新形勢下國內高速公路投資模式研究

摘要：高速公路作為一項重要的交通基礎設施，為推動國家經濟發展和社會進步發揮著不可替代的作用。然而，隨著經濟發展，高速公路建造成本逐漸加大，而收費標準水平不高等原因影響，大部分新建高速公路均存在資金缺口，傳統高速公路投資模式已無法滿足現狀。結合已有案例，對高速公路投資模式進行分析，以創新模式緩解政府資金補貼壓力，加快推動項目建設，盡早投入運營，支撐地方經濟社會發展。

關鍵詞：新形勢；高速公路；投資模式

DOI：10.12433/zgkjtz.20250213

一、高速公路行業動態及效益

高速公路關乎國家民生大計，備受關注與支持。截至目前，我國高速公路主干網絡基本建成。“十四五”時期，我國高速公路建設重點任務轉變為與其他運輸方式的銜接和融合發展，讓客運服務系統更加便捷快速，貨運物流系統更加高效經濟。

高速公路作為具有一定經濟效益的社會基礎服務系統，包括政治效益、社會效益和經濟效益。在政治效益上，高速公路對國家建設經濟帶、決勝全面建成小康社會等重大戰略部署以及維護社會穩定和長治久安具有重要意義。在社會效益上，高速公路具有系統性和網絡性特點，單個項目的建成，對整體路網的完善具有積極作用，能夠提高整體路網的車流量，提升區域路網的經濟效益；同時高速公路將各個區域、城市緊密相連，加速交融，發達城市可以有效帶動落后城市，也給沿線帶來便利，對于物流業、運輸業以及招商建廠均起到了明顯的效果。在經濟效益上，高速公路的運營具有一定的收益，包括通行費收入、沿線廣告牌收入以及其他附屬設施的相關經營收入，可以為投資人帶來經濟效益[1]。

二、高速公路投資環境分析

（一）高速公路投資模式國內外研究現狀

國外高速公路投資模式研究起步較早，經過多年的積累，其經驗做法較為成熟。在高速公路建設早期，西方發達國家就已經建立了一套以政府財政投入、稅收及專項基金為主要來源的投資體制。20世紀70年代，受世界經濟影響，各國政府財政壓力增大，難以繼續支撐大規模的高速公路建設，因此，西方發達國家開始探索政府與市場相結合的投資模式，相繼推出BOT、PPP等模式，在有效降低政府財政支出的同時，加快了高速公路的建設。

與國外相比，國內對高速公路投資模式研究起步相對較晚，但發展卻極其迅速。改革開放初期，我國高速公路建設主要依靠政府財政投入。隨著市場經濟的發展，我國也開始探索多元化的投資模式。為了打開高速公路投資的大門，加快建設速度，1984年國務院提出“貸款修路、收費還貸”的相關政策。此后，我國高速公路投資模式不斷創新，包括BOT、PPP、股權合作等模式，為高速公路建設提供了有力的資金保障。

（二）區域經濟對高速公路投資的影響

高速公路的投資和融資受區域經濟的深刻影響。第一，區域經濟發展水平與高速公路投資建設規模和速度密切相關。高速公路需求較大的經濟發達地區，受益于資金雄厚，建設速度相對較快；經濟不發達的地區則正好相反。第二，高速公路投資模式與區域特色產業是分不開的。旅游資源豐富的地方，高速公路可以與旅游更加方便地結合。第三，高速公路投資發展也受到沿線政府財力的影響。政府財政實力較好的地方，信譽較好，貸款審批相對比較容易；財政實力不濟的地方，存在信貸投放困難的問題，制約了高速公路投資建設[2]。

（三）高速公路融資的經濟與政策環境分析

高速公路融資的經濟與政策環境是影響高速公路投資模式選擇的重要因素。當前，我國經濟發展進入新常態，經濟下行壓力加大，政府財政收入增長放緩，對高速公路建設的財政投入有限。同時，國家對高速公路建設的政策導向也在發生變化，鼓勵社會資本參與高速公路建設，推動高速公路投資模式創新。因此，在當前經濟和政策環境下，高速公路投資模式需要更加注重市場化運作，吸引社會資本參與，實現政府與社會資本共贏。

三、傳統高速公路投資模式分析

（一）政府收費還貸模式

我國高速公路建設初期，投資模式尚未完全放開，主要投資模式是：建設期政府貸款修路，運營期收費還貸。政府收費還貸模式的優點是：政府掌握高速公路項目的所有權和經營權，能夠實現對高速公路的統一規劃、建設、運營和管理。但缺點是政府財政壓力大，需要承擔貸款本息償還責任，同時，相對社會投資人，由于政府行政干預較多，高速公路項目運營效率較低。

（二）特許經營模式

特許經營模式是指政府或者其指定授權機構，通過公開招投標選擇優質社會投資人。按照《投資協議》和《特許經營協議》，社會投資人對高速公路進行投資、建設和運營。運營期，社會投資人享有通行費收入以及其他附屬收入。運營期滿，社會投資人將高速公路無償移交給政府或者其指定部門。該模式有利于吸引優質社會資本參與高速公路投資、建設和運營，有效緩解政府財政壓力。同時，通過市場化競爭機制，可以提高運營效率，為社會提供更便利的服務。需要注意的是，該模式政府參與力度相對較小，政府需要通過特定模式，對社會投資人進行有效監管。

（三）PPP模式

PPP模式是政府和社會資本合作模式的簡稱，是政府和社會資本對基礎設施或其他項目合作的有機結合。該模式下，政府和社會資本共同出資組建項目公司，一般情況下，政府占股相對較少，按照股比出資，雙方共同對高速公路進行投資建設。按照合同條款，運營期如果高速公路存在資金缺口，政府可通過可行性缺口補助方式進行補貼；如產生額外的收益，雙方按照約定進行分享。該模式可以綜合政府和社會投資人的優勢，合理配置資源，收益共享，風險共擔。

（四）股權合作模式

該模式主要討論“股權合作+施工承包+股權退出”模式。大多數情況下，政府授權所屬的平臺公司作為項目實施單位，通過公開招投標的方式選擇高速公路建設投資合作單位。合作單位與平臺公司簽署合作協議，所有合作單位與平臺公司組成聯合體，參與高速公路投資人投標。中標后，各方聯合體組建項目公司，由項目公司負責高速公路投資、建設實施、運營管理和項目移交工作。高速公路進入運營期后，平臺公司按約定條件回購合作單位所持項目公司股份。運營期結束后，將高速公路無償移交至約定的市（縣）人民政府或其授權的部門。該模式下，平臺公司要求合作單位只負責履行所占股比的資本金出資義務，不負責資本金以外其他資金的投資，不參與項目公司管理，不向項目公司委派董事、管理層、監事等高管的人選，不參與項目公司的紅利分配，不承擔項目公司經營產生的盈虧。高速公路交工后，從第N年開始（具體年限由雙方約定），平臺公司分批次回購合作單位所持有的股權（具體回購方式由雙方約定）。在具體操作過程中，河南省、湖北省采用該模式較多，該模式可有效緩解建設期平臺公司資本金出資問題，達到“花小錢，撬動大項目”的目的[2]。

四、高速公路投資模式創新實踐

（一）PPP新機制

為適應形勢，2023年11月3日，國務院辦公廳發布《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》。《指導意見》要求，政府和社會資本合作項目要全部采用特許經營模式，并且分類施策，制定清單，明確鼓勵民間資本參與。各地積極響應《指導意見》要求，積極梳理一批運營期經營收入能夠覆蓋投資建設以及運營成本，具備一定投資回報，不增加政府隱性負債的使用者付費類項目。該類項目需充分論證使用者付費的真實情況，明確收費渠道和方式，在經營性收益不足的情況下可向政府爭取運營補貼。同時在項目策劃期間，盡早謀求優質的民營企業共同合作，助力項目落地。

廣東惠州惠城至深圳坪山高速公路，在招標公告中明確要求“民營企業在特許經營者組建的項目公司中股權占比不低于35%，如果聯合體成員中存在多家民營，則股權累計計算”。該項目完全按照新機制要求進行方案設置，通過引入民企，一方面，可以加大競爭壓力，充分發揮市場機制作用；另一方面，可以增強民間資本的信心，大大激發民間投資活力，部分民企可以帶來先進的技術，靈活的管理模式，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，真正做到提質增效，減輕政府財務支出壓力，遏制新增隱性債務，促進經濟社會高質量發展。

（二）“交通+”模式

在政策支持層面，《交通強國建設綱要》提出：交通建設要推陳出新，加速推進新業態、新模式發展；《國家綜合立體交通網規劃綱要》指出：交通建設要與當地、沿線產業融合發展。貫徹落實交通強國戰略、建設國家全方位綜合立體交通網，創新“交通+”投資模式，推動交通建設與資源開發、產業發展有機融合等方面展開探索，通過推動高速公路沿線資源綜合開發利用，探索高速公路投資市場活力的可持續發展路徑，具體如下：

1.“高速公路+土地綜合開發”模式

激活荒置土地，釋放潛在價值。盤點梳理高速公路沿線閑置土地，探索可持續發展路徑。如在服務區打造生態康養、特色餐飲、酒店住宿、休閑購物、文化旅游、文化體驗、紅色勵志、研學旅行、農特產品展銷、會議辦公、汽修等多功能的文旅綜合商服體。通過打造地方特色，將高速公路與文旅、休閑相結合，可以吸引人流量，在提高運營服務能力、增加通行費收入的同時，還能將閑置土地增值溢價，拓寬收入渠道。

某大型央企成立專門的交旅投資公司，在云、貴、川、渝等地區開展“交通+營地”“交通+休閑小鎮”“交通+康養度假”等相關業務，培育了大板橋非洲風情服務區、花橋“路游憩”主題服務區等具有鮮明特色的試點示范項目，助力“交通+文旅”產業融合發展。隨著人民對美好生活的追求不斷提高，高速公路已不再僅僅是通行需求，特色的交旅融合將逐步成為主流趨勢。

2.“高速公路+經營性資源”模式

撬動沿線資源，賦能行業發展。高速公路可以有效支撐資源開發，同時多余的資源可以反哺高速公路。隨著建設成本的提高，總投資大、動態回收期長的高速公路越來越多。項目前期，一方面，可以全面梳理沿線的礦產資源分布情況，化散為整；另一方面，結合高速公路兩側生態防護林帶，打造成生態經濟林，探索林下經濟。此外，還可以通過捆綁全域土地綜合治理，整理土地、水田指標，通過指標交易增加收入。

某建筑央企投資的重慶市巫官高速路線全長18.125公里，項目總投資高達66.71億元，建設成本高，存在運營缺口，政府支持社會投資人對沿線的石灰巖礦產資源進行適度開發。廣東惠州灣高速公路主線總里程約92.232公里，總投資約306.66億元，在項目招標階段，政府創造性地將惠州灣高速公路的投資建設與沿線采礦權（位于項目沿線的惠城和惠陽新圩礦區）聯合招標。上述兩個項目，通過礦產資源開發產生的收益，有效彌補了資金缺口。捆綁打包優質項目，將原來收益率不高的高速公路項目，打造成滿足市場要求的可行性項目，達到政府和社會投資人最終雙贏的效果[3]。

3.“高速公路+綠色能源”模式

聚焦能源轉型，拓展產業增量。高速公路服務區、路基下邊坡以及互通立交處閑置土地較多，圍繞國家碳達峰、碳中和的雙碳目標，在服務區和管理分中心構筑物屋頂、部分路段路基下邊坡開展光伏組件布設，自發自用、充電樁輸電、多余電量上網模式。在服務區布設充電樁、加氫站，讓新能源汽車“無憂”上高速，讓綠色出行更加便捷，實現社會綜合效益的最大化。

內蒙古自治區烏海市至瑪沁高速公路，線路全長102公里，總投資162.73億元，典型的投資成本大，通行費收入難以滿足市場化投資回報要求。經過充分調研，項目所在地晴天多，云量少，氣候非常干旱，降水極其稀少。獨特的氣候條件，使得大氣對太陽輻射的削弱較少，到達地面的太陽輻射多，因此太陽能資源非常豐富。通過在服務區和路基下邊坡安裝光伏板，采用分塊發電、集中送出方案，運營期可以增加總收入約1.68億元，有效緩解資金缺口。通過光伏補貼，也可為打造綠色高速奠定基礎。

（三）融資+EPC、延期支付模式

在滿足合法合規性和規避政府隱性債務風險的情況下，可適當采取“融資+施工總承包”“節點（延期）支付”等模式幫助政府解決資金錯配問題。在項目實施過程中，承建單位要積極協助政府為該類項目謀劃申請專項債券，爭取可落地資金，做到資金早日回籠。

對于政府來說，該模式適用于經濟發達的一二線城市以及墊資資金的回收有保障的地區；對于項目來說，該模式主要針對產業賦能和城市發展意義重大的高速公路項目；對于企業來說，該模式要求企業財務狀況良好，有一定的經濟實力。該模式通過現有項目合作，可以讓政府與企業建立互信，為承建新項目搭建橋梁紐帶[4]。

五、結論與展望

高速公路作為關乎民生的重大基礎設施，支撐著國家經濟發展。隨著社會進步、政策調整，原有高速投資模式難以適應市場需求。一方面，政府想加快推進高速公路投資建設；另一方面，新建高速公路項目收益率難以滿足社會投資人自身要求，限制社會資本投資建設。為解決現存矛盾，本文通過分析高速公路行業動態及效益、投資環境、投資模式以及投資模式創新實踐等方面的內容，針對性提出了一些思考，為后續高速公路投資建設提供有益建議。新形勢下，社會資本將成為高速公路投資建設的主力軍，必將推動高速的投資模式朝著市場化、多元化、組合式的方向發展。

參考文獻：

[1]國務院辦公廳.關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見[Z].2023.

[2]國家發展改革委.關于盤活地方政府專項債務限額存量做好專項債券項目有關工作的通知[Z].2022.

[3]劉澄，王東峰.高速公路項目PPP融資模式問題研究[J].北京科技大學學報（社會科學版），2016，32（04）：67-73.

[4]楊亞玲.高速公路投資模式創新研究[J].交通財會，2021（08）：20-23.

（作者單位：中交第四航務工程局有限公司）