成、行之有效。在某種程度上，成文的黨的紀律可視作黨內之“法”，而那些沿襲下來的不成文的優良傳統與工作慣例則構成了黨內之“德”，二者相互配合，以“法”為底線，將“德”作為延伸和補充，體現了“法治”與“德治”在黨內的融合與統—[10]。同時，二者存在一定的差異，除了形式上的成文與不成文，黨的紀律和黨的優良傳統及工作慣例在效力上也有所不同，黨的紀律具有較強的約束力和強制性，違反紀律可能會受到黨紀處分；而黨的優良傳統及工作慣例雖然也具有一定的約束力，但相對較為柔性，更多依賴于黨員的自覺遵守。

基于二者的異同，我們可以對其位階關系進行探討，從黨內法規淵源的角度出發，成文的紀律屬于正式黨內法規，黨的優良傳統及工作慣例則屬于非正式黨內法規。正式黨內法規是否比非正式黨內法規效力位階更高呢？從創設黨內法規淵源這個學術概念的目的來看，各種黨內法規淵源沒有高低之分，它們都服務于制度治黨和依規治黨[4]68。但從實踐來看，成文的紀律構成的黨內法規體系為全面從嚴治黨提供了明確的依據，當成文的紀律與黨的優良傳統及工作慣例發生沖突時，堅持成文的紀律優先更有利于保障黨內法規的權威性，真正貫徹落實依規治黨。但同時要注意的是，與國家法律體系中的“法無明文規定不為罪”原則不同，即便是不成文的黨的規矩也具有強制效力。因此，在堅持成文紀律優先的同時，也要發揚和保持黨的優良傳統及工作慣例，切實維護黨內秩序，為黨的紀律的實施提供更好的保障。

（二）上位法優先原則的基本特征

準確把握上位法優先原則內部固有屬性和特點，具體可以從上位法的形成、價值、內容、效力、適用方面進行界定，即上位法優先原則要求上位法具有形成上的權威性、價值上的引導性、內容上的排他性、效力上的強制性和適用上的廣泛性。

1．上位法形成的權威性。上位法制定主體的權威性決定了其形成的權威性，不同層級的黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則因其制定主體的不同形成了制定程序上的差異。制定主體層級越高，黨內法規制定的嚴格性和規范性無疑更強。以黨章為例，其制定主體是黨的全國代表大會，是黨內最高權力機構，其法規的形成需要經過嚴格的程序并廣泛征求意見，具有最高的權威性。例如，二十大黨章的修改以“堅持發揚黨內民主、集中全黨智慧\"為重要原則和主要特點[\"]，大致經過了以下程序：中央政治局及其常委會決定黨章修改問題并領導黨章修改小組工作，黨章修改小組經過收集各方意見形成修正案初稿，黨的十九屆七中全會討論通過黨章修正案并決定提交二十大審議，最終在黨的第二十次全國代表大會上正式通過黨章修正案[12]。黨的中央組織制定的準則、條例，其形成程序往往更加靈活和簡便，不需要專門的制定或修改小組進行工作，征求意見的范圍更小，審查和審議機關的級別和規模較低，權威性低于黨章。規定、辦法、規則、細則這四類黨內法規的制定主體包括中央紀委、黨中央工作機關和地方黨委，不同制定主體的制定程序有其特殊性，權威性根據層級的降低而遞減。

2．上位法價值的引導性。上位法的價值引導性體現為通過明確的指導思想和行為規范，引導全體黨員和干部與黨中央在思想上、政治上、行動上保持高度一致，確保黨的路線方針政策得到貫徹執行。例如，《若干準則》作為效力位階僅次于黨章的黨內法規，提出了新形勢下加強和規范黨內政治生活的具體要求和措施，包括堅定理想信念、堅持黨的基本路線、堅決維護黨中央權威、嚴明黨的政治紀律、保持黨同人民群眾的血肉聯系、堅持民主集中制原則等十二個方面[13]。準則的制定和實施，有助于在全黨形成統一的思想基礎和正確的價值導向，不僅成為黨員行為的指南針，確保黨的活動和決策符合黨的宗旨和目標，還以《若干準則》為載體，通過上位法的價值傳遞功能貫徹落實到整個黨內法規體系。以民主集中制原則發揮的價值引導作用為例，這一原則不僅是中國共產黨的根本組織原則和領導制度，而且是確保黨的統一和團結、提高黨的決策質量和效率的關鍵所在。習近平強調：“我們黨實行的民主集中制，是民主和集中緊密結合的制度。\"[14]民主集中制原則要求在黨內實行民主基礎上的集中和集中指導下的民主，確保黨的決策既反映廣大黨員和人民群眾的意愿，又具備必要的組織性和紀律性。這一價值理念作為中國共產黨內部治理的核心，通過在上位法中予以明確規定貫穿整個黨內法規體系，對黨內法規的內容和制定程序進行規范和引導，確保每一項法規的出臺都經過充分的民主討論，并在集中的基礎上形成統一的意志和行動。

3.上位法內容的排他性。上位法內容的排他性意味著在黨內法規體系中，其他下位法規的內容不得與上位法相抵觸，上位法具有優先適用的地位。如果下位法規與上位法規發生沖突，那么下位法規無效，必須進行修改或廢止。例如，黨章第40條明確規定，黨的紀律主要包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。這六項紀律構成了紀律體系的完整框架，實現了對黨內紀律要求的多角度整合與統一，確保了黨內政治生活的規范性與一致性。特別是2015年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》將“六項紀律”作為黨紀底線，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭[15]。而在此之前，有關紀律的表述有過“八大紀律”“十大紀律”以及原條例中規定的“政治紀律、組織紀律、保密紀律、人事紀律、宣傳紀律和群眾紀律”等多種說法，這些不同的表述反映了黨內紀律建設在不同歷史時期的側重點和要求，但相對來說缺乏統一性和集中性。直到2015年條例聚焦黨的建設和反腐敗斗爭的需要對黨內紀律進行了重新界定后，紀律要求才更加清晰明確，更有利于黨員理解和遵守，以后的黨內法規、文件皆以此為標準，有關紀律的其他表述均不再沿用。這種排他性確保了黨內法規體系的統一性和協調性，避免了法規之間的矛盾和混亂，保證了黨的紀律的嚴肅性和權威性。

4．上位法效力的強制性。上位法的強制性體現為其實施時的約束力和執行力。從制定主體來看，《制定條例》第9條規定，黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度只能由黨的中央組織規定，這成為黨內法規的強制性來源。與國家法律體系中的“法律保留”制度相類似，中央保留事項的規定有利于提升中央黨內法規作為上位法的權威性和正當性[4]85。從執行主體來看，《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》指出：“黨的各級紀委要進一步強化黨內監督專責機關的職能定位，全面監督執紀問責，堅決維護黨章黨規黨紀的嚴肅性和權威性。\"[16]這強調了紀律檢查委員會專責監督的主體定位?！吨袊伯a黨紀律檢查委員會工作條例》規定，紀委在履行監督執紀問責職能過程中，為收集證據、查明事實、處置違紀所得，可以采取必要措施，包括談話、查詢、調取、暫扣、封存、勘驗檢查、鑒定等[17]。這些措施類似于國家法律體系中為保證刑事訴訟的順利進行依法采取的強制措施，其效力具有強制性，實施主體也具有特定性，對其明確界定有利于規范和整治當前強制措施執行主體混亂的問題。在針對違紀行為執行黨內法規時，要在黨中央集中領導下開展，并由主管部門牽頭負責，相關單位協助配合。因此，黨內法規體系的效力應嚴格遵循上位法優先原則，確保黨中央權威和集中統一領導，增強黨內法規實施的嚴肅性和強制性。

5.上位法適用的廣泛性。上位法的廣泛性體現于其適用范圍和影響的普遍性。效力位階層次越高，黨內法規規定的內容范圍越廣，具體程度就越低。例如，黨的中英組織主要從宏觀上就黨的路線、方針、政策和奮斗目標等事項制定中央黨內法規，其規定的內容不僅適用于黨的各級組織，還對所有黨員具有普遍的約束力。這些法規確立了黨的根本原則和行動指南，為全黨提供了統一的行動框架。相較而言，省、自治區、直轄市黨委往往針對本地區經濟社會發展和黨的建設制定相關黨內法規，適用范圍較小。地方黨委的法規更多地關注地方特色和實際需求。例如，針對地方經濟發展不平衡的問題，省級黨委可以出臺促進區域經濟協調發展的黨內法規，以指導和規范地方黨組織在推動經濟發展中的具體工作，其適用范圍相對較小，具有明顯的地方性。此外，上位法的廣泛性還體現在其影響力上。這種潛移默化的影響往往不依靠強制力保障，而是通過全體黨員和黨組織對上位法的認同和自覺尊崇廣泛凝聚共識，從而鞏固黨的集中統一領導。習近平強調，要“推動全黨尊崇黨章，增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅決維護黨中央權威和集中統一領導\"[18]23，這就要求發揮好黨章作為最高上位法的廣泛影響力，使黨章精神深入人心，使每一個黨員都能在日常工作中自覺地以黨章為行為準則，確保黨內上下團結一致。

（三）上位法優先原則的內容構成

從黨內法規上位法優先原則的含義來看，該原則明確在黨內法規體系的不同層級中上位法具有更高的效力和權威，下位法與其原則、內容、程序等發生抵觸和沖突時，優先適用上位法的基本精神和具體規定，其邏輯構成體現為上位法位置優先、價值優先、適用優先和效力優先四個方面。

1．位置優先。上位法位置優先原則首先要求上位法在黨內法規體系中居于更高的位置。只有堅持維護上位法的優先地位，才能確立其在指導下位法時的權威性，而這種權威性是黨內法規體系得以有效運行的關鍵，成為構建法規秩序的基礎。不同黨內法規在黨內法規體系中所處的不同位置體現了其制定主體在整個黨的組織體系中所居的不同地位，堅持上位法位置優先是維護其權威性的必然要求，同時也是確保黨中央集中統一領導的體現。

2.價值優先。上位法價值優先原則強調的是法規背后所體現的價值取向和立法目的。在黨內法規體系中，某些法規可能在形式上處于同等地位，但它們所體現的價值和立法目的卻不同。在這種情況下，應當優先考慮那些與黨的基本價值相一致的法規，這些價值主要表現為公平正義理念、黨的初心使命要求和黨的路線、方針、政策。例如，如果一項法規更加強調黨的紀律性和集中統一領導，而另一項法規更側重于地方特色和靈活性，那么在發生沖突時，應當優先執行體現黨的紀律性和集中統一領導的法規。這種優先原則有助于維護黨的團結統一和政治紀律，確保黨的行動和決策符合黨的整體利益。

3.適用優先。上位法適用優先是指黨內法規的實施主體在執行、適用法規時，優先適用上位法規。具體表現為兩種情況，一是當上位法和下位法都對同一事項作出規定時，優先適用上位法。例如，在中央黨內法規和地方黨內法規都對黨員的紀律處分作出規定的情況下，處理違紀行為時，地方黨組織必須首先依照中央黨內法規的規定來執行紀律處分，即便地方黨內法規可能有更具體或更嚴格的規定。二是當上位法對某一事項沒有作出規定，而下位法作出了規定時，一旦上位法填補空白作出了規定，下位法就必須讓位于上位法，優先適用上位法[19]。例如，在中央黨內法規沒有對黨員在社交媒體上的行為作出明確規范的情況下，某個地方黨組織根據實際情況制定了相應的規定，而隨后中央黨內法規出臺了關于黨員網絡行為的規范，那么地方黨組織的規定中與中央黨內法規相抵觸的部分就應當被廢止或修改，以確保與中央黨內法規保持一致。

4.效力優先。上位法效力優先為上位法優先適用提供了保障，規定上位法具有高于下位法的效力。具體表現在上位法與下位法之間發生沖突時，優先適用上位黨內法規；相同位階的法規之間發生沖突時，其共同的上位法優先適用。正如《制定條例》第32條所規定的，不同部委制定的黨內法規對同一事項的規定相沖突時，提請黨中央處理[7]。通過這一原則，可以有效地解決黨內法規適用中的沖突問題，確保黨內法規體系的有效運行和法規秩序的穩定。

二、明確上位法優先原則的重要意義

明確上位法優先原則是健全黨內法規體系的時代要求，是提升黨內法規權威性執行力的現實需要，也是實現黨紀國法融合貫通的客觀必然。這一原則的貫徹落實不僅有助于維護法規的權威性和統一性，而且通過明確法規之間的層級關系，為黨員和黨組織提供了清晰的遵循路徑。這種層級分明、相互銜接的法規體系，有助于構建一個高效、有序的黨內治理環境，為黨的長期發展和國家的穩定繁榮提供堅實的法治保障。

（一)健全黨內法規體系的時代要求

黨的二十大報告明確提出“完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力，形成堅持真理、修正錯誤，發現問題、糾正偏差的機制”[20]黨的二十大審議通過的新修訂的黨章，也將“不斷健全黨內法規體系”寫入其中，健全黨內法規體系成為新時代新征程加強黨的建設的重要課題。上位法優先原則對于這一目標的實現具有重要的指導意義，是黨內法規體系得以健全完善和有效運行的重要保障?！吨醒朦h內法規制定工作規劃綱要(2023—2027年)》提出黨內法規體系的完善標準應當遵循“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”。明確上位法優先原則有利于從理論上釋明黨內法規制定和實施時各個主體各個環節的工作如何相互配合、銜接一致，從而確保黨內法規體系的整體性、統一性和協調性。

1.上位法優先原則推動構建內容科學的黨內法規體系?！皟热菘茖W”意味著黨內法規的制定必須基于深入的理論研究和實踐探索，確保法規內容符合黨的理論和路線方針政策，同時反映時代發展的要求和黨的建設的實際需要。作為整個黨內法規體系的上位法，黨章集中承載和表達了黨的整體意志和共同理想，同時凝聚了黨的建設實踐之需，其內容高度彰顯了科學性。黨內法規體系各個層級堅持上位法優先原則對于貫徹黨章精神、確保法規制定內容科學具有重要意義。

2．上位法優先原則推動構建程序嚴密的黨內法規體系?！俺绦驀烂躙"強調法規制定過程的規范性和嚴謹性，包括法規的規劃與計劃、草案的起草、前置審核、審議批準、發布等環節，都必須遵循既定的程序和規則。作為一個完整統一的法規系統，黨內法規的制定程序必須與上位法保持高度一致，規劃起草環節集中統籌，與上位法相配套；審核備案環節嚴格執行，確保不與上位法相抵觸。

3.上位法優先原則推動構建配套完備的黨內法規體系?！芭涮淄陚洹币笙录壏ㄒ幖皶r制定相關的實施細則、解釋性文件等與上級法規同步跟進，確保法規的可操作性和執行力。然而，現實中配套性立規不及時、過度制定配套性規定、配套性立規越權、選擇性配套立規和配套性立規不科學等現象大量存在，亟須上位法優先原則進行規范指導[21]

4.上位法優先原則推動構建運行有效的黨內法規體系?！斑\行有效”強調黨內法規體系在實際運行中的效率和效果。這就要求在法規實施運行過程中嚴格貫徹上位法優先原則，做到法規的執行機制科學合理，監督和評估機制健全有效，確保法規運行在黨中央的集中統一領導和上位法的監督指導之下得到有效保障。

(二)提升黨內法規權威性和執行力的現實需要

《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出：“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。\"[22]黨內法規作為管黨治黨的重要依據，其權威性和執行力是確保新時代黨的建設新的偉大工程不斷推進的重要保障。新時代，不斷提升黨內法規權威性和執行力是推進全面從嚴治黨的現實需要。

1．明確上位法優先原則是增強黨內法規權威性的重要環節。習近平強調：“全黨思想統一，首先是對黨章認識的統一；全黨行動一致，首先是在執行黨章上的一致。\"[23]黨章作為統一全黨思想和行動的重要遵循，為整個黨內法規體系提供了權威性指導。只有從中央黨內法規到地方黨內法規都深入貫徹黨章精神、堅決維護黨章權威，才能使各個層級的黨內法規都“立得住”。上位法優先原則要求在黨內法規體系中，下級法規必須服從上級法規，不得與上級法規相抵觸，以助力維護黨內法規的層級秩序，確保整個法規體系與黨中央權威協調一致。提升黨內法規制度的嚴肅性和權威性也需法規在規范全體黨員和黨組織行為時真正“行得通”。因此，在黨內法規的適用過程中必然要以上位法優先原則為保障，解決黨內法規之間的效力沖突問題。黨內法規的權威性還要求構建一套覆蓋黨內各項事務的法規體系，確保黨內大小事宜都“管得了”。上位法優先原則強調黨內法規體系的整體性，以為上位法掌管全局、下位法配套落實提供基本遵循。

2.明確上位法優先原則是提高黨內法規執行力的必要手段。“法規制度的生命力在于執行\"[24]154，不斷提升黨內法規的執行力有利于解決全面從嚴治黨不力、管黨治黨寬松軟等問題。習近平強調“身為黨員，鐵的紀律就必須執行”，并引用毛澤東的論述多次強調嚴格執行法規黨紀的重要性，即“路線是‘王道’，紀律是‘霸道’，這兩者都不可少”。如果黨的政治紀律沒有發揮實際作用而成了擺設，“黨就會淪為各取所需、自行其是的‘私人俱樂部’\"[18]9。黨的十八大以來，黨內法規體系逐漸完善，但其實際執行過程中存在的問題仍不容忽視。這主要體現在地方規范性文件動輒自立規矩、擴大范圍，最終導致運動式執紀等現象的產生。上位法優先原則要求嚴守地方法規與上位法之間的界限，各層級的黨內法規只能就其職權范圍內的有關事項制定黨內法規。只有在地方配套立規嚴格遵循上位法優先原則的情況下，黨內法規的執行才得以規范化、制度化、法律化，從而為黨的執紀方式的轉變升級和黨內法規執行力的增強提供遵循和保障[25] 。

(三)實現黨紀國法融合貫通的客觀必然

習近平指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調。\"[24]112實現黨紀國法融合貫通是新時代黨內法規制度建設的重要命題。有學者將國家法律與黨規黨紀在反腐敗制度建設中的作用比喻成“雙輪驅動\"[26]，即黨內法規制度體系與國家法律制度必須在價值理念、規范內容、制度形式等各方面保持銜接貫通，“避免出現制度錯位、制度重疊、制度空白和制度縫隙問題\"[27]12。明確上位法優先原則對于實現黨紀國法在價值理念、規范內容、制度形式等各方面的融合貫通具有重要意義，是確保依規治黨與依法治國相統一的客觀必然。

1.從價值理念來看，黨內法規和國家法律都以實現人民利益與福祉為根本價值，而這一價值的實現要求依法治國與依規治黨有機統一，形成國家治理的合力。憲法作為國家法律體系的根本、黨章作為黨內法規體系的核心，都是黨的主張和人民意志的集中體現，是各自體系的最高上位法。實現黨紀國法融合貫通需堅持上位法優先原則，確保黨章的權威主張經過中央和地方各層級黨內法規配套保障落實到全體黨員和黨組織的工作實踐中，切實貫徹為人民服務的宗旨。同時，以憲法為根本大法的國家法律體系也根據憲法精神指導充分保障人民的民主權益。只有黨內法規體系和國家法律體系都實現上下價值理念一致，黨紀國法在文本內容和制度形式上的進一步融合貫通才具有可能性。

2.從規范內容來看，黨紀國法從中央到地方都要確保上下一盤棋，立法立規銜接貫通。一方面，黨內法規一般先于國家法律出現，黨規中的內容經過實踐檢驗被證明科學有效之后需及時通過立法轉化為法律規范；另一方面，國家法律體系的構建由于理論指導更加完善，實踐經驗更加豐富，其立法的規范性、系統性等方面為黨內法規體系建設提供了借鑒。二者在相互促進、相互推動中不斷健全完善，并在上位法優先原則的指導下將法律法規系統中最新補充的部分及時落實到地方立法立規的實踐中[28]。以紀檢監察法規體系的建設為例，隨著國家監察法律體系應時而生，監察法規的制定完善也納入黨內法規體系建設計劃之中。在黨中央及中央紀委的引領下，各地方黨內法規制定主體和各級紀委監委積極跟進，以上位黨內法規和相關國家法律為指導，緊密結合各自區域、部門的具體實際，出臺或修訂了一系列具體實施細則、規章制度與工作辦法。

3．從制度形式來看，上位法優先原則為黨紀國法在制定和實施程序上的配合協調提供了遵循。無論是黨內法規還是國家法律，其制定和實施都要在嚴密的程序下進行，以保證法律法規的權威性和嚴肅性。處于不同位階的法律法規的制定和實施程序有一定區別，但同一法律體系中環節大致相同。以黨內法規制定為例，其規劃、起草、備案審查、清理等程序在中央和地方法規制定中都是必不可少的步驟。在這些過程中上位法優先原則始終發揮著指導全局的作用，及時解決效力沖突，確保整個制定和實施程序的順利進行和黨紀國法銜接程序上的連貫性。

三、落實上位法優先原則的實踐路向

在厘清上位法優先原則的邏輯構成并深刻認識其在黨內法規制度體系建設中的重要性后，深入剖析其在實踐過程中的問題障礙并針對性地提出解決之道成為迫切要求。落實這一原則要進一步理順黨內立法的主體和位階，健全黨內法規和規范性文件的備案審查機制，建立對違反黨章行為的審查和懲戒機制，加強對地方黨內規范性文件的清理和規范。

（一)進一步理順黨內立法的主體和位階

黨內立法的主體和位階的清晰界定是確保上位法優先原則得以落實的基礎。為此，需要明確黨內立法的主體，即哪些機構有權制定黨內法規。黨章的制定主體為黨的全國代表大會。黨章之外，根據《制定條例》的規定，可以將黨內立法分為一般情形下的立法和黨政機關聯合立法的情形。一般情形下，黨的中央組織是中央黨內法規的制定主體；中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關是部委黨內法規的制定主體；省、自治區、直轄市黨委是地方黨內法規的制定主體。滿足“確有必要”和“黨中央批準”兩個條件，有關中央國家機關部門黨委可以就特定事項制定黨內法規[4]93-94。在效力位階上，黨章在黨內法規中具有最高效力，中央黨內法規的效力次之，部委黨內法規的效力再次之，地方黨內法規的效力最低。

然而，目前黨內立法實踐中存在著各位階主體權限不明的問題，這突出表現為地方規范性文件制定的隨意性和層層加碼現象。從文本名稱來看，《制定條例》第5條規定，作為地方黨內法規名稱的“規定”“辦法”“規則\"“細則”只能對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定，顯然“某一方面\"和“重要工作”的表述不夠明確，地方立規的范圍存在模糊性；第11條雖明確地方可制定配套性法規及履行地方職責的法規，但“配套規定”和相關概念內涵過于寬泛，可能導致規范領域交叉重合現象，引起立規權限認知混亂；第12條允許地方依據中央授權制定法規，但授權立規的具體形式、范圍和效力未明確，存在地方黨委不當立規的隱患[29]

鑒于此，理順黨內法規的主體和位階關系，特別是地方立規權限與上位法之間的界限，成為落實上位法優先原則的基礎和前提。具體解決方法可參考以下建議：一是對地方黨內法規名稱的使用進行更明確的界定?？梢圆捎眯薷幕蚪忉岦h內法規的方式具體規定哪些事項屬于“某一方面的重要工作”，并明確“重要工作\"的具體標準和范圍，以減少地方黨委在立規時的隨意性。二是對于“配套規定”和相關概念的內涵，應當進行細化和限定，以避免規范領域交叉重合的現象。可以通過制定更詳細的指導原則或實施細則，明確不同級別法規的適用范圍和相互關系，確保法規之間的協調一致。三是對于地方依據中央授權制定法規的情況，應當明確授權的具體形式、范圍和效力?？山⒁粋€中央授權的明確清單，詳細列出哪些事項可以授權給地方黨委制定法規，以及這些法規應當遵循的基本原則和標準。通過上述措施，可以有效緩解黨內法規主體特別是地方立規實踐中權限不明、層層加碼的問題，確保黨內法規體系的整體性和權威性，為黨的工作提供堅實的法治保障。

(二)健全黨內法規和規范性文件的備案審查機制

備案審查機制是確保黨內法規和規范性文件合法合規的重要保障。通過建立和完善備案審查制度，可以對新出臺的法規和文件進行合法性、合規性審查，確保其不與上位法相抵觸，真正貫徹落實上位法優先原則?，F行黨內法規體系內，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《備案審查規定》）為備案審查工作提供了全面的制度框架。然而，伴隨時代進步與新情況的出現，現行機制呈現出一定的滯后性，導致實際操作過程中暴露出若干問題，亟須針對這些缺陷進行相應的修正與優化。

一方面，備案審查制度所遵循的標準在某些方面存在模糊性?！秱浒笇彶橐幎ā返?1條規定了政治性審查、合法合規性審查、合理性審查、規范性審查四個標準[30]。政治性審查作為黨規文件必須通過的第一關，主要確保黨內法規和規范性文件不違反黨的原則性理論、方針、路線，與黨中央重大戰略部署相一致等，但時代的不斷發展變化注定政治性審查標準的不穩定性。合法合規性審查則強調嚴格遵守上位法優先的原則，要求被審查的黨規文件不得與上位法相抵觸。然而，該規定并未具體闡述何為沖突與抵觸，實際操作中往往依賴各省級黨委出臺的具體規定來執行備案審查，這極易造成審查標準各異和主觀性過強，不利于上位法優先原則在備案審查工作中的貫徹落實。至于合理性審查，《備案審查規定》僅以是否符合形勢發展需求、是否會引發社會重大負面影響以及是否遵循公平公正原則這三個較為寬泛的要素進行規范，顯然不夠全面與細致。規范性審查從形式上審查黨規文件的名稱、體例格式、表述的規范性，這一標準由于規定的簡單化抽象化往往容易被忽視。因此，為提高黨內法規和規范性文件備案審查工作的效率和質量，可從以下方面完善審查標準：一是建立一套隨著黨的各屆代表大會召開和改革的深入推進而實時更新的政治性審查標準系統，為黨規文件的備案審查提供可視化的參考。二是明確不同層級黨內法規和規范性文件的上位法范圍和審查結果“相抵觸”“相沖突”的標準。三是全面清晰地界定合理性審查標準，并利用這一標準的靈活性將時代精神和價值納入黨規文件的備案審查工作。四是完善規范性標準，采用案例指導法、列舉法等方法細化有關黨規文件形式上的規范要求。

另一方面，備案審查制度在程序上特別是銜接聯動機制方面存在阻礙。建立銜接聯動機制目的是“通過加強黨和國家相關工作部門之間的協調配合，解決越界信息不完全、不對稱，以及交流互動途徑、渠道不暢通問題”，從而“保障能夠實時向對方報告其所發現的越界問題并妥善協商怎樣予以糾正\"[27]45。因此，在備案審查程序中破除銜接聯動機制的障礙對于黨紀國法融合貫通形成國家治理合力具有重要意義?！秱浒笇彶橐幎ā返?條規定各級黨委應當與同級人大常委會、政府等有關方面建立健全備案審查銜接聯動機制[30]，第11條有關合法合規性審查的標準也涵蓋了“是否同憲法和法律相一致”，為備案審查銜接聯動機制的建立健全提供了指導，但該規定過于抽象籠統，無法為實踐中具體工作的開展提供系統性參考?？煽紤]從構建有效的溝通機制出發促進備案審查銜接聯動，具體包括在黨組織的領導下，定期召開與國家相關工作部門的聯席會議進行黨規文件備案審查工作的討論交流，并形成一套成熟的制度；在聯席會議尚未召開的階段，完善國家相關工作部門參與黨規文件備案審查工作討論的程序等。通過這些措施，確保黨委與同級人大常委會、政府等有關方面備案審查工作的有效銜接，形成落實上位法優先原則的雙重保障和執行合力。

(三)建立對違反黨章行為的審查和懲戒機制

建立對違反黨章行為的審查和懲戒機制是維護黨內法規嚴肅性和權威性的關鍵。習近平多次強調：“黨章是黨的總章程規定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范。\"[18]429作為效力位階最高的上位法，黨章在整個黨內法規體系中發揮著統領全局的核心作用。維護黨章的權威性和嚴肅性是落實上位法優先原則的關鍵環節，因此建立對違反黨章行為的審查和懲戒

機制至關重要。

實踐中，違反黨章的行為大致有兩種情形，一是各層級黨內法規和規范性文件的內容與黨章相抵觸，間接上構成制定主體的違反黨章行為。針對這一行為，可以借鑒國家法律合憲性審查機制，設立專門機關開展違反黨章行為審查工作，與黨內法規備案審查機制有效對接，共同確保黨內法規和規范性文件的政治性和合法合規性。二是個別黨員或黨組織的具體行為直接違反黨章。在國家法律體系中，一般社會組織和公民個人只在遵守憲法義務的意義上與合憲性要求相適應，不需要設置專門的法律程序來審查其日常行為的合憲性[3]。相較于此，針對黨員或黨組織違反黨章行為的審查和懲戒機制具有其特殊性。

為了在黨內形成自覺尊崇黨章、模范踐行黨章、忠誠捍衛黨章的氛圍，一方面，要建立對違反黨章行為的審查機制。要求全面加強黨內監督力度，推進各監督力量統籌協調，完善監督調查中的審查工作程序。審查工作作為紀檢監察工作中的關鍵環節，必須確保以黨紀國法為根本準則，重事實、重證據、重調查研究，實事求是地開展[32]。同時，推進相關黨內法規制定工作，對違反黨章行為的具體審查方式、內容、標準、程序等進行系統規范，填補有關違反黨章行為審查機制上的立法立規空白。另一方面，要建立對違反黨章行為的懲戒機制。懲戒機制由于其強制性和威懾力，成為確保黨內法規制度具有制度剛性的重要保障[33]。通過懲戒機制，可以有效維護黨的紀律，保證黨的決策和方針政策得到貫砌執行。目前關于違反黨章行為的懲戒機制尚未系統建立，違反黨章行為的懲戒主體、懲戒方式、懲戒程序等都缺乏條例式的明確規定，有關黨員權利義務和黨組織職責的規定大多通過概括性語言進行描述，而其違反后果尚未統一明確，使得違反黨章行為的懲戒工作缺乏可操作性的指導。因此，建立系統的懲戒機制亟須納入規劃之中。

（四)加強對地方黨內規范性文件的清理和規范

地方黨內規范性文件的清理和規范工作是確保上位法優先原則在黨內法規制定的事后階段得到貫徹落實的重要步驟。地方黨委除了在制定工作中必須嚴格遵守上位法，不得制定與之相抵觸的規定，應定期對地方黨內規范性文件進行清理，廢正那些過時的、與上位法不一致的文件，確保黨內法規體系與時俱進?！吨贫l例》第37條規定，制定機關應當組織開展黨內法規清理工作[7]。這為地方黨內規范性文件的清理和規范工作提供了指導，但由于其較為抽象，缺乏具體的操作標準，使清理工作在實際操作中遇到諸多困難，難以有效解決黨內法規之間的沖突。從實踐來看，地方黨委的清理工作經驗不足，地方黨內法規清理機制還存在一些弊端。

具體來說，一是地方黨內法規清理標準存在不統一、不明確問題。根據不同的標準和方法，個別地方的清理工作固守“地方本位”和“部門本位”，沒有嚴格遵循上位法優先原則，導致清理工作過于寬松，一些應該被清理的法規沒有得到及時處理；而有的地方則可能過于嚴格，錯誤地廢除了一些仍然具有指導意義的法規。清理標準的不明確導致地方在執行清理工作時無所適從。法規中個別條文可能與現行政策發生抵觸，然而關于是否應當予以清理，以及清理到什么程度，目前尚缺乏明確清晰的指導規范，這增加了地方執行的復雜性，使得清理工作難以實現預期目標。因此，為了提高黨內法規清理工作的效率和質量，迫切需要制定統一、明確的清理標準，確保清理工作在法律和政策的框架內進行，避免出現地方保護主義和部門利益傾向。這不僅有助于為地方執行清理工作提供清晰的指導，減少不必要的爭議和混亂，還能更好地保障上位法優先原則在清理工作中的落實，維護黨內法規體系的完整性和統一性。

二是地方黨內規范性文件清理后的評估機制不夠健全。對黨內法規清理后進行評估是對清理工作的實效性進行判斷和反饋的重要步驟，完善評估機制對于黨內法規清理工作得到有效監督和及時改善具有重要意義[34]。然而，目前地方黨內法規清理后的評估機制在開展程序、監督和追責制度等方面都不完善。評估機制往往是一次性的，缺乏長期跟蹤和動態調整的機制，有些地方在清理工作后，沒有建立起定期復查和更新的機制，導致一些過時或不適用的文件沒有得到及時清理。對此，應推動構建黨內法規清理后長效評估機制，優化不同類型的清理工作的評估程序，增強評估機制的持續性和動態性。只有這樣，才能確保地方規范性文件清理工作取得實效，將上位法優先原則落到實處。

三是地方黨內規范性文件缺少統一規范。對此，應建立健全黨內法規體系中的地方立規負面清單制度。在國家法律體系中，負面清單模式通過在法律法規中明確列出行為主體不允許從事的活動、行為或業務范圍，來規范市場和行業。這種模式的核心在于，除了清單上明確禁止的事項之外，其他所有事項都被默認為合法和充許的，即強調“法無禁止即可為”，這賦予了市場更大的自由度和靈活性[35]。借鑒于此，在地方性黨內法規制定中也可采取負面清單制度，明確一系列不得觸碰的紅線，如不得制定限制黨員基本權利的條款，不得設立超越中央規定的處罰措施等，確保中英的指導原則和黨的基本理論、基本路線、基本方略不被抵觸。如此，既能防止出現地方保護主義和部門利益的過度擴張，又能夠最大限度地發揮地方立規的積極性，因地制宜地貫徹落實上位法的規定。 國

注釋：

① 根據《立法法》第98條至第100條等相關規定，法學界將地方立法不得與上位法的立法精神存在直接或間接沖突的要求概括為“不抵觸原則”或“法律效力位階原則”。

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