高質量發展視域下特殊教育督導政策的歷史沿革、現實困頓與未來走向

教育督導作為教育法規定的一項基本教育制度[1]，是國家對教育實行監督和指導的有力手段，是推進教育高質量發展的關鍵舉措[2]。教育政策是黨和國家為了實現一定歷史時期的教育目標和任務，依據當下時期的基本任務、基本方針而制定的關于教育的行動準則[3]。特殊教育督導政策的建立與完善，對特殊教育督導體系的良好運作發揮著重要的指向作用。國家層面發布的督導政策不僅為地方性督導法規的制定提供了根本遵循，更是各級督導機構履職盡責的科學規范。科學完善的頂層設計與切實有力的基層實踐共同組成的縱向治理結構是特殊教育治理體系現代化的現實目標。本研究旨在采用政策文本分析的方法，對建國以來的特殊教育督導政策歷史沿革進行梳理，揭示我國特殊教育督導政策存在的問題與局限，推動特殊教育督導體系朝向更加科學完善的方向發展。

本研究所納入的政策文本，一是由國家層面統一發布。二是包含教育督導的相關內容，即“教育督導機構及其人員對下級政府的教育工作及教育部門和學校的工作進行監督、檢查、評估和指導，并向同級和上級政府及其教育行政部門反饋有關的信息，為領導機構的科學決策提供依據”[4]。三是具有明確對特殊教育進行督導的相關內容。四是排除概括性的且未含有明確指向特殊教育督導的教育督導政策，排除政策文本中處于特殊教育上位概念的教育督導條例，排除政策文本中籠統性地提及殘疾人事業、殘疾人就業的相關督導條例，排除文本中無法表述具體督導內容的相關政策，共獲得符合條件的政策文本31種（見下頁表1）。

一、我國特殊教育督導政策的歷史沿革

正如詹金斯（WIJenkins）所言，“在政策領域，過程和內容之間可能存在某種動態的聯系”5]。政策文本分析，不僅可以拓展對教育政策本身及其發展軌跡的基本認識，也可以從整體和結構的層面來探討教育政策演變的邏輯和路徑[。因此，本研究通過對特殊教育督導政策進行文本分析，探究其整體和結構層面的歷史沿革，挖掘特殊教育督導政策演變的內在邏輯。

（一）政策要求：從模糊到明確

從整體上看，我國特殊教育督導政策要求呈現出從模糊到明確的演變特點：即從模糊地包含于普通教育督導內容之中，演變為明確的國家教育督導制度條文；從模糊的督導目標和內容，演變為明確的督導規范和形式。本研究以標志性的政策發布時間節點作為劃分依據，將我國特殊教育督導政策劃分為4個時期：醞釀期（1949一1986年）、萌芽期（1987—2002年）規范發展期（2003—2010年）、強化建設期（2011年至今）。

1949一1986年，我國特殊教育督導政策處于醞釀階段。此階段，我國特殊教育督導內容并不明確，包含在整體的教育督導制度之中。1983年教育部召開全國普通教育工作會議提出需要建立督學制度，國務院于1984年批準教育部設視導室[7]。1986年，我國在《關于實施lt;義務教育法gt;若干問題的意見》中明確指出要逐步建立基礎教育督學制度。同年10月教育部視導室更名為國家教委督導司，為特殊教育督導政策的產生積蓄了力量。在該階段，相關政策文本中雖未明確提及特殊教育督導，但已將殘疾兒童少年納入義務教育管理范疇中。

1987一2002年，我國特殊教育督導政策處于萌芽階段。1987年，我國首次在特殊教育政策中提及教育督導相關內容，即《全日制弱智學校（班）教學計劃》提出“弱智學校（班）應改革學生成績考核與升留級辦法”“逐步完善考核與評價辦法”。以上政策內容符合《中國教育行政管理大辭典》中對教育督導評估職能的定義[8]，標志著我國特殊教育督導政策的開端。1989年，《關于發展特殊教育的若干意見》提出，“要將殘疾少年幾童教育發展規劃執行情況作為檢查、驗收普及初等教育的內容之一”，這是我國首次在政策文本中將特殊教育納入普通教育的督導內容，對特殊教育的檢查驗收成為最初的督導形式。此后，2002年《關于“十五\"期間進一步推進特殊教育改革和發展的意見》明確指出“加強對殘疾兒童少年特別是農村地區殘疾兒童少年接受義務教育的督導評估工作”，特殊教育政策文本中首次明確出現了“督導評估工作”。以上政策文本表明我國特殊教育督導政策逐步形成，但對督導目標、督導內容和督導機制等還缺乏明確規定。

2003一2010年，我國特殊教育督導政策處于規范發展階段。2003年，在關于印發《全國隨班就讀工作經驗交流會議紀要》的通知中指明要將隨班就讀納入義務教育整體部署和規劃，各級督導部門要對隨班就讀工作進行專門的督導評估，及時總結經驗、推廣典型，并首次對隨班就讀督導工作的程序和方式進行了相對細致的規定，標志著我國特殊教育督導政策進人了規范發展期。同年，《關于開展建立隨班就讀工作支持保障體系實驗縣（區）工作的通知》提出要加強對隨班就讀工作區、點、教師的指導；2009年在《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》中同樣指出要“組織并指導學校開展教育教學研究”，使得特殊教育督導的具體指導內容逐漸清晰明確。這表明開始對特殊教育督導的具體目標、內容進行明確界定，我國特殊教育督導政策得以規范發展。

2011年至今，我國特殊教育督導政策處于強化建設時期。2011年，我國在《中國殘疾人事業“十二五\"發展綱要》中明確提出“將特殊教育納入國家教育督導制度和政府教育評價體系，保障殘疾人受教育的權利”，標志著從政策角度對特殊教育督導進行強化建設。2011年以來國家政策文本多次提出需要加強特殊教育的督導評估工作，2014年《特殊教育提升計劃（2014一2016年）》提出在普及義務教育、提升計劃實施情況等方面加強督導檢查和評估驗收；2017年《第二期特殊教育提升計劃（2017一2020年）》提出在提升計劃實施情況、問責機制建設等方面加強督導檢查；2020年《關于加強殘疾兒童少年義務教育階段隨班就讀工作的指導意見》提出對隨班就讀工作不斷加大督導力度；2021年《“十四五\"特殊教育發展提升行動計劃》提出在政府履職、義務教育優質均衡發展等方面強化督導評估等。相關政策為我國特殊教育專項督導檢查制度的設置、質量評估監測機制的構建、特殊教育督導運行機制的完善等方面提供了堅實的制度保障。

（二）目標導向：從效率到質量

本研究使用NVivo12Pro軟件對相關政策文本進行處理后，根據“普及目標、均衡目標、質量評價目標、監督職能、指導職能、評估職能、反饋職能、通報制度、激勵制度、報告制度、問責制度”11個子節點出現的頻次，來梳理特殊教育督導政策目標導向、運行機制及問責機制的發展特點。在目標導向方面，發現教育督導政策呈現出從追求效率到追求質量的特征。

在醞釀期，特殊教育督導政策目標導向關注頻次為0；在萌芽期和規范發展期，特殊教育督導政策文本僅涉及義務教育“普及目標”，未涉及其他目標內容。由此可見，此階段特殊教育督導政策著力點在于保證殘疾兒童少年的受教育權利和普及義務教育的水平。1986年我國頒布義務教育法，為全面普及九年義務教育提供了法律依據。該時期特殊教育督導政策對殘疾兒童少年普及義務教育的重點關注，符合“切實加強領導，進一步做好‘兩基'鞏固提高督導評估工作\"的號召[，是追求“效率\"的現實表現。

在強化建設時期，特殊教育督導政策“質量評價目標”的出現頻次遠高于“普及目標\"和“均衡目標”。2014年《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》中首次明確指出\"逐步建立特殊教育質量監測評價體系”；到2021年《“十四五\"特殊教育發展提升行動計劃》中制定了“到2025年，特殊教育質量評價制度基本建立\"的目標。2022年《特殊教育辦學質量評價指南》明確提出建設特殊教育辦學質量評價體系，改革質量評價的方向，建設科學高效的質量評價方法，表明特殊教育督導政策開始深人挖掘如何通過有效的“質量評價”推動特殊教育高質量發展。強化建設時期的特殊教育督導政策對于特殊教育“質量”的追求，已不僅僅滿足于殘疾兒童少年“有學上”，開始更多地追求“上好學”，特殊教育的關注點轉移到對優質均衡和高質量的訴求之上，督導目標由追求效率邁入追求質量。

（三）運行機制：從有所偏重到相對協調

特殊教育督導政策的監督、指導、評估和反饋職能在各個時期的側重點也有所不同。萌芽期明顯側重于對指導和評估職能的關注；在規范發展期，這種偏重現象仍然持續；直到強化建設期，特殊教育督導政策在監督、指導、評估職能方面的關注頻次均呈現顯著增長的穩定態勢，職能之間發展相對協調，“督\"\"導\"并重，從監督特殊教育資金[]、指導隨班就讀工作[]、評估特殊教育學校辦學質量[12]等方面，全方位多角度維護特殊教育事業穩定發展。但在反饋職能方面的建設始終被忽視，在多個時期呈現出“零”關注的現象。

（四）問責機制：從間接到直接

在萌芽期，1996年《殘疾兒童少年義務教育“九五\"實施方案》提出“各級教育行政部門要有一位負責人分管特殊教育工作”“定期向同級殘疾人協調機構通報特殊教育工作”，以及“對于在特殊教育工作中取得優異成績的個人、單位和地區，定期進行表彰、獎勵，并形成制度”，首次對特殊教育督導問責機制中的通報和激勵方式進行了間接規定。在規范發展期，2003年《全國隨班就讀工作經驗交流會議紀要》中提出“對隨班就讀工作開展好的地區、學校、個人要進行表彰，并要廣為宣傳介紹”，仍以一種相對間接的方式對激勵制度做出規定。到強化建設期，2017年《第二期特殊教育提升計劃（2017一2020年）》中提出“各地要建立督導檢查和問責機制，將提升計劃目標任務和政策措施落實情況納入地方各級政府考核體系”，對問責制度進行了直接的規定。在2021年《“十四五\"特殊教育發展提升行動計劃》中明確指明要“建立激勵與問責機制”。根據關注頻次的分析，發現我國特殊教育督導政策對問責機制的重視程度還不高。有力的問責機制不應僅僅局限于報告、通報、激勵和問責制度，還應當包括反饋、整改、復查、約談等制度[13]。

二、我國特殊教育督導政策的現實困頓

（一）特殊教育督導政策的系統性不足

第一，我國對特殊教育督導政策體系的重要性關注不足，缺乏系統性設計。即便進入強化建設期，在多項政策文本中對于督導工作仍是概括性地提及，對督導檢查的相關事項以及規定進行少量文字的概述。缺乏對特殊教育督導政策系統性的頂層設計，缺乏專項特殊教育督導政策，導致特殊教育督導機構無法明確督導職責及規范，特殊教育督導體系難以高效運作。

第二，我國特殊教育督導政策缺乏有力的高位法保障。一方面，《特殊教育法》缺位，特殊教育督導政策難以依托高位法建立具體專業的督導標準，容易使得工作流于形式；另一方面，特殊教育督導政策與《教育法》等上位政策存在上下層級周延性不強的問題[14]，導致特殊教育督導政策的權威性不足。

第三，我國特殊教育督導政策體系中各項具體政策之間的關聯性不強。關于特殊教育督導工作的文本散落于相互獨立的政策法規當中，沒有系統的邏輯串聯，導致無法形成合力，共同致力于協調統一的特殊教育督導政策體系的構建。

（二）特殊教育質量評價的關注度不足

2022年在《特殊教育辦學質量評價指南》中首次制定了特殊教育辦學質量評價指標的考查要點，但這些評價指標均缺乏操作性強的具體標準，使得督導無標可依，難以保障特殊教育公平而有質量的發展。

（三）服務職能體系的協調性不足

特殊教育督導政策對于“反饋職能”的關注比重較低，導致難以利用反饋系統形成封閉的管理回路，難以及時糾正和調控決策與執行中出現的偏差。同時，由于特殊教育對象、教育教學工作、師資建設、管理方式本身存在的特殊性和復雜性，特殊教育需要專業的支持與指導[15]。因此，在特殊教育督導政策中應該把指導職能擺在突出地位，以保障特殊教育事業獲得質量上的穩固提升。

（四）問責機制構建的完整性不足

一是我國特殊教育督導政策構建的問責機制較為單一，問責方式尚不完整。整改、復查和反饋等制度的缺失，導致特殊教育督導的問責機制不健全，可能使得問責無法落地。二是我國特殊教育督導政策對于問責機制的具體構建標準不明確。《“十四五\"特殊教育發展提升行動計劃》中只是呼吁性地提及“建立激勵和問責機制”，缺乏可操作的構建標準，教育督導的作用難以充分發揮，使得環環相扣的制度鏈條脫節[16]

三、我國特殊教育督導政策的未來走向

（一）完善特殊教育督導政策體系，強調法制保障

第一，我國需要提高對特殊教育督導政策體系的重視程度，加強頂層設計。應從國家層面建立獨立的特殊教育督導政策，明確特殊教育督導機構的性質、權責等基本屬性；同時結合地方特殊教育發展實際，及時制定具有針對性、可操作性甚至創新性的地方督導政策、法律法規，與中央督導政策、法律法規形成上下通達、協作有力的督導制度體系。我國特殊教育督導政策體系迫切需要具體可行、可實操的細化文本，從而推動形成完整的督導鏈條。

第二，需要制定切實有力的高位法，保障特殊教育督導政策的適應性和權威性。《特殊教育法》是保障特殊教育行穩致遠的基石，是特殊教育督導政策制定的良好支撐依據，是殘疾兒童少年接受高質量教育的切實保障。增強上位法對于特殊教育督導政策的適應性，使得特殊教育督導機構的運行有法可依，強化特殊教育督導體系的權威性。

第三，我國特殊教育督導政策體系需要從系統性出發，增強各項具體政策之間的關聯性和邏輯性。積極參考普通教育督導政策領域的理念和實踐情況，形成特殊教育督導政策的基本理論和方法；同時，結合特殊教育督導自身的特點和運作規律，創建具有邏輯關聯的政策體系。

（二）強化構建特殊教育普惠發展觀，突出質量評價導向

一方面，我國特殊教育督導政策需要強化質量評價的導向作用，以評促建，在特殊教育督導政策中以特殊教育普惠發展為目標，助力特殊教育事業提質增速。這是特殊教育邁入內涵式發展新階段的迫切需要。另一方面，在特殊教育督導政策中應逐步增加特殊教育質量評價的具體內容，不斷完善特殊教育質量評價結果運用機制，充分發揮評價結果對提升特殊教育事業發展質量的引領和促進作用。在完善《特殊教育辦學質量評價指南》的具體評價標準、評價內容和評價方式的基礎上，加快研制學前特殊教育質量評價體系、融合教育質量評價體系、高等特殊教育質量評價體系等，構建起完善的特殊教育質量評價制度體系。

（三）規范特殊教育督導運行機制，注重效度導向

第一，特殊教育督導政策需要構建協調高效的服務職能體系。高效的特殊教育督導職能體系呼喚傳統督導職能的調整和優化，強化督導的服務性和指導性作用]，遵循特殊教育發展需要，創造性地使用綜合督導、專項督導、過程性督導、結果性督導、經常性督導和隨機性督導等多種方式，提高特殊教育督導的有效性[18]。由于特殊教育的特殊性和專業性，建立獨立的特殊教育督導運行體系能夠更好地達成協調高效目標。特殊教育督導政策應當努力打造獨立的特殊教育督導機構，改變特殊教育督導依附于普通教育督導體系的困境；應當設置專業且完備的特殊教育督導標準，為特殊教育督導中發現的問題提供整改準繩，規范特殊教育督導各項職能的有序運行。

第二，特殊教育督導政策需要提高對指導職能的重視程度。結合我國特殊教育發展現狀，我國特殊教育督導政策體系應實現從“監督型職能\"向“服務型職能\"的轉變。特殊教育督導應當指導特殊教育工作順應時代要求完成教育改革，幫助特殊教育教師切實提高專業素養和教學質量[19]，指導特殊教育學校提高辦學質量，指導特殊兒童家庭教育，指導隨班就讀工作等。同時切實提高特殊教育督導的專業性和權威性，提高特殊教育督導人員的準入標準和要求，逐步加強督導人員的職后培訓，建立專門的特殊教育責任督學掛牌督導制度，充分提高特殊教育學校的教育教學質量。

第三，特殊教育督導政策需要著力建設督導的反饋職能。一方面，向被督導主體反饋，以便特殊教育實踐者了解存在的問題和改進的方向，保障特殊教育質量的提升。另一方面，將督導過程中發現的問題及時準確地反饋給教育領導者，據此制定新的教育政策和教育措施，幫助解決存在的問題與不足；推動領導者調整現有的教育政策和法規，確保其有效性和可操作性，并且及時提供資源支持，推動特殊教育事業發展和改革。

（四）壓實特殊教育督導問責機制，強化結果運用

第一，特殊教育督導政策在問責機制構建中要明確具體的構建標準，使問責程序規范、權責明晰。首先，特殊教育督導政策要轉變問責理念，實行民主問責，實現由單一行政主體問責向多元社會主體問責的轉變，拓寬社會多元主體參與的渠道和方式，開辟新型的教育問責形式[20]，強化殘聯、家長等主體在問責中的輔助作用，實現問責的民主化、透明化。其次，要規范特殊教育督導問責的結構體系，明確問責的主客體、內容、程度等，并且建立以“誰問責、向誰問責、問什么責、怎么問責\"等為核心的內容體系[2]；需要明確規定特殊教育督導問責的具體方式和步驟，使問責的流程趨于規范化；需要推動問責的專門化和專業化，從而切實服務于特殊教育事業的質量提升。

第二，特殊教育督導政策要致力于構建完整的問責機制，補齊各項制度的缺失。首先，需要強化整改、復查、約談以及反饋制度在特殊教育督導問責機制中的作用。相關政策制定中要確保特殊教育督導機構及時向被督導單位反饋存在的問題，下達整改決定，牢固樹立“問題必整改，整改必到位”的責任意識；并且及時復查，隨時掌握整改情況，約談整改不到位的單位，壓實問責制度，形成步步有規劃、事事有著落的規范化體制。其次，需要鞏固報告、激勵、通報和問責制度在特殊教育督導問責機制中的作用，將督導結果向社會公開，接受公眾的監督，督促整改。最后，特殊教育督導政策制定要強化督導結果的運用，被督導單位要根據結果梳理總結本階段工作的成果和問題，提出新的發展需求；教育督導機構要根據結果及時進行復查，并總結當下特殊教育整體存在的重點難點，有計劃、有目標地組織下一階段的督導，推動特殊教育事業整體質量的提高[22]。 ⑥

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（責任編輯：葉萍）