鄂爾多斯市黃河流域生態保護的法治保障研究

《黃河保護法》的頒布是習近平生態文明思想和習近平法治思想結合的生動實踐，為建設人與自然和諧共生的中國式現代化提供強大動力和制度保障。實施一年以來，鄂爾多斯市始終堅持法治保障黃河流域生態環境，在完善法律制度、創新行政執法機制、轉變司法理念和調動公眾參與流域治理等方面取得了顯著成效。但是，仍存在立法模糊、執法機制不健全、司法協作機制的規范性不足、公民參與流域協商機制薄弱等問題。因此，從法治主體入手，充分發揮政府治理、社會防治和公眾預防功能，加強地方協同立法、提高流域行政執法能力和水平、踐行司法恢復理念、擴大公眾參與渠道等方面不斷優化流域法治能力和法治水平。

問題的提出

黃河是中華民族的母親河，是生態環境治理的重要組成部分。黨的十八大以來，習近平總書記走遍沿黃九省區，多次專題部署并將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略。2023年4月1日正式頒布實行的《中華人民共和國黃河保護法》（以下簡稱《黃河保護法》）以法律形式貫徹落實習近平生態文明思想和習近平法治思想，為黃河流域生態環境保護提供法治保障。習近平總書記在2023年7月召開的全國生態環境保護大會上強調：“要始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。”

鄂爾多斯市位于內蒙古自治區西南部，地處蒙晉陜寧交界，屬黃河流域上中段，西、北、東三面有黃河呈“幾”字自西向東蜿蜒流過，是內蒙古自治區黃河流經最長、全國黃河流經第二長的地市。黃河流經段全長728公里，全市總面積8.7萬平方公里，其中黃河干流流經我市鄂托克旗、杭錦旗、達拉特旗、準格爾旗4個旗區，涉及18個鄉鎮、119個行政村，是國家規劃的呼包鄂榆城市群重要組成部分、黃河流域生態保護和高質量發展戰略的重要節點城市，也是國家重要的清潔能源輸出基地、煤電基地、現代煤化工生產示范基地。

法治是中國式現代化的重要保障?；诙鯛柖嗨故悬S河流域獨特的地理位置、流域特點，在生態保護與法治保障協同方面具有典型性，本文立足于鄂爾多斯市黃河流域生態環境保護的法治實踐，以法治協同保障為重點，總結梳理鄂爾多斯市法治實踐樣態，分析面臨的困境，進而提出具有實踐意義的優化路徑，用最嚴格制度、最嚴密法治護航黃河安瀾。

鄂爾多斯市黃河流域生態環境保護的法治實踐

治國必先治水，治水重在法治。鄂爾多斯市為實現黃河流域生態保護“良法善治”的目標，牢固樹立黃河流域法治“一盤棋”思想，從法治環節不斷發力，以內部協同、區域聯動、跨部門協作形成合力，不斷從區內跨旗縣、跨盟市向毗鄰省區拓展，在推進黃河流域生態保護和高質量發展中體現法治保障的獨特價值。

（一）完善地方立法，健全機制建設，加強協同共治

立法是法治的基礎。護佑黃河安瀾，必須依靠制度、依靠法治，用制度和法治力量守護好母親河。鄂爾多斯市牢固樹立綠色發展理念，聚焦生態建設和環境保護中的關鍵領域，充分發揮地方立法權的引領和推動作用，制定了關于黃河流域生態環境領域九部地方性法規。其中，結合地方實際制定《鄂爾多斯市黃河河道管理條例》，在生態保護與修復、水資源節約集約利用、水沙調控與防洪安全等方面進一步細化，為河長履職和推進河湖管理體系現代化提供法治保障。制定全國綠色礦山建設領域首部專門性的地方性法規《鄂爾多斯市綠色礦山建設管理條例》，明確規定礦產資源開發利用與節能減排、礦山環境保護與生態修復、地質環境治理恢復基金的計提、監管和使用等內容。

提高政治站位，成立生態環境保護委員會專班，制定生態環保責任考核體系，將生態環境保護建設列入政治建設責任清單和重點工作任務，黨政主要負責同志帶頭履行第一責任人責任，堅持臺賬式管理、清單化推進、項目化落實。將生態環境保護納入全市“五位一體”考核體系，實行環?！耙黄狈駴Q”制。制定《生態文明建設考核和保護責任制度》《鄂爾多斯市生態文明建設績效考核實施方案》，健全以黨政領導負責制為核心的河湖生態保護責任體系，定期對黃河流域生態環境治理開展全面檢查。

探索黃河流域環境資源保護多元協作機制。鄂爾多斯市中級人民法院、人民檢察院、黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區水土保持監督局、市公安局、市水利局共同簽訂了《關于建立鄂爾多斯市水行政聯合執法與司法協作機制的意見》，為構建“流域管理+行政執法+刑事打擊+檢察監督+司法審判”協同共治大格局作出新注解。

（二）以行政執法“三項制度”為標準，共促規范化執法

隨著黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略和《黃河保護法》實施，黃河流域的行政執法呈現出從單向發力到齊管共治的局面。鄂爾多斯市黃河流域行政執法以綜合行政執法體制改革為切入點，嚴格貫徹落實行政執法的公示制度、全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度（簡稱“三項制度”），規范履行執法職責，創新執法工作機制，實現流域內行政執法實體和程序合法化、正當化，在森林資源保護、水生態水資源水環境保護、水土保持、生物多樣性保護等方面取得了積極的工作成效。

一是公布行政執法主體、執法職權依據、執法權責清單和行政執法辦案流程。根據機構改革實施意見，避免出現執法沖突的現象，在行政執法職能方面整合了自然資源、水利、林業等部門執法權。例如，將原鄂爾多斯市城市管理綜合執法局承擔的向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規取土、城市河道違法建筑物拆除的監督管理職責劃入市水利局，并在水行政處罰和行政強制行為方面印發《鄂爾多斯市水利局水事違法案件辦理程序規定》，保障水事案件調查處理規范化、制度化。

二是強化流域監督執法，將全過程記錄貫穿到日常執法與專項行動中。利用在線大數據監控、遙感監測等非現場手段應用，針對黃河保護法規定的敏感區域、問題多發行業企業強化執法檢查，對沿黃化工園區開展現場檢查，強化環境風險防控。同時，根據流域內行政許可、行政處罰、行政強制等不同執法類別從申請受理到調查取證再到送達執行等相關執法事項制定行政執法全過程記錄清單，明確記錄事項、執法場所、儲存期限和記錄過程等內容。

三是制定重大行政執法決定法制審核事項清單，明確執法類別中相關執法決定應提交的審核資料和審核重點，對案件事實、證據收集、處罰裁量等方面進行全面審核，鄂爾多斯市水利局制定《鄂爾多斯市水行政處罰自由裁量權基準（試行）》，確保每一個執法決定公平公正。

四是開展跨行政區域、跨行業部門的聯動工作機制，著力解決流域重點、難點問題。強化河湖長制，加強與流域機構的協作配合，充分發揮河湖長+檢察長+警長+生態環境局長+自然資源局長“五長”會商制度作用，嚴格依法依規治河護河，加強對黃河干流及重要支流的執法檢查，聯合開展河水生態環境和水資源環境保護巡查，系統推進地下水超采治理，維護河湖健康生命。

（三）踐行司法恢復理念，協作推進司法保護工作

鄂爾多斯市司法機關牢固樹立新時代環境司法理念，充分運用司法監督與審判兜底功能，豐富司法領域生態修復責任承擔方式，積極在生態環境專業化審判、恢復性司法、系統性綜治、跨區域協作等方面探索嘗試，堅持以最嚴格的制度、最嚴密的法治體系推動生態環境司法保護能效提升。

一是強化公益訴訟檢察監督。加大對破壞林草資源、土壤污染、水資源污染、濕地退化等公益訴訟案件辦理力度。鄂爾多斯市檢察機關圍繞毛烏素沙地、庫布齊沙漠系統治理，辦理公益訴訟案件275件，督促恢復林草地植被9261畝，追繳生態環境損害賠償2.2億元。達拉特旗檢察院辦理非法占用黃河十大孔兌補給水源地案入選最高檢“檢察機關服務保障黃河流域生態保護和高質量發展典型案例”，形成山水林田湖草沙一體化新格局。

二是實行環境資源案件集中管轄。流域治理具有流動性、跨區域的特點，突破屬地管轄規定，實現跨區域的集中管轄更符合流域治理的特點。根據內蒙古自治區高級人民法院對部分環境資源案件實施集中管轄的規定，自2024年1月1日起鄂爾多斯市黃河流域部分環境資源案件由呼和浩特鐵路運輸法院集中管轄。

三是探索多元生態修復方式，完善刑事制裁、民事賠償與生態補償有機銜接的環境修復責任體系。積極推進“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”模式，通過引入補植復綠、增殖放流、勞務代償等替代性生態修復機制，設立“復植補種”專門賬戶，督促當事人原地或異地修復受損生態、繳納修復費用。

四是強化跨區域環境資源執法司法保護協作配合。鄂爾多斯市中級人民法院與陜西榆林、甘肅慶陽、寧夏吳忠、山西忻州、陜西延安五省六地市中級人民法院共同簽署《黃河中上游流域毗鄰省區中級人民法院環境資源審判協作框架協議》，積極構建“環境資源共享、突出問題共治、治理舉措共商、協作機制共建”的環境資源審判協作機制。

（四）擴大多元主體參與渠道

鄂爾多斯市公益訴訟檢察在違法犯罪線索的發現和處置主動發揮職能作用，聘請公益保護監督員，組織公益訴訟觀察員，開展黃河沿線禁種高稈作物、環境污染、亂采砂等線索報告監督工作，拓展檢察權行使的外部監督制約機制。在審判過程中，積極引入專家論證、第三方機構專業鑒定等機制，為生態環境造成的損害及恢復提供專業結論，進而解決了環境問題的專業性和復雜性。

鄂爾多斯市黃河流域生態環境保護的法治困境

（一）立法規定仍籠統模糊，且以部門立法為主

《黃河保護法》在流域保護區域協同立法以法律形式規定后，需要明晰其權力空間與運行規則，流域保護區域協同立法本質上仍屬于地方立法，是功能主義進路下解決跨行政區域流域保護難題的一種選擇。[1]據統計，涉及黃河流域現行有效的部門文件253件，現行有效的地方性法規和地方政府規章8件。但是，大多以原則性規定為主，且規范性文件不具有法律強制力保證實施。以部門協同執法為例，《鄂爾多斯市黃河河道管理條例》①《鄂爾多斯市環境保護條例》②等地方性法規對部門協同予以籠統規定，但具體協同做法沒有涵蓋其中?；诘胤搅⒎ǜ嘁灾鞴懿块T為單位，故在立法時難以避免以部門利益為出發點，缺乏協同立法的思維和具體實施細則。在具體協同執法實踐中，更多依靠執法部門自身發揮主動性與相關部門建立聯系，具有臨時性、不穩定性。實踐中面臨執法協同不暢通、職權交叉、職權不明等情況，具體實施辦法、制約機制、責任追究等制度欠缺，不具有強制力。

（二）執法銜接仍有不暢，執法權下放出現“接不住”情況

一是執法銜接機制不健全?，F有的協作機制力度不足，仍然面臨著信息不暢，協同監督方法少，缺乏深層次協作，尚未充分發揮協作監督的合力。在具體執法實踐中，多個主管部門在信息銜接、信息共享出現不順暢、不對等情況，導致執法滯后、執法不到位的后果。

二是執法權下放基層，出現“接不住”的情況。行政執法經歷了單一分散行政執法模式到綜合行政執法模式的轉變，在權力下放之前鄉、鎮只有下達《限期整改通知書》的權力，沒有下達《行政處罰決定書》的權力。行政執法權下放基層后，基層存在執法人員數量不足，身份不對等，特別是既熟悉法律又熟悉基層工作的人員更少，具有執法資格人數少，執法效率低等問題。實踐中，平均一個執法隊不足10名工作人員負責七八類基層工作，上級縣市對接支援較少，指導不足，無法緩解綜合執法工作困境。以水利局、林草局等部門的行政執法權下放基層為例，一人分管數條河道、數片草原現象普遍，導致破壞草原、非法采砂、污染環境等問題監管困難。

三是流域范圍廣泛給執法監管帶來挑戰。生態環境新型領域是經濟高度發展的產物，新型技術涌現，專業性更強。而主管部門行政執法出現理念滯后、能力不足、能動性不高的問題，缺乏專業技術人員及相應的執法經驗。以河道采砂為例，黃河流經區域長、流域廣，雖然鄂爾多斯積極建設“智慧黃河管控”平臺，在黃河流經各旗主干道安裝攝像頭，但是一些非法采砂場私建在山谷溝壑內，隱蔽性強，巡河難度大，難以實現全流域電子監管覆蓋。

（三）“司法+行政”銜接機制操作性不強，司法成本高昂

一是執法司法銜接不暢。在生態環境保護方面涉及很多專業問題，需要各部門在各環節中形成合力才能治理好生態環境問題。在流域環境執法司法銜接中，內容規定模糊、線索移送、證據轉化較困難，案件轉送率低，有案不移、案件移送標準不明確，網絡信息共享平臺不順暢等問題突出。

二是司法協作流于形式，操作性不強。實踐中，司法機關從橫向協同和縱向協作方面形成多樣化合作形式，但框架協議、合作機制等形式更多體現出政策性。

三是司法機關制發的建議約束力不強。司法機關在審判和監督實踐中發現黃河流域生態環保問題時向行政機關發送司法建議和檢察建議書，但其本質屬性為一種建議，目的是提醒和預防并沒有強制力。

四是生態環保問題專業性強，生態損害認定、生態修復需要借助第三方予以鑒定。在審判過程中，法官在生態環境保護中缺乏專業知識，需借助專業人才予以輔助，因生態環保問題產生的專家論證、專業鑒定費用較高的現實，給當事人帶來高額的司法成本。

（四）公眾參與機制不健全

一是公眾參與意識不強。在公眾的樸素觀念中，天然地認為環境保護是政府的職責和使命，出現“政府干、公眾看”的局面。實踐中，公眾參與流域治理更多在《倡議書》《實施方案》等中得以體現，涉及公眾參與主要是倡導性、指引性的規范，主要通過政府主管部門對公眾的普法宣傳中，對公眾的參與義務規范沒有明確的規定，具有原則性和模糊性。另外，受利益驅動的傳統思維影響，公眾的參與更多關注黃河帶來的經濟價值，在生態環境保護方面缺乏積極性和主動性。

二是參與渠道單一化。豐富多樣的參與渠道能調動公眾的參與積極性，而單一且不具有長效性的參與機制會淡化公眾的參與意識。而黃河流域生態保護具有長期性和損害的隱蔽性，政府在治理過程中不能做到全方位治理，公眾參與黃河流域治理的重要性不可忽視。實踐中，通過選取公益志愿者、護林員等方式參與流域治理，聽證會、論證會、座談會的參會范圍具有人員的限定性，缺乏普適性。然而，公眾參與的主要方式是當環境發生損害后的末端救濟階段，如受到損害后的主動維權、侵權后的被動處罰賠償等方面。

三是激勵公眾參與機制不健全。激勵機制分為正向激勵和反向激勵，公眾的參與流域環境治理的積極性是關鍵，而參與的激勵機制不健全會導致難以有效發揮公眾的治理力量。當前，激勵公眾參與更為有效的是正向經濟激勵，公眾的參與邏輯是付出努力取得回報才能更好激發長期投入。例如，公眾義務巡河、巡林，發現違法線索上報后，相應的獎酬無法匹配會打擊公眾的參與積極性。相反，公眾參與的義務和責任落實不明確，沒有完善的考評體系難以實現反向懲罰作用。

黃河流域生態環境保護的法治保障優化路徑

“治理黃河，重在保護，要在治理”，法治是最穩定、最可靠的治理方式。公民、國家和社會是當代法律規范乃至憲法規范中最主要的主體性要素。[2]在黃河流域生態保護的主體方面，突出國家在生態環保中的治理功能，彰顯社會組織在生態保護中的防治功能，鼓勵公眾在生態保護中的預防功能，構建“黨委領導、政府主導、司法保障、公眾參與、社會共治”的法治保障新格局。

（一）強化地方協同立法，發揮人大監督作用

一是立足地方立法權，加強跨區域和跨部門協同集中立法，制定綜合性流域法律法規。探索由地方人大牽頭協同相關部門通過市內外立法調研和論證，梳理區域和部門的職能權責，結合地方實際明確立法邊界，立足整體性視角實現黃河流域生態保護和經濟高質量協同發展的立法目的，實現生態治理理念的法治化轉變。依照《黃河保護法》實行區域共同立法模式，在區域合作、信息共享、聯合執法及執法標準的統一性等方面制定黃河流經的盟市、省份之間的區域法律法規。例如，制定《呼包鄂烏巴黃河流域保護條例》《蒙陜晉寧黃河流域保護條例》，為黃河流經區域高質量發展提供法律依據。

二是強化地方人大的監督作用，實現黃河流域生態保護各類建議的提質增效。人大成立專門的議事協調機構，對人大代表、政協委員的提案建議，法院、檢察院制發的司法建議書以及區域和各部門反映的問題，建立監督反饋機制，緊盯問題執行落地進度。

三是強化規范性文件監督管理?；谝幏缎晕募姆尚Я腿粘９ぷ髦写罅窟\用的現實矛盾，加強定期對黃河流域規范性文件的制定主體、內容以及備案程序等方面審查，對先進做法和經驗及時上升為法律法規。同時，嚴格按照程序延長規范性文件有效期或重新制定、廢止，對暫行、試行等規范性文件明確有效期，嚴禁超期使用。

（二）深化行政執法能力，提高行政執法水平

一是厘清執法職責，解決九龍治水、分頭管理問題帶來的履職阻礙。職責明確、配合有序是行政機關高效履職的基礎，應通過磋商、約談、圓桌會議、聽證等形式，積極推動保障黃河流域生態保護，助力黃河流域高質量發展。

二是因地制宜，數智賦能開展聯動執法行動。《黃河保護法》中規定：“加強黃河保護監督管理能力，提高科技化、信息化水平，建立執法協調機制，對跨行政區域、生態敏感區域以及重大違法案件，依法開展聯合執法。”推進水行政執法信息化建設，配備無人航拍取證裝備，建設執法監控系統等，整合衛星遙感、無人機巡查、大數據分析等技術，實現對黃河水域岸線的全方位監控，切實提高水行政執法信息化水平。

三是提升行政執法人員的法治意識和法治能力。定期開展案卷評查工作，以評促改、以評促優，通過發現案卷問題不斷優化行政執法人員的辦案能力。加強執法人員的法治培訓和實戰演練，定期組織執法人員法治考試，考試成績與執法資格證考核掛鉤，對不符合執法資格證管理要求的執法人員，予以吊銷執法資格。培養執法人員的應急能力，以法治思維和法治方式應對執法實踐中的緊急情況。

（三）創新辦案模式，大數據賦能流域司法保護

一是踐行恢復性司法理念，推動系統治理。推廣“刑事打擊+公益訴訟+警示教育+生態修復”四位一體辦案模式，推動落實生態環境損害修復責任。把刑事打擊、行政督促履職、民事責任承擔相結合，將認罪認罰從寬與恢復性司法相銜接，推動黃河流域生態環境全面修復。加大懲治破壞生態環境刑事犯罪力度，積極探索“檢察+碳匯”辦案模式，將“碳匯”賠償理念引入刑事案件辦理中。

二是“兩長”帶頭辦案，積極發布典型案例，明確司法觀點。院長、檢察長帶頭辦理黃河流域生態環境的重大疑難復雜案，“難辦的案子我來辦”。市縣級司法機關成立生態環境專門化辦案團隊，設立跨區化檢察院，管轄跨區化公益訴訟案件，加強公益訴訟案件從發現、交辦、整改、驗收、銷號的全流程協作。典型案例是高質效推進黃河流域生態環境保護的重要抓手，通過發布本地區典型案例，統一司法標準和觀點，起到司法懲戒和警示作用。例如，法院、檢察院近幾年承辦的黃河流域案件被最高院和最高檢納入典型案例，引入了生態修復補償機制、第三方專業鑒定等方式，形成多方協同、多元治理的流域協同模式，充分發揮普法和警示的功能。

三是司法保護綜合運用大數據賦能，創新“磋商+聽證”“檢察+N”“個案辦理—類案監督”等公益訴訟多元監督模式，提升監督質效。建立生態環境監察智慧平臺，實現案件線索“一網匯集、一網交辦、一網調度”，指揮中心嵌入多個大數據監督模型，通過協調各執法平臺、大數據服務中心分析跨區域案件線索。

（四）健全公眾參與機制，發揮公益訴訟作用

一是立足法律監督的職能定位，充分發揮公益訴訟作用，暢通“線上+線下”線索渠道。借助“益心為公”“多多評”等社會治理平臺，建立起“聯絡員+互聯網平臺+網格化”三位一體的共治新模式，做到重要信息及時共享、重大情況及時通報、重要線索及時移送。聘請防沙治沙和“三北”等重點生態工程所涉街道政法委員、人大代表為公益訴訟聯絡員，延伸線索觸角，破解生態環境保護治理的“等線索、等交辦、等舉報”的被動局面。

二是加強協作配合，生態環境治理范圍廣、專業性強，加強與科研院所、高校的合作關系，建立生態環境資源領域專家學者等組成的專家庫，借助專業優勢，破解在環境監測、損害評估等方面存在的難題和困境。

三是擴大公眾參與渠道，積極探索第三方社會組織參與環境保護合作模式，將環保組織、專業鑒定機構、志愿者隊伍等主體納入治理體系中。擴大公眾參與渠道，在參與中不斷調動公眾參與積極性，轉變公眾參與的被動意識。以重大行政決策制定中公眾參與為例，深入群眾中開展走訪調研，邀請流域內的村委委員、村民、企業代表等群體參與決策，決策制定后進行回訪。

結語

保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計，推動黃河流域生態保護和高質量發展，具有深遠歷史意義和重大戰略意義。習近平總書記在內蒙古考察時指出，筑牢我國北方重要生態安全屏障，是內蒙古必須牢記的“國之大者”。因此，加強黃河流域生態環境保護的法治保障作用，在《黃河保護法》的指引下，鄂爾多斯市充分發揮地方立法權，以內部協同、區域聯動、跨部門協作，加強與公安機關、審判機關、行政機關的溝通，強化執法司法協作的重要作用，系統推進整體保護、系統修復、綜合治理，進而形成一體化治理格局，讓法治清流護航黃河安瀾。

注釋

①《鄂爾多斯市黃河河道管理條例》第五條規定：發展改革、財政、公安機關、生態環境、農牧、自然資源、林業和草原、住房和城鄉建設、交通運輸、應急管理等部門應當在各自職責范圍內做好黃河河道管理。

②《鄂爾多斯市環境保護條例》第五條規定：市、旗區人民政府生態環境主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門應當建立聯席會議、聯動協作、聯合執法、信息共享、案件會商等機制。

參考文獻

[1]王敏：《流域保護區域協同立法的功能定位與規范進路》，《中國環境管理》，2024（2）：121-128頁。

[2]張震、石逸群：《新時代黃河流域生態保護和高質量發展之生態法治保障三論》，《重慶大學學報（社會科學版）》，2020（5）：167-176頁。

作者簡介

張冠男 中共鄂爾多斯市委黨校講師，研究方向為行政法、地方法治政府