基于產權視角的國有控股混合所有制企業長效機制建設

摘要：黨的十八大以來，混合所有制改革作為國有企業最為深刻的產權制度改革方式，在推動完善現代企業制度建設方面取得了良好的績效。當前，為提升國有控股混合所有制企業的治理效能，更好地實現國有資本功能，需要堅持馬克思主義的產權觀，同時，借鑒西方產權理論的有益成分，探索國有控股混合所有制企業產權配置的長效機制，加快建設與現代企業發展規律相契合的中國特色現代企業制度。本文立足中國特色社會主義基本經濟制度的內在規定，緊密聯系混合所有制企業產權關系的現狀，從主要股東權力制衡機制、控制權與收益權協調機制、勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制三個方面，闡釋了國有控股混合所有制企業長效機制建設的理論邏輯與路徑，以通過完善公司治理促進中國特色現代企業制度更加成熟定型。

關鍵詞：混合所有制企業；產權制度；公司治理；長效機制

中圖分類號：F276.1文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2025）01-0059-13

一、問題的提出

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下文簡稱《決定》）提出，必須更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化。作為國有資本與非國有資本相融合的組織載體，混合所有制企業在提升國有資本經營效益、優化全社會資本配置、轉變經濟發展方式、實現國民經濟高質量發展中發揮著重要的推動作用。為了更好地發揮這些作用，必須進一步完善中國特色現代企業制度，激發企業活力，提升企業核心競爭力，增強企業核心功能。2024年6月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議強調，推動企業建立健全產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。很顯然，無論是“產權清晰”還是“權責明確”，本質上都是產權問題，它們在現代企業制度諸要素中占據基礎性地位。基于此，混合所有制企業必須在質上有顯著提升，以產權制度改革的實踐創新促進中國特色現代企業制度更加成熟定型，通過深化混合所有制企業的長效機制建設不斷提升混合所有制企業治理能力現代化水平。

黨的十八大以來，中國混合所有制企業實現了量的快速增長。截至2022年底，中央企業混合所有制企業戶數占比超過70%，地方國有企業混合所有制企業戶數占比超過54%［1］；2023年，中央企業與民營企業等社會資本開展股權合作超過0.39萬億元。①混合所有制改革在促進治理機制完善和經營機制轉換等方面也取得了顯著成效，涌現出一批像杭州海康威視數字技術股份有限公司、中國巨石股份有限公司等具有示范意義的混合所有制企業，這些企業在“混資本”基礎上實現了“改機制”，在實踐中推動了中國特色現代企業制度的形成，且績效顯著。不同于國有參股的混合所有制企業，國有控股的混合所有制企業肩負著服務國家戰略的重大使命任務，更需要根據企業的功能屬性，切實解決好股權結構不合理、異質性股東利益沖突等現實問題，建設符合現代企業制度要求的長效治理機制。

國有企業混合所有制改革的本質是股權結構改革，而股權結構既是產權配置的微觀體現，也是決定公司治理結構的主要因素。學術界以股權結構改革作為切入點，圍繞企業的權力制衡機制、權利協調機制和激勵約束機制展開了多視角研究。關于權力制衡機制建設的研究，有學者基于控股股東視角，提出應加強控股股東的控制權制約、義務約束和責任追究［2］，降低第一大股東持股比例［3］，發揮第二大股東治理效應［4］；另有學者基于非控股股東視角，認為應引入民營資本背景的戰略投資者［5-6］，設計保障中小股東權利的制度［7-8］以實現公司治理的制衡。關于權利協調機制建設的研究，有學者針對國有股權的產權特性，提出通過構建國家特殊管理股制度［9］、形成控制權與股權的非對等配置［10］、分類設計混合所有制企業股權結構［11］、重塑利益共享機制［12］等方式協調國有企業中異質性股東的權利訴求；另有學者針對股東偏好的異質性，提出可通過引入雙層股權結構［13］、構建差異化表決權制度［14］形成與企業發展相匹配的權利結構安排。關于激勵約束機制建設的研究，學者們主要圍繞股權激勵設計［15-16］、員工持股制度［17］、股權激勵績效考核體系［18］、特殊索取權分配機制［19］、動態股權治理平臺［20］、企業家經營控制權激勵［21］展開研究。已有研究圍繞產權配置，對企業權力制衡機制、權利協調機制和激勵約束機制建設進行了較為深入的討論，這些討論所形成的學術成果為國有控股混合所有制企業治理機制建設實踐提供了理論參考。盡管如此，目前關于國有控股混合所有制企業產權配置機制建設的系統性研究仍然缺乏。基于此，本文聚焦混合所有制企業在長期發展過程中不同性質產權主體的權利運行規則、細節、措施等方面，對國有控股混合所有制企業權力制衡、權利協調和激勵約束的長效機制展開進一步研究。

中國特色現代企業制度作為充分發揮國有資本功能的基礎性制度，是國家基本經濟制度的具體實現形式［22］。堅持完善現代企業制度是國有企業利用優勢資源、提升綜合競爭力、打造創新型國有企業的關鍵，也是深化經濟體制改革的內在要求。產權制度改革是完善中國特色現代企業制度的主要內容，而混合所有制改革是國有企業最為深刻的產權制度改革，其核心在于產權配置的變化。根據馬克思主義的產權觀，廣義的產權包含一系列權利束，包括對生產要素的占有權、使用權、收益權、處置權等，具有可分離性［23］。西方產權理論則認為，產權不僅是特定主體占有生產要素的權利，還是生產要素所有者實施一定行為的權利［24］。即所有權不僅包括所有者對生產要素的占有權，還囊括對生產要素增值部分的收益權，以及控制權和經營權。②同任何經濟改革一樣，國有企業混合所有制改革也必須堅持馬克思主義關于生產力和生產關系辯證統一的基本原理，以馬克思主義的產權觀為指導，立足中國生產力發展水平的現實，同時，合理借鑒西方產權理論中的有益成分。經過不斷地理論探索和實踐探索已形成中國特色社會主義基本經濟制度下混合所有制企業產權制度的獨特內涵：以服務國家戰略為使命任務，以實現經濟屬性、政治屬性和社會屬性的有機統一為原則，以提高產權配置效率為目標，不同產權性質資本優勢互補、相互融合。這一獨特內涵客觀上對國有控股混合所有制企業的“改機制”作出了方向性規定。

國有企業制度的產權民主是公有資本產權、非公有資本產權和勞動產權之間的民主，公有資本出資人代表、非公有資本所有者和勞動者都是公司治理的主體［25］。這就需要國有控股混合所有制企業以合理配置國有股東、非國有股東、員工股東的不同產權權利為出發點，平衡并協調各產權主體的權利訴求，建立健全企業產權主體責權利相統一的長效機制。為此，國有控股混合所有制企業需要結合企業所處層級、所屬領域、功能定位和發展戰略，基于做強做優做大國有資本和國有企業的根本要求，明晰國有股東和非國有股東的控制權、收益權及企業員工的勞動產權，從主要股東權力制衡、控制權與收益權的協調配置、勞動要素與資本要素的適度融合等方面進行長效機制建設，以促進中國特色現代企業制度建設更加成熟定型。

二、主要股東權力制衡機制建設

在當前國有控股混合所有制企業中，既存在國有股份占比較大、政企不分的問題，也存在由于國有股權的委托代理鏈條較長及非人格化特征引致的內部人控制問題。因國有控股混合所有制企業中國有股份占比較大，國資監管機構對企業的監管范圍尚缺乏明確的界定，非國有股東的話語權較弱，國資監管機構依然存在按照行政邏輯對資產劃撥、投資定價等事項進行干預的現象［26］，這制約了要素配置的市場化程度。在各級委托人構成的復雜代理鏈條中，全體人民—政府—國資監管機構—國有資本投資運營公司/國有集團企業—權屬企業的層層委托代理關系導致履行出資人職責的機構既是委托人又是代理人［27］，各級委托人不具備完全的剩余索取權且可能有利益目標的沖突。這不僅會導致委托人缺乏對代理人有效監督的動力，而且委托代理關系的錯綜復雜也極易導致資本經營責任的模糊。國有資本的最終所有者是全體人民，全體人民擁有國有資本名義上的剩余控制權和剩余索取權。然而，這里的“全體人民”并非是一個邊界清晰、主體明確的法律概念，在本質上是一種社會意義和政治意義上的概念。由于國有資本難以量化到個人，其所有權只能以“全體人民”的名義行使，易導致國有股東缺位，進而引發內部人控制問題。因此，國有控股混合所有制企業需要進一步加強國有股東與非國有股東之間的控制權制衡機制建設。

（一）主要股東權力制衡機制建設的理論邏輯

毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，是中國基本經濟制度的重要內容。公有制經濟的屬性要求國有資本在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性等領域中保持控股地位，實現經濟屬性、政治屬性和社會屬性的有機統一。非公有制經濟因其私有產權的排他性及硬預算約束而成為市場中最活躍的參與者，并以利潤最大化為經營目標［28］。已有研究表明，非國有資本的注入，能夠增強國有企業在發展理念和經營意識等方面的創新性，在提升企業創新能力、市場適應能力和經營決策效率等方面具有積極作用［29-31］。在國有控股混合所有制企業中引入并充分釋放非國有股東的市場活力與創新創造力，應保證其對企業控制權的有效參與。這就需要以制度建設為抓手，形成有效的控制權制衡機制，以優化企業控制權結構為路徑，減少國有股東對競爭性業務的行政干預，最終實現國有控股混合所有制企業經濟、政治和社會三重責任的良好兼顧。

從本質上看，產權制度是一系列經濟和社會關系的集合，其作用是確定產權主體在使用稀缺資源時的地位，產權主體必須尊重特定制度安排下人與人之間的相互關系，否則將承擔不遵守制度安排的成本［32］。產權主體之間平等、獨立的關系是公司治理有效性的應有內涵，是產權制度發揮正向作用的基礎。已有研究表明，多個股東之間的博弈形成的分權控制格局對降低效率成本、減少由分配沖突帶來的損失、降低資金使用的扭曲度、保護股東利益等具有積極影響，是處理“一股獨大”下監督過度問題與所有者缺位引發的內部人控制問題的重要平衡機制［5，33-36］。因此，國有控股混合所有制企業需要聚焦產權制度，以權力制衡為基礎，在收益共享、風險共擔的制度邏輯下，通過構建國有股東與非國有股東之間的控制權制衡機制，加強非國有股東對控制權運行過程的制約和監督，減少國有股東可能偏離企業經營目標、損害企業或小股東利益的決策和行為。

中國國有資本承擔著國家安全、國計民生、產業引領等重大使命任務，這要求國有企業既要追求經濟效益，也要履行好國家賦予的戰略責任。國有控股混合所有制企業要平衡好提升經濟效益和履行戰略責任的關系，同時，還需要以優化控制權結構為路徑，協調和緩解由于異質性股東目標不同而引致的利益沖突。已有研究表明，組織可以采取建立緩沖帶、積極支持少數群體的方式實行軟控制策略，減少權力中心將其利益目標強加給組織的行為［37］。金字塔結構以自上而下多層級、多鏈條的股權結構為主要特征，適用于企業集團的組織形式，通過形成間接的所有權和控制權隔離了政府對企業的直接干預，提升了企業在市場經濟中的適應能力和競爭能力［38］。國有控股混合所有制企業可通過建立金字塔式的股權結構向非國有股東傳遞政府支持企業市場化改革的積極信號［39］，有效減少國有股東對企業經營的行政干預，保障非國有股東在公司治理中的控制權和話語權。此外，國有控股混合所有制企業也可通過建立金字塔式的多層級結構，將具有公益性、壟斷性的業務與競爭性業務分別劃歸不同的子公司，明確各層級的戰略定位和主要目標，從而化解國有資本政策性訴求與市場化運營之間的矛盾。

（二）主要股東權力制衡機制建設的路徑

國有控股混合所有制企業主要股東權力制衡機制建設的思路是，以黨的領導和黨的建設融入公司治理為前提，以效率、公平、可持續為原則，通過加強對控制權運行的制約和監督，沿著金字塔所有權鏈條分層分類完善控制權結構，實現企業決策、執行、監督全過程中主要股東之間控制權的有效制衡。

加強對控制權運行的制約需要全體股東在公司章程或主要股東之間達成的其他協議中明確主要股東的權力邊界，以及行權的規則、方式程序和違約責任，以保障各類股東行權的合法性、合理性和有效性。加強對控制權運行的監督，應以公平透明、信息共享為基礎，優化程序設計和規則體系，確保重要事項決策中權力制衡機制的有效運行。企業可積極探索智慧治理、數字治理等模式，搭建信息共享平臺和在線管理系統，通過數據集成向全體股東實時呈現股權關系鏈條、董事會決策流程、監事會和審計委員會監督流程等治理機制的運行圖景，從而形成權責明確、全程可控的企業全鏈條治理體系，使各類股東和董事能夠實時動態監測和有效監督。此外，在法律層面，明晰董事對股東的誠信責任與忠誠義務，構建科學有效的責任認定體系；在制度層面，拓展董事信托義務的內涵，從對部分股東負責擴展到對全體股東負責；在組織層面，完善董事會內部結構，實現國有股東和非國有股東彼此的應有尊重與認同。

在企業控制權結構安排方面，應在金字塔所有權鏈條的基礎上，根據不同層級和不同經營領域的企業，建設有針對性的控制權制衡機制。在集團層面，應以適度放權與把控企業發展方向為核心，重點圍繞控制權運行的制約和監督，采取明確關鍵事項清單等方式，規范涉及企業發展方向的重大事項決策，確保企業始終服務于國家戰略目標，同時，通過建立健全權力制衡機制保障不同性質資本所有者在企業經營管理中的話語權。此外，鑒于集團層面需要國有資本保持控股地位，應明確股份轉讓與退出的具體規則，建立規范化制度，為非國有資本提供自主選擇的權利。適當提高股份轉讓與退出的靈活性，可賦予非國有資本“用腳投票”的權利，從而保障其合法權益，進一步強化權力制衡作用，推動企業持續健康發展。

在權屬企業層面，可根據經營領域分別成立子公司，其中，對于主要業務涉及國家重大項目、國家重大技術攻關任務、前瞻性戰略性新興產業等相關領域的權屬企業，國有股東應在保持戰略管控的基礎上實施適度放權、加強事中事后監督、明確底線清單等，與非國有股東以戰略性股權融合為前提完善公司治理結構。戰略性股權融合是全體股東真正共擔經營風險、共享經營收益的一種股權合作方式，為公司治理結構的持續優化和企業長遠發展奠定堅實基礎。對于主要業務涉及競爭性領域的權屬企業，應以充分激發非國有股東活力為出發點，使國有股東可通過相對控股的方式適度降低持股比例，并賦予非國有股東更大的經營自主權，釋放企業發展活力。

三、控制權與收益權協調機制建設

雖然國有資本與非國有資本都具有實現價值增值的一般屬性，但在價值追求方面，國有資本還具有一般資本所不具備的特殊性。從國有資本及其增值部分的歸屬看，國有資本的所有權歸國家所有，國家代表著全體人民的共同利益，因而國有資本實現的價值增值最終歸屬于國家而不是直接歸屬于某一個體。從國有資本及其增值部分的用途看，國有資本及其價值增值用于國有經濟的再生產和擴大再生產，以促進社會生產力的發展；用于改善民生、提升人民生活水平，以促進全體人民共同富裕［40］。而非國有股東更注重資本投入企業后所能獲得的話語權、資本收益及自身發展前景，在利益訴求、經營目標等方面與國有股東存在差異。國有控股混合所有制企業要發展成為世界一流企業既需要追求經濟效益，又要肩負起國有企業的戰略使命任務。然而，國有企業因預算軟約束、不完全剩余索取權、官員任免等問題，仍然存在生產效率損失和創新效率損失［41］，同時，非國有股東擔心在企業中的合法權益得不到保證［42］，會削弱非國有股東參與企業經營管理的積極性，從而導致其與國有股東在經營、市場、技術等方面資源共享激勵的不足。做強做優做大國有控股混合所有制企業需要進一步強化異質性股東權利協調機制建設，應以平衡好國有企業的三重屬性為原則，以控制權與收益權的優化配置激發異質性股東活力，切實提升企業在經營管理、技術創新、價值創造等方面的效率。

（一）控制權與收益權協調機制建設的理論邏輯

控制權與收益權協調機制建設，既要充分考慮不同股東對控制權與收益權的差異化追求，又應基于各自的資源稟賦，努力做到優勢互補、互利共贏。

從法理學角度看，依據公司法而構建的現代企業制度已對基于資源提供的收益權與基于制度安排的控制權作出清晰的劃分，其中，收益權直接來源于股權，按照權益資本占比獲取相應收益，權益即是收益分配的依據。控制權雖本質上是由股權決定，但企業正常經營的重大決策通常由董事會作出，即董事會席位構成是控制權最直接的表現形式。從實踐層面看，控制權安排已突破清一色地采用“一股一票”或按持股比例配置董事會席位的單一治理模式，呈現差異化表決權的新特征。例如，優先股、雙重表決權股、限制表決權股、無表決權股、黃金股等多樣化類別股的設置，以及董事會席位分配中股東超額委派董事等的靈活安排。從理論層面看，股權與控制權作為產權組成中相對分離的兩部分，已被視為企業可獨立運用的兩種治理工具，其中，控制權的安排受企業內外部環境等諸多因素的影響，具有一定的狀態依存性［43-44］。

控制權與收益權協調機制安排必然會受到多種因素的影響。從國有企業功能價值看，不同行業領域和不同功能定位的國有企業肩負著不同的使命任務。在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，以及關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性等領域的國有企業，必須保持國有資本控股地位；在商業競爭性領域的國有企業，則以實現國有資本保值增值為核心目標，可不必追求國有資本的控股地位，應更加注重提升市場競爭力和經營效益。從法律規定看，《中華人民共和國公司法》明確股份有限公司可以按照公司章程的規定發行與普通股權利不同的類別股，為企業靈活運用差異化表決權等多元化治理工具提供了法律保障。從資本市場實踐看，香港證券交易所于2018年允許采取“同股不同權”架構的公司上市，上海證券交易所于2019年允許具有表決權差異安排的科技創新企業在科創板上市，“同股不同權”的股權制度已逐步獲得市場參與者的認可。從社會資本特性看，擁有關鍵資源或重要人力資本的戰略投資者傾向于關注企業長期發展態勢，重視參與企業經營決策的控制權；而財務投資者則主要聚焦投資回報的穩定性和可預期性，更為看重收益權的保障。

國有資本和非國有資本在資源投入和資源優勢方面具有互補性。從資源投入看，國家作為全體人民的代表，通過與市場經濟規律相適應的經濟和法律等手段統一管理、協調和支配國有經濟［45］，國有資本具有政府隱性擔保和依托政府力量整合資源的優勢，具有投向回收期長、回報率低且需要前期大量資源投入的尖端產業、基礎研究、公用事業等領域的能力；而非國有資本憑借在市場信息利用方面所具備的比較優勢，在一般競爭性行業和領域中不斷推動產業實現由勞動密集型向資本密集型、技術密集型的轉型升級［46］。從資源優勢看，國有資本在基礎設施、信貸融資、政治關聯等方面具有獨特優勢，非國有資本則在獨有技術、商業模式、經營機制等方面具有顯著優勢［47］。基于此，國有控股混合所有制企業需要通過控制權與收益權的優化配置協調好不同性質資本之間的利益訴求，同時，通過對經營權的合理安排充分發揮異質性股東在資源和能力等方面的互補優勢，最終實現國有資本與非國有資本深度融合和協同發展。

（二）控制權與收益權協調機制建設的路徑

國有控股混合所有制企業應以符合市場經濟基本規律為導向，以合作共贏、優勢互補為基本理念，以控制權與收益權為主要內容推進權利協調機制建設，確保企業保持競爭力并實現戰略目標。

在集團層面，應采用國有股東控制權優先的配置模式。在股權設置方面，可探索引入國家特殊管理股。具體而言，可通過賦予國有股東對重大決策事項的否決權，或通過國有股東減持股份讓渡部分收益權，從而換取多倍表決權的方式來實現。國家特殊管理股可給予社會資本一定的控制權與收益權、提升企業經營活力，同時，確保國家能夠有效把控企業的發展方向。在人員安排方面，可采用委派實際控制人或國有股東直接兼任董事長的權利配置方式。在制度建設方面，應側重于確保股利分配政策在制定與實施過程中的公平性和透明化，以保障非國有股東應有的收益權。

在權屬企業層面，應根據不同經營領域的戰略目標，分類優化控制權、經營權和收益權的配置，甚至是“一企一策”。一是控制權配置。對于主要業務涉及國家重大項目、國家重大技術攻關任務、前瞻性戰略性新興產業等相關領域的權屬企業，國有股東在適度放權的基礎上可針對重大事項設定決策程序，如涉及重要人事任免聘用、重大項目安排、大額度資金運作等事項時應保證國有股東的控制權，同時，健全重大事項報告管理制度建設，加強對企業經營異常情況的監控，對無法直接控股的企業可采取交叉持股的形式實行間接控制或形成重要影響。對于主要業務涉及競爭性領域的權屬企業，國有股東可進一步授權放權，以使企業更加靈活地適應激烈的市場競爭環境。二是經營權配置。國有股東與非國有股東應充分發揮各自資源優勢，以互補關系實現日常經營事項的權利分工。在資源投入方面，國有股東應積極發揮其對基礎研究、尖端產業的支持作用，非國有股東則需充分發揮其在獨有技術、商業模式等方面的優勢，共同推動新興產業、未來產業的發展。在資源利用方面，國有股東應發揮其政治敏銳性強、能夠更好地理解和把握國家產業政策趨向等優勢，爭取更多的政策支持和試錯機會，為企業發展贏得更大空間。非國有股東則充分發揮其在市場資源方面的優勢，在企業經營和資本運營、提升市場化業務的活力和競爭力等方面更好發揮作用。三是收益權配置。對于主要業務涉及國家重大項目、國家重大技術攻關任務、前瞻性戰略性新興產業等相關領域的權屬企業，因研發投入高、回報周期長，非國有股東一般考慮到短期內獲得預期收益的不確定性而缺乏投資動力。這就需要國有企業通過嚴謹的項目可行性論證報告展示未來價值增值前景，通過與非國有股東簽訂合同明晰企業未來收益分配方案，以激發非國有股東作長期投資、戰略投資、價值投資和責任投資的積極性。對于主要業務涉及競爭性領域的權屬企業，國有股東應注重強化國有資本收益功能，同時，關注中小股東利益。企業也可探索將部分國有股權轉化為優先股的方式使各類股東的收益權得到合理匹配。而對于具備專業資源、人力資本專用性較強的非國有股東，若其投資股份占比相對較少，則可通過設置關鍵崗位管理人員、科技人員干股或技術股等類別股優化收益權配置，同時，國有股東需加強對財務的監管和收益分紅的監控，保證其合法收益權。

國有控股混合所有制企業控制權與收益權協調機制建設，不僅需要在動態平衡中選擇適宜的實現方式，還需要在法律、程序、審計監督等層面確保合規性。這需要合理設定權利配置的限制性條件，為權利優化配置提供制度支撐，以制度形式向社會資本提供可置信承諾，真正使國資監管從以管企業為主轉變為以管資本為主。權利協調的過程本質上也是不同利益主體之間合作與博弈的過程，在此過程中，企業生存環境的變化、企業所處發展階段、資本對環境變化的適應能力、國有股東和非國有股東投資目標的差異等決定權利優化配置的因素也會處于動態調整之中，需因業、因企、因時而異，逐步形成“一企一策”的國有控股混合所有制企業權利協調機制。

四、勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制建設

勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制既是公司治理機制的重要組成部分，也是實現企業可持續發展的關鍵。當前，應著力建立共享發展成果、共擔競爭風險的中長期激勵約束機制，以緩解委托代理關系導致的道德風險和逆向選擇，同時，激發科技人員的創造力和創新力。統計數據顯示，截至2021年底，共有497戶中央科技型企業實施股權和分紅激勵，150戶中央企業控股上市公司實施股權激勵；2021年實施激勵的中央企業控股上市公司營業收入增幅達到38.09%，凈利潤增幅達到37.80%，相比中央企業整體水平分別高出18.59個百分點和8.00個百分點。①截至2022年底，89%的“科改企業”面向關鍵崗位核心骨干人才開展多種方式的中長期激勵，2022年“科改企業”全員勞動生產率較2020年增長30.10%。②以上數據表明，國有企業的激勵約束機制在提高企業收入、凈利潤、勞動生產率等方面發揮了積極作用。但也必須看到，國有企業激勵約束機制仍需進一步健全完善，這既包括對經營管理人員激勵約束機制的健全，也包括對科技人員激勵機制的完善。多層級委托代理鏈條的存在，以及國有企業經理人對經濟與政治雙重目標的追求，都會導致其在決策過程中出現利益短視行為［48］。此外，差異化的薪酬設計機制和差別化的退出機制［49］也難以充分激發國有企業經營管理人員的積極性。根據國家知識產權局知識產權發展研究中心發布的報告，2021年中國發明專利授權量排名前10位的國內企業中有7家是民營企業。③2012—2021年的10年間，民營企業發明專利申請量占規模以上工業企業發明專利申請量的比重提高了5.30%，而國有企業發明專利申請量占比下降了1.40%［50］。根據國家知識產權局發布的報告，2023年民營企業發明專利產業化平均收益較內資企業整體平均水平高6.80%。④與民營企業相比，國有企業在創新能力尤其是科研成果產業化能力上還有明顯不足。人力資本是企業發展的重要資源，對于提升企業的核心競爭力和實現可持續發展具有關鍵作用。國有控股混合所有制企業作為建設世界一流企業和實現科技創新的重要主體，需要以勞動要素與資本要素適度融合為重點進一步完善激勵約束機制，更好地吸引和培養經營管理及技術創新人才，激發各類人才的創新活力。

（一）勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制建設的理論邏輯

按照馬克思［51］的勞動價值論，勞動是價值創造的唯一源泉，他在《哥達綱領批判》中揭示了不同的工作能力作為一種天然特權與其作為載體的人之間的不可分割性。Schultz［52］指出，勞動者的工作能力是推動總產出增長超出要素投入增長的重要源泉。阿爾欽和德姆塞茨［53］提出，構建向管理者支付剩余的權利體制是減少其偷懶的有效手段，利潤分享能促進團隊成員的自我約束與成員之間的互相監督。周其仁［54］認為，人力資本具有只能歸個人所有的產權特性，只有通過激勵性契約充分調動其積極性，才能保持企業的競爭力和生產力。遲福林［55］則認為，應通過“勞動力產權”的形式承認和實現勞動力價值，以“勞者有其股”的形式分享勞動力要素的產權收益，并將勞動力產權制度作為產權制度改革的重要組成部分。縱觀理論研究的發展脈絡，關于勞動要素的激勵約束機制正逐步深化到承認其產權地位的層面，這為從產權視角審視勞動要素的關鍵作用奠定了理論基礎。

國有企業的最終所有者是全體人民，承認勞動主體的合法產權地位是中國特色現代企業制度的應有內涵。國有控股混合所有制企業要培養能夠與企業共同成長的企業家、健全企業原始創新制度安排、吸引有競爭力的高技術人才，必須探索構建勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制。如前文所述，資本要素不僅代表分享收益的權利，還包含一定的控制權和經營權。因此，激勵約束機制不應僅僅采用貨幣報酬的方式，更應包括賦予員工對企業的經營控制權［21］，讓員工在分享企業收益時參與管理決策，能夠增強員工對企業的歸屬感和責任感［56］。《決定》強調，允許科技人員在科技成果轉化收益分配上有更大自主權，允許更多符合條件的國有企業以創新創造為導向，在科研人員中開展多種形式中長期激勵。國有企業要強化科技創新能力，必須依靠高水平人才。然而，因高水平人才取得的技術創新和研發成果難以分解，成果質量難以測度和監督等特點［57］，激勵約束機制的建設更難精確、有效。由于技術創新和研發工作具有一定的特殊性和較強的自主性，技術型、知識型員工的工作成果難以用當下的工作時間、工作強度等精確衡量，傳統“工資+獎金”的薪資方式已難以充分激發此類員工的積極性和創造性。為此，需要采取分享經營權的方式實現有效激勵。

在必須由國有資本控股的重要行業和關鍵領域的混合所有制企業中，勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制建設應在保證不改變企業所有制性質的前提下實現正向激勵。保證企業所有制性質必須把握好激勵規模的邊界。例如，員工持股本質上是國有企業混合所有制改革的一種方式，旨在通過改變產權結構的方式實現產權主體多元化，但如果對員工持股的股份來源、規模不加限制和規范，可能會導致國有企業所有權性質發生改變［17］。要實現機制的正向激勵預期，關鍵在于緩解利益相關方之間的沖突，以實現較高程度的激勵相容。在一般商業性國有控股混合所有制企業中，盡管存在委托代理關系，但國有股東與非國有股東、董事會與經理層、管理者與勞動者等都以企業盈利作為共同目標，因而賦予團隊成員共享企業收益的權利有助于激發骨干員工創造更大價值，但公益類企業、處于公共性與商業性并存行業中的國有控股混合所有制企業，由于利益訴求可能不一致，因而需要謹慎推行激勵約束機制。當然，由于國有控股混合所有制企業所處產業領域的差異，在設計激勵約束機制時需要因企制宜、分類施策，同時，在進一步全面深化改革的背景下，容錯糾錯機制作為激勵約束機制的重要補充［58］，對于國有控股混合所有制企業明確股東和員工的試錯邊界、為優秀企業家成長提供更廣闊的空間尤為必要。

（二）勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制建設的路徑

國有控股混合所有制企業應以實現國有資本保值增值、提升核心競爭力為目標，以健全規范性制度文件為抓手，以評估評價為重要約束方式，構建勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制。

國有控股混合所有制企業激勵約束機制建設必須堅持實現國有資本保值增值、提升核心競爭力的目標。一是必須防止國有資產流失，應在確保資本保值的前提下，將對員工的激勵與企業增量價值的創造相聯系，并以企業增量收益作為分享標的。二是要確保國有資本收益，在機制設計合理透明的前提下，企業增量收益的分享應在對資本要素投入方的利潤分配之后。三是應以實現中長期激勵為導向設計激勵機制。例如，核心員工持股方案中對股份可持有期限、轉讓限制、退出程序等的設計應體現“收益共享、風險共擔”的原則，緩解團隊成員的利益短視問題。四是要以勞動要素取得的成果而非僅依工作時間來確定員工薪酬，應以成果、貢獻或質量為依據，設置多重衡量標準，優化薪酬制度，實現差異化激勵。

國有控股混合所有制企業激勵約束機制建設要以健全規范性制度文件為抓手。一是要以制度形式保障機制的有效落實。企業在采用收益共享、員工持股等激勵方式時，需要通過制度安排來認可人力資本的產權地位，使人力資本所有者對收益有明確的預期，從而充分激發他們在企業成長中的潛能，實現激勵機制的應有功效。二是所制定的制度性文件內容要完備。以員工持股制度為例，企業需要結合自身特點對具體持股實踐進行合理而詳盡的制度設計，能夠對企業規范操作提供完整性指引，保證制度執行不偏離制度設計的初衷，平衡好企業與股東、員工之間的權利，并穩定員工尤其是骨干員工隊伍。三是制度文件中應明確容錯邊界。企業應明晰法紀底線，合理區分主觀故意與工作過失兩種不同性質的錯誤，明確容錯糾錯的范圍。企業應結合自身實際情況，將懲戒規則形成制度性文件并予以公示和公開，打造全面、系統的線上文件體系，讓股東看得清，員工責任明。

國有控股混合所有制企業激勵約束機制建設應以評估評價為重要約束方式。一是應在明確勞動要素與資本要素可融合可分離原則的基礎上，建立數字化考核系統，針對激勵對象的工作特點，設計有針對性的多維度考核指標，實現動態記錄、數字管理。二是完善有效的激勵機制評價程序，定期總結和評價激勵機制實施后的效果，對評價結果不佳的主體可采取相應的懲戒措施，形成典型案例庫，建立激勵機制評價體系。三是定期評估和總結制度執行情況，及時發現并修補激勵機制中的漏洞，對存在問題的方案進行及時調整。

在探索勞動要素與資本要素適度融合的過程中，集團層面和不同經營領域的權屬企業應根據行業、企業、員工的特點，設計符合企業資源稟賦和可持續發展需求的激勵約束方案。在集團層面，應重點在審核決策與授權放權之間做好平衡。審核決策應按照法律法規、部門規章和公司章程等要求履行決策程序，同時，納入公司治理的監督制衡機制。激勵約束方案設計程序應得到國有股東與非國有股東的一致認可，有效抑制內部人控制或不正當的利益輸送，防止所設計的激勵內容和方式損害各類股東的合法利益。授權放權應遵循動態調整原則，在把控關鍵事項的前提下，允許企業按公司章程自主選擇多類型激勵方式的組合，適度開展員工持股，以及實施包括股票期權、股票增值權、限制性股票和虛擬股票等在內的中長期薪酬激勵計劃。

在權屬企業層面，可根據不同經營領域的特點，在收益權、經營權方面設計差異化的激勵約束方案。其中，對于主要業務涉及國家重大項目、國家重大技術攻關任務、前瞻性戰略性新興產業等相關領域的權屬企業，若短期內不適合以經濟利益作為激勵重點，可探索將收益權、經營權與成果所有權相結合的激勵方式。例如，可賦予特定人員對企業研發事項和經營事項的部分決策權和管理權，賦予科研人員在成果轉化收益分配中更大的自主權、對科技成果的部分所有權或長期使用權等。鑒于科技研發和創新工作具有較高的不確定性，應將容錯機制建設作為重點，將合規免責的相關要求細化落實到文件中，以營造良好的創新生態。對于主要業務涉及競爭性領域的權屬企業，在賦予企業員工收益權時，應賦予表現突出、能力較強的優秀員工參與企業日常經營活動的管理權，建立員工高效參與企業經營管理的平臺，充分激發員工的積極性和創新力。

國有控股混合所有制企業勞動要素與資本要素適度融合的激勵約束機制，體現了公司治理觀念從重視物質資本作用向重視人力資本作用的轉變，能夠形成包含企業、股東、員工的共同體，既是產權制度改革的重要組成部分，也是在微觀層面完善按要素分配政策的有效途徑。激勵約束長效機制是降低國有控股混合所有制企業委托代理成本、緩解所有者虛位弊端的有效路徑，在實現其可持續發展中具有不可或缺的基礎性作用。

五、研究結論與政策建議

中國式現代化建設和高質量發展的目標要求客觀上賦予了國有企業更大的經濟責任、政治責任和社會責任，而要履行和平衡好這些責任，必須深化體制機制改革，完善現代企業制度。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，積極發展混合所有制經濟，以管資本為主加強國有資產監管，推動國有企業完善現代企業制度，健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。黨的十九大和黨的十九屆四中全會也分別強調了發展混合所有制經濟、完善中國特色現代企業制度的重要性。2013年以來，混合所有制改革快速推進，國有企業通過改制重組發展混合所有制經濟，引入各類社會資本超過2.50萬億元［59］；截至2021年底，非公資本占中央企業所有者權益的比重超過38%，中央企業上市公司貢獻了中央企業系統約66.50%的營業收入和77.90%的利潤總額；①截至2024年2月4日，中央企業A股上市公司數量為459家，占全部A股上市公司數量的8.58%，總市值占全部A股上市公司總市值的32.96%［60］。考慮到一些公益類、涉及國家安全類的企業不宜混改或不宜放棄控制權，無論是參與混合所有制改革的企業數量還是資本數量，都從客觀上說明混合所有制改革已走過量的快速增長期，應轉入適度擴容的提質增效期或成熟發展期，新混改企業或已混改企業的再混改項目、已混改企業混資本之后的機制改革和管理能力提升都必須堅持質的有效提升，著重在長效機制的構建上下足功夫，以混合所有制改革促進中國特色現代企業制度建設。

黨的二十大報告和黨的二十屆三中全會《決定》都強調要完善中國特色現代企業制度。作為一種企業組織形態和所有制經濟形式，混合所有制企業的最大優勢是實現了公有制資本與非公有制資本的微觀融合，為公有制與市場經濟的有效結合提供了實現形式。制度視角下的國有控股混合所有制企業，已經成為鞏固社會主義公有制主體地位和構建高水平社會主義市場經濟體制的基礎性制度。以混合所有制改革促進國有企業法人治理機制完善和公司治理效能提升，是新時代中國特色現代企業制度建設的重要特點。《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》將加快完善中國特色現代企業制度作為重點任務，表明其在國有企業改革中的基礎性地位。健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構，必須建立主要股東權力有效制衡、控制權與收益權協調、勞動要素與資本要素融合的長效機制，以公司治理長效機制建設促進中國特色現代企業制度更加成熟定型。

2015年9月發布的《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》明確提出，將完善以公司法人治理結構為核心的現代企業制度作為深化國有企業混合所有制改革的出發點和落腳點。從這個意義上講，應將國有企業通過混合所有制改革是否建立健全了現代企業制度，作為衡量混合所有制改革績效的主要標準，尤其是要看是否通過混合所有制改革建立了依法治理、權責明確對等、運轉協調、制衡有效的法人治理結構。應圍繞完善法人治理結構和真正落實企業市場主體地位建立國有控股混合所有制企業產權配置和治理的長效機制，確保國資監管機構和國有資本投資運營公司依據股權關系對企業開展授權放權，充分發揮非國有股東參與治理的積極作用。應圍繞科技創新和新質生產力發展建立起真正以市場化為導向的勞動要素與資本要素相融合的激勵約束機制，無論是企業管理者還是技術骨干、普通職工，都應依法進行合約管理。當前，尤其是要按照市場化原則制定以能力和貢獻定薪酬的勞動人事分配制度，對骨干管理人員和技術骨干采取多種中長期激勵方式。

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（責任編輯：劉欣琦）

基金項目：國家社會科學基金重大項目“深化國企混合所有制改革的理論與實踐創新研究”（21ZDA040）；國家社會科學基金一般項目“國企混改促進價值鏈重構的機制、效果與推進策略研究”（22BGL100）；2024年度中國國有企業研究院國有企業理論研究開放基金課題“國有資本控股公司治理基礎理論研究”（gqkfjj-yb-20240802）