新生代農民工融入城市過程中的治理變革困境及對策

自城鄉流動以來，新生代農民工相較于第一代農民工呈現出諸多不同代際特征。受到城鄉二元制度以及附著在制度上的城市社會排斥影響，大多數新生代農民工處于一種回歸農村與徹底融入城市之間的“半城市化”[1]狀態。與他們做出的貢獻相比，新生代農民工沒有享受到同等的城市發展紅利，社會治理面臨著新的變革。本文結合新生代農民工的現實困境，從加快改革、服務供給、職業培訓、社區建設方面提出了應對之策，以期推動新生代農民工順利融入城市。

在全國總工會發布的《關于新生代農民工問題的研究報告》中，新生代農民工的概念被界定為：“出生于20世紀80年代以后，年齡在16歲以上，在異地以非農就業為主的農業戶籍人口。”[2]改革開放使社會主義市場經濟迅速發展，出現了大量人口流動現象，新生代農民工在城市有了更為廣闊的發展條件。2023年的《農民工監測調查報告》（以下簡稱“報告”）顯示，在城市從事第二三產業工作的新生代農民工占比正持續提高。[3]他們出生于改革開放后，由于生長環境差異、務農經驗較少、個人素質提高，新生代農民工較第一代農民工，融入城市意愿更強，而鄉土意識較為淡薄，逐漸呈現出以下三點特征：第一，入城動機從“生存需要”轉變為“發展需要”。相較于老一輩農民工，新生代農民工的生長環境、生活質量都有了很大程度提升，對于城市社會的認同感普遍更強。在進入城市后，他們的眼光不再僅僅局限于生存需要，而往往更看重自己在城市社會的發展前景與價值實現。第二，對融入城市的要求高。新生代農民工具備一定的科學文化素養，自我認同度、精神需求都比較高，僅是職業身份的城市融入還不能完全滿足他們的需求，在這一過程中還涉及到社會身份、行為意識、心理歸屬等多層面融入。第三，城市社會對新生代農民工的偏見并未完全消除，社會排斥造成了新生代農民工在城市社會的邊緣化地位，農民工自身甚至出現了自我排斥，處境不易。新生代農民工承認自己與城市居民之間存在較大差距，但因長期在外求學生活，已經不適應傳統農村社會的生活方式，而始終對城市社會保有憧憬與向往。2015年，習近平總書記在中央城市工作會議上指出：“城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程。”[4]可以看出，新生代農民工融入城市是城市發展隨之出現的一種社會現象。新生代農民工問題與我國城市（鎮）化道路問題交織在一起，如何應對新生代農民工融入城市過程中的治理變革困境，將直接影響到我國新型城鎮化建設的水平與質量。

新生代農民工融入城市過程中的治理變革困境

城市社會變遷客觀上形成了農民工的特殊環境。20世紀80年代起，改革開放促使社會結構發生改變，人口結構也隨著經濟社會發展產生了深刻變化，農民工群體內部逐步出現明顯代際分化。伴隨城市化進程加快，原有勞動力已經無法滿足城市社會發展需要，城市放寬了對農村勞動力流動的政策限制，允許農民進城務工經商。21世紀以來，國家出臺了一系列推進新型城鎮化戰略的政策措施，掀起了新一輪農村富余勞動力向城鎮流動與轉移的高潮。“我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。”[5]新生代農民工為城市產業發展提供了源源不斷的勞動力，然而，他們在權益保障、生活質量方面仍不如城市居民，結合新生代農民工的生活現狀，在其融入城市過程中主要存在以下幾個方面的治理困境。

（一）基本權益保障范圍局限

新生代農民工基本權益保障主要通過勞動權益、社會保障參與、住房權益的情況來體現。新生代農民工來到城市，首先要完成初步的生存適應，找到工作，付出勞動，獲得可以保障其基本生活的收入，通過租賃或購買住所，才能更好地在城市生存下去。2014年，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出全面實施居住證制度，但目前并未完全剔除制度的身份功能，新生代農民工與城市居民之間的待遇差別明顯，區隔化現象嚴重。[6]

在勞動保障方面，新生代農民工面臨著“同工不同酬”的現象，相較于城市居民，新生代農民工的工作普遍具有“重、臟、苦、累、險”的特征，雖然我國很早確定了8小時工作制度，但報告顯示，新生代農民工平均每日工作時間為8.7小時，37.3%的農民工日工作超8小時，84.4%的農民工周用工超過44小時，即便如此，他們也只能拿到與城市居民同等甚至更少的工資。勞動合同執行不規范也是侵害被用工者權益的重要問題，報告顯示，新生代農民工的勞動合同簽訂率為84.5%，低于城鎮職工4.1百分點，且存在不穩定性，新生代農民工在城市面臨著較大的生存壓力。

在社會保障方面，雖然新生代農民工的參保比例已經逐年提升，但與城市居民相比，其在養老保險、工傷保險、失業保險等方面的參保率均有顯著差異。根據2018年中國綜合社會調查（CGSS）的問卷顯示，新生代農民工的養老保險參保率為53.7%，城鎮職工為69.3%。[7]由于自身條件限制，新生代農民工大多只能從事技術含量較低的工作，工作場所條件相對較差，工傷保險必不可少。而相較于城鎮職工98.2%的工傷保險參保率，新生代農民工卻只有70.3%，其健康權益得不到有效保障。當前，絕大多數雇傭新生代農民工的中小型企業基本上都是以最低標準為其繳納社保，且漏繳、拒繳現象嚴重，新生代農民工自己的繳費能力也較弱，不排除在城市社會中出現失業的可能。數據顯示，新生代農民工的失業保險參保率為55.9%，覆蓋面較窄，城鄉發展存在失衡的風險。

在住房保障方面，新生代農民工在務工地的居住形態主要包括與他人合租、社區驛站短期免費住房、獨立租賃住房、務工地自購房等。問卷調查顯示，目前“已購商品房”的新生代農民工占比僅有8.69%，對于在超大城市或大城市工作的新生代農民工來說，購房更是遙不可及的事，租賃房屋仍然是新生代農民工在城市住房的主要形式，約70%的新生代農民工選擇在城市租房居住。通常來講，保障性住房是一項基本社會福利政策。然而，現階段推行的《住房保障法》卻并未完全將新生代農民工的住房保障權益納入到法律保障的范疇中，雖然部分地區已經興建起青年驛站、短期公寓等項目，但由于實施力度及保障范圍相對有限，保租房數量少、申請時間長、政策波動頻繁等限制，截至目前，全國只有部分城市核心區的常住人口保障性住房覆蓋率超過30%，新生代農民工改善住房的道路仍是舉步維艱。[8]

（二）基本公共服務均等化差異

基本公共服務指的是保障新生代農民工基本生活的服務，除了上文提到的民生服務，還包括教育與文化服務。在融入城市過程中，新生代農民工輸入地提供公共服務的壓力明顯增大，地方的“擔子”加重。然而，地方政府財政收入能力相對薄弱，且與地方經濟發展情況高度關聯，保障水平不高。城市政府在資源相對短缺的情況下，通常會選擇平攤原有戶籍人口的福利，來滿足新生代農民工的公共服務需求，城市居民會認為正是由于新生代農民工的城市融入，擠壓了他們享受公共福利的空間，由此對新生代農民工群體產生反感與歧視，導致新生代農民工在與城市居民構建社會關系時會觸發艱難感、自卑感。在日常生活中，新生代農民工參與城市公共文化活動的積極性不高，仍然以個人化、被動化的文化消費行為為主，不能充分融入城市公共文化生活。報告顯示，新生代農民工閑暇時的文化活動主要是看電視、上網，其次是休息。雖然城市建設的大多數博物館、圖書館、美術館等公共文化設施，已經對公眾免費或低價開放，但文藝演出、文化講座、聯誼活動和文化技能培訓等公共服務，新生代農民工很少能觸及到，他們并不能像城市居民一樣享受到這些文化資源。

城市化進程日益加快，新生代農民工及其隨遷子女卻并未得到與城市居民同等的發展機會。普遍來看，新生代農民工流出地針對農民工開展職業培訓的意愿大，但又面臨資源短缺、不了解市場需求的困境；新生代農民工流入地有培訓資源卻不熱衷開展相應活動，往往會優先培訓本轄區居民。《新生代農民工職業技能提升計劃（2019-2022年）》指出，接受過非農職業技能培訓的新生代農民工僅占比30.6%。[9]新生代農民工群體存在著培訓供求不匹配的情況，新生代農民工隨遷子女的教育公平問題也正在凸顯。一方面，新生代農民工子女面臨著“沒學上”的問題，全國現有64個地區將中央規定的“就近入學”解釋為在“定點學校”就讀，一些適合新生代農民工子女上學并且收費低廉的民辦簡易學校面臨關停；約10%地區的公辦中小學表示只接收低年級學生轉學。[10]在辦理入學之前，新生代農民工要進行一系列繁瑣的手續銜接工作，其中文化素質較低的那部分新生代農民工可能很難獨立完成。另一方面，新生代農民工隨遷子女跟隨父母流動，轉入城市學校，新的教材、新的人際環境讓孩子教育壓力加大、適應難度增加，與此同時，來自不同地域背景、教育背景的他們在學校還極有可能受到隱形的不公平對待。

（三）人力與社會資本供給約束

職業身份轉換是新生代農民工融入城市的第一道門檻，新生代農民工能否獲得充足的人力資本對于其是否能順利融入城市至關重要。人力資本所具有的就業作用、學習作用、融合作用也會對新生代農民工日后的城市生活產生重要影響。新生代農民工提升人力資本主要有兩個途徑：一種是接受學校的正規教育不斷學習；另一種是在“干中學”過程中提升技能水平。但由于缺乏正規性、計劃性，與城市居民相比，新生代農民工的人力資本水平偏低依然是不爭的事實。有別于第一代農民工，新生代農民工普遍缺乏從事農業事務的經驗，他們對工作有著較高期待，可能會出現頻繁“跳槽”的現象，而在此期間，自身人力資本水平卻并未獲得提高，這在很大程度上限制了新生代農民工進入城市社會進行職業選擇的范圍。

在進入城市之前，新生代農民工通常憑借血緣關系建立起了親屬關系網絡，進入城市之后，又以地緣、業緣為基礎，構建起聯系相對密切的社會關系網。新生代農民工由于在現實中從事行業的趨同性，很難單純依靠自身獲得更高質量的社會資本。一般來說，新生代農民工的社會資本質量與其所在的組織相關，組織等級越高，其獲得的社會資本量就比較豐厚。社會學家皮埃爾·布迪厄提出，社會資本主要從家庭場域、職業場域與社群場域中來。[11]上文提到，新生代農民工在日常的文化活動形式主要是上網，他們往往滿足于即時通信平臺帶來的短暫性滿足，在探索外在社會空間時選擇自我封閉，難以構建需要耗費時間與精力的城市社會網絡，并且新生代農民工在鄉村中長期依賴血緣、地緣關系來維持社會網絡的慣性一時難以改變，導致其參與的正式組織較少，而在非正式組織中比較活躍，這通常不能為他們在城市中的社會資本積累、自我價值實現發揮重要作用。

（四）接納貢獻排斥融入的認知存在

長時間隔閡使得新生代農民工與城市居民的交集變少，城市當地居民對農民工的偏見也得以傳遞，加劇了新生代農民工的城市生存困局。出于對自身利益的考量，城市居民對于新生代農民工的城市融入可能會持有矛盾心態：一方面，城市建設需要大量勞動力來增加發展動力；另一方面，有著巨大供給潛力的新生代農民工不斷涌入城市，渴望享受和市民同樣的待遇，城市居民擔心這會對自己的既有利益造成影響，城市政府擔心農民工的大量涌入會對社會穩定造成沖擊，所以城市社會普遍對新生代農民工抱有“接納貢獻而排斥融入”的認識。

承認并接納新生代農民工對城市社會作出的貢獻，一定程度上能夠滿足輸入地對城市擴張的需要。排斥新生代農民工融入，體現在城市社會通過就業限制等手段，把新生代農民工擋在城市資源范圍之外，新生代農民工大多是農村最優秀的一批勞動力，在城市中卻沒有發揮出他們應有的價值，部分新生代農民工甚至只能在城市非正式就業。結果導致，城市社會中就業待遇好的首屬勞動力市場搶先被本地人口占據，新生代農民工只能進入得不到基本權益保障的次屬勞動力市場，這必然會阻礙已經具備能力的新生代農民工融入城市，影響城市的高質量發展，而違背了“各得其所、各盡其責、各有發展”的社會治理目的。[12]

應對新生代農民工融入城市過程中治理變革困境的對策

率先提出“新生代農民工”問題的王春光判斷：“我國城市化進程是滯后的，落后于新生代農民工對于城市化的需求。”他提出：“長期以來，在新生代農民工相關問題的處理上大多是被動作為，缺乏明確的思路和方向。”[13]對此，我們必須明確新生代農民工作為城市社會建設主體之一的定位，幫助其完成真正過渡，完全融入城市。從新生代農民工面臨的困境來看，亟待采取以下的治理對策。

（一）加快推進系統性改革進程

如習近平總書記所言，“中國改革已進入攻堅期和深水區。這是因為，當前改革需要解決的問題格外艱巨，都是難啃的硬骨頭。”[14]繼續深化戶籍制度改革，完善居住證制度建設，推動新生代農民工在勞動保障、社會保障、住房保障等方面享有同遷入地城市居民同等的權利，逐步將戶口與各項社會福利待遇“脫鉤”。鑒于我國地區發展不平衡的現狀，人口落戶政策應采取梯度推進方式，按照小城鎮、中小城市、大城市、特大城市的順序依次放開，根據城市發展需要與承載力，先將符合職業條件、住房條件的新生代農民工有序地納入到城市中去。

在勞動保障方面，城市社會首先打破信息壁壘，搭建起城鄉一體化就業市場。其次，面向新生代農民工建立起運行規范的勞務服務體系，建立平等公正的就業服務制度，充分發揮就業服務在信息搜集、咨詢和指導等方面的作用。最后，加大勞動保障監察執法力度，明晰非正規用人企業的范疇，建立起合法的勞資關系，企業要自覺及時發放工資、依法簽訂用人單位勞動合同，擔負起企業的社會治理責任，改善新生代農民工勞動權益保障局面。

在社會保障方面，加強農民工社會保障的頂層制度設計，根據新生代農民工的融入情況以及緩急程度來確定社會保障覆蓋內容，逐漸將新生代農民工群體全面納入到城市社會保障體系中去。對于在中小城市就業的新生代農民工，制定合理參保繳費比例，提高保障水平，以增強中小城鎮吸納能力。大城市堅持區域協同發展道路，增強城市群輻射力與聯動作用。為了防止進一步出現“城市病”，對大城市社會保障制度建設加以區別調控，以保障城市統籌功能正常發揮。

在住房保障方面，發揮行政調控作用，將城市農民工群體中工作長期穩定的那一部分人率先納入到城市住房公積金制度建設中；對于已經工作一段時間、身上有一定積蓄的那部分新生代農民工來說，為其提供一定的商品房購房補貼；對于未繳納住房公積金、單位提供住房租金和自行租房的農民工，可以按照相應比例發放住房補貼，并在勞動合同中予以說明。此外，各地與用人單位合作，在新生代農民工集中的城鄉結合部、工業園區等區域建設公寓住房，同時加大對廢舊公寓的改造力度。

（二）提高基本公共服務均等化水平

保障新生代農民工及其子女的教育公平，必須立足于城鄉教育一體化背景。加強對新生代農民工的教育培訓工作，將其培訓費用納入各級公共財政支持范圍，建立起協同高效的進城務工人員培訓體系，使他們盡快融入城市社會。對于新生代農民工隨遷子女而言，貫徹落實入學降門檻的相關政策，進一步擴大城鎮學位供給，重視對現行中高考制度改革，進一步為農民工隨遷子女異地接受教育消除阻礙、改善處境，做好遷出地和遷入地的信息銜接工作，杜絕農民工子女因為流動而產生中途輟學的情況。

彌合城鄉文化生活差距，加大對新生代農民工群體的文化服務供給，加大對公共文化基礎設施建設的財政投入力度與專項資金支持力度。鼓勵和引導社會多主體通過興辦實體、資助項目、贊助活動等形式參與公共文化服務供給，政府或企業可以通過購買公共文化產品和服務的方式，開展面向新生代農民工的城市文化活動，積極做好與新生代農民工相關的城市文化服務，城市文化建設也要不斷強調共性與融合，為新生代農民工營造出和諧友好的融入氛圍。

（三）開展屬地職業培訓和信息推送

加強分析研判就業市場需求，組織新生代農民工積極參加職業技能培訓，打造人才集聚“新高地”，充分發揮屬地化人才作用。企業結合自身特點，為新生代農民工提供專業針對性更強的培訓，將新生代農民工的人力資本水平與工資水平“掛鉤”，激發他們對人力資本投資的熱情。為新生代農民工打造移動培訓平臺，結合地理信息技術將新生代農民工急需的關于就業服務、維權救助、衛健文體等信息，在微信公眾號、短視頻平臺進行及時推送，以便他們對融入城市過程中的信息進行精準把控，后續持續追蹤新生代農民工獲取使用信息的情況，幫助他們謀求更美好的城市生活。

新生代農民工先通過職業身份轉換進入城市，以組織成員身份獲取城市生活便利，如安排臨時住處、危難時獲取救濟等。工會作為組織型社會資本，大多在國有企事業單位，與此同時，進一步加強非公有制單位工會的建設與發展。城市政府可以與用人單位合作建設相關的機構和組織，積極暢通社區活動的參與渠道，新生代農民工要有意識地多參與城市政府或協會組織的活動，擴大城市交往范圍，增加自身社會資本存量，有助于他們在融入城市過程中獲得相對集中的有效工作信息。

（四）重塑價值理念促進融入和認同

傳統社區建立在血緣與地緣的基礎上，可能存在一些非理性價值認識，從而導致維系社區認同的根基缺乏，社區建設的內部矛盾日益凸顯。城市價值理念的核心是以人為本[15]，為了全面提升城市社區的治理能力，現代城市社區要從意識培育、職能定位、應急管理與重塑文化精神四個方面著手調適優化。一是培育“共同體”意識。社區所有居民呈現出與城市市民無差別的城市建設者身份，以身份認同來鏈接社區，新生代農民工可以憑借自己為城市建設所做的貢獻，贏得市民認可，從而扭轉雙方對各自群體的刻板印象。二是突出現代城市社區的公益性，完善城市社區服務體系。通過建設嵌入式服務設施，有效盤活調動城市資源，推動普惠公共服務延伸下沉，讓社區居民可以就近享有優質服務。比如，開辦社區幼兒園解決新生代農民工隨遷子女的學前教育問題。社區要以“服務者”的態度建立起與居民之間的溝通交流機制，開創社區議題征集、社區活動設計、社區協同治理等互動情境，積極為包括新生代農民工在內的社區居民拓寬表達利益訴求的途徑和方式。三是健全覆蓋全體社區居民的應急保障管理體系。基層自覺暢通預警信息發布和傳播渠道，推動社區居民廣泛參與。四是重塑文化精神，打造資源整合型現代社區。匯集企業與社會組織，營造出社區公共文化空間，新生代農民工在新的空間秩序中可以依靠其進行自我定位，在與城市居民的社會交往中建立起互相協作的社區治理網絡。現代城市社區內部緊密聯動，有助于加速新生代農民工對城市生活理念和生活方式的適應和融入，提升他們在城市社會中的認同感與歸屬感。

結語

新生代農民工融入城市既是基于城市社會建設的客觀需要，也是其自身發展的必然結果。作為新型城鎮化的主要推動力之一，新生代農民工連接著城市與鄉村，新生代農民工融入城市的過程，也是社會治理變遷的過程。城市社會持續優化對新生代農民工的制度供給、公共服務供給，將城市資源優勢轉化為社會治理效能；用人單位體現出對新生代農民工的尊重和保護，按時為員工繳納社保、支付報酬，為其提供良好的工作環境；社會組織對新生代農民工群體展現其特有的人文關懷，通過開展社會公益活動的方式，推動新生代農民工的融合發展。新生代農民工自身保持服務城市社會的初心，提高自我管理能力，主動提升知識技能。通過社會各治理主體形成合力，有助于更高水平持續推進新型城鎮化建設，促進新生代農民工順利融入城市。

參考文獻

[1]《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》，人民出版社，2010。

[2]全國總工會新生代農民工問題課題組：《關于新生代農民工問題的研究報告》，《工人日報》，2010-06-21。

[3]國家統計局：《2023年農民工監測調查報告》，https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202405/content_6948813.htm。

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[5]賀雪峰：《城鄉融合發展彰顯中國特色社會主義優勢》，《人民日報》，2019-11-01（09）。

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[10]雷萬鵬、張子涵：《公平視野下農民工隨遷子女教育政策研究》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2022（6）：144-153頁。

[11][法]皮埃爾·布迪厄：《社會學的問題》，曹金羽譯，上海文藝出版社，2022。

[12]王德福：《群眾的時代：社會轉型期的城市基層治理》，東方出版社，2024。

[13]王春光：《新生代農民工城市融入進程及問題的社會學分析》，《青年探索》，2010（3）：5-15頁。

[14]《習近平談治國理政》，外文出版社，2014。

[15]項松林、孫悅：《習近平人文城市理念論析》，《武漢科技大學學報（社會科學版）》，2021（4）：367-372頁。

作者簡介

俞 柯 南京審計大學公共管理學院公共管理專業在讀研究生，研究方向為行政管理