做好普惠金融大文章的理論內涵、時代挑戰與突破路徑

摘要：做好普惠金融大文章，是構建中國特色普惠金融發展之路的內在要求。首先，本文結合新發展理念系統闡述了做好普惠金融大文章的理論內涵，提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念與中國普惠金融邁入高質量發展階段的發展理念相一致。其次，本文分析了做好普惠金融大文章的時代特點和面臨的時代挑戰，提出做好普惠金融大文章具有堅持黨中央集中統一領導、人民至上、統籌協調、創新驅動、固本強基、示范共享和開放合作的時代特點。做好普惠金融大文章面臨的時代挑戰表現為：有效需求不足和金融健康水平較低，無法有效推動普惠金融服務能級螺旋提升；競爭壓力大和“負責任的金融”理念缺失，難以激發金融機構發展普惠金融的動力；立法體系不完備和信息共享機制不完善，影響金融基礎設施體系建設的推進；政策保障機制存在局限性，難以推動普惠金融高質量發展。最后，本文從強化國民金融教育、深化金融機構改革、強化金融基礎設施建設和構建政策支持體系四個方面提出做好普惠金融大文章切實可行的突破路徑。

關鍵詞：普惠金融；新發展理念；金融強國

中圖分類號：F832.35文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2025）01-0029-14

一、引言

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視發展普惠金融，并將其上升為國家戰略。多年來，在政治引領、政府推動和政策激勵的作用下，普惠金融不僅有效實現了量增、面擴和價降，也形成了又“普”又“惠”的中國特色普惠金融發展之路，更在打贏脫貧攻堅戰、鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興和實現共同富裕的探索實踐中積累了創新經驗。發展普惠金融是國家戰略的重要組成部分，在金融發展進程中具有里程碑意義。2023年是中國開啟普惠金融發展之路的第十個年頭，也是新時代推進普惠金融高質量發展的關鍵時期。2023年10月，中央金融工作會議提出，加快建設金融強國，做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融“五篇大文章”。2024年“兩會”期間，“五篇大文章”首次被寫入《政府工作報告》。黨的二十屆三中全會提出，積極發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融，加強對重大戰略、重點領域、薄弱環節的優質金融服務。作為“五篇大文章”之一，普惠金融是繼2017年全國金融工作會議后，黨中央對普惠金融工作重要性的又一次重大闡述，這不僅深刻凸顯出“以人民為中心”的價值取向是發展普惠金融的核心要義，也強調了普惠金融在加快建設金融強國中的地位。做好普惠金融是構建中國特色普惠金融發展之路的內在要求，是加快建設金融強國戰略的重要部分，是推進中國式現代化的時代呼喚，對于推進民族復興偉業具有重大現實意義。

自聯合國首次提出“普惠金融”的概念以來，實踐部門逐漸開始改變傳統的“嫌貧愛富”理念，學術界也圍繞普惠金融問題進行了充分討論，并達成廣泛共識。已有研究主要集中在以下三個方面。其一，闡釋普惠金融的內涵，指出普惠金融是能夠全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，主要任務是讓農戶、貧困群體及小微企業能及時、有效地獲取成本可負擔的金融服務［1］。傳統金融傾向于“錦上添花”，普惠金融則更加聚焦于“雪中送炭”，不僅秉持哲學人文發展理念，也彰顯了發展成果由全體人民共享的社會主義底色［2-3］?！锻七M普惠金融發展規劃（2016—2020年）》將普惠金融界定為“立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務”。普惠金融既要做到又“普”又“惠”，還要兼顧商業可持續［4］，由此導致的“不可能三角”問題嚴重制約了普惠金融發展［5-6］。其二，測度普惠金融發展狀況，揭示了普惠金融發展水平逐步提升［7-8］，但發展不平衡不充分問題仍嚴峻的特征事實［9］，呈現為東高西低、南高北低的非均衡狀態［10］。東部地區的發展顯著領先于中部地區和西部地區，中部地區的發展優于西部地區［9］，但三大地區內部和地區之間的非均衡狀態不斷減弱［11］。當前，普惠金融高質量發展主要依賴量的擴張，質的提升緩慢是制約其高質量發展的主要障礙［12］。其三，分析普惠金融發展的現實挑戰和行動策略，認為當前普惠金融供需結構性失衡問題十分突出［13］，發展中存在創新能力不足和統籌施策不力等現實挑戰［14］。針對現實挑戰，已有研究提出，需加快普惠金融供給側結構性改革，建立供需雙重目標兼顧的長效機制［15］，推進農村信息基礎設施建設［11］，通過創新發展路徑，實現有效市場+有為政府+有力機構的協調配合［14］。

綜上，已有研究圍繞普惠金融的內涵、發展狀況、現實挑戰、行動策略展開了豐富的研究，但鮮有學者結合新發展理念解析做好普惠金融大文章的理論內涵，且缺乏對做好普惠金融大文章時代特點的系統性研判，做好普惠金融大文章的突破路徑尚有待深化?；诖?，本文可能的貢獻主要包括三個方面。其一，已有研究多側重于從普惠金融概念本身出發討論普惠金融服務對象、盈利模式，缺乏深層次探究中國特色普惠金融發展理論內涵的研究。習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時強調，“深化金融供給側結構性改革必須貫徹落實新發展理念，強化金融服務功能，找準金融服務重點，以服務實體經濟、服務人民生活為本”，這一論述為新時代做好普惠金融大文章明確了內涵要求［16］。鑒于此，本文結合“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，系統闡述了做好普惠金融大文章的理論內涵，為深刻認識做好普惠金融大文章的理論內涵提供了參考。其二，已有研究聚焦于從普惠金融本身來討論普惠金融發展現狀和特征。事實上，從時代導向和政策背景來看，普惠金融不應局限在普惠金融本身，而應結合中國式現代化發展大局來明確普惠金融發展的時代特點，這是全面建成社會主義現代化強國的重要保障。因此，本文從堅持黨中央集中統一領導、人民至上、統籌協調、創新驅動、固本強基、示范共享和開放合作七個方面，提煉出做好普惠金融大文章的時代特點，為未來做好普惠金融大文章明確了發展目標和發展方向。其三，已有研究關注到普惠金融發展存在的結構性失衡等現實挑戰，但對這些現實挑戰所形成的現實原因分析并不充分。本文結合普惠金融進入高質量發展階段的客觀事實與現實挑戰，全面、客觀地分析做好普惠金融大文章所面臨的時代挑戰，并從需求側、供給側和監管側提出做好普惠金融大文章切實可行的突破路徑，有效彌補了已有研究的不足。

二、做好普惠金融大文章的理論內涵

科學認識做好普惠金融大文章的理論內涵，是推進普惠金融高質量發展、加快建設金融強國的基礎前提。黨的二十大報告強調，高質量發展是新時代中國經濟社會發展的鮮明主題，是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。作為今后一個時期制定經濟政策和實施宏觀調控的根本要求，其所涉及的“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念不僅與中國普惠金融正邁入高質量發展階段的發展理念和發展要求不謀而合，也拓寬了新時代做好普惠金融大文章的內涵和外延。做好普惠金融大文章的理論內涵是指要充分發揮各類金融機構的作用，持續構建具有高度適應性和競爭力的綜合性普惠金融體系，創新提升普惠金融服務能力和服務水平，實現區域城鄉均衡發展和綠色發展與普惠金融的相互融合，提升金融發展質效，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

（一）創新發展：為做好普惠金融大文章提供強勁動力

創新是普惠金融高質量發展的動力源泉，在發展過程中形成有利于創新的制度安排，可以為鄉村振興、民生服務和小微企業等重點領域和薄弱環節提供更多的金融“活水”，賦能經濟高質量發展。從全球各國普惠金融的實踐經驗來看，在傳統服務模式下，普惠金融最大的問題是如何可持續、短平快地為普惠金融群體提供信貸服務，以處理和平衡好“普”“惠”與可持續發展之間的關系。技術創新是金融發展的核心驅動力，對促進生產力發展、提升生產效率具有突出作用。唯有在做好普惠金融大文章中不斷融入創新發展理念，消除各種掣肘，形成有利于驅動創新發展的體制機制，才能破解普惠金融長期存在的問題，進而為賦能經濟高質量發展，并為形成新產業、新模式和新動能提供強有力的金融支持。當然，小微企業和農村居民等長尾群體固有的周期短、金額小、頻率高、用款急（即“短、小、頻、急”）特點決定了僅僅依靠普惠金融技術創新還遠遠不夠，還需要從金融產品創新、金融組織創新、金融制度創新和金融人才創新等方面來調節生產關系，打通因供需兩端不匹配而產生的門檻高、手續繁、審批嚴、條件多等諸多堵點，從而夯實建設金融強國和賦能經濟高質量發展的物質基礎。

做好普惠金融大文章，以技術創新為核心驅動力，通過金融產品創新、金融組織創新、金融制度創新與金融人才創新的協同推進，更好地服務于鄉村振興、民生服務和小微企業等重點領域和薄弱環節，為經濟高質量發展提供強勁動力。一是以技術創新為核心驅動力。金融機構要積極探索，利用大數據、云計算、人工智能等現代信息技術提升金融服務效率和質量，如通過智能風控系統降低信貸風險，利用數據分析優化客戶畫像，實現精準營銷和服務；利用區塊鏈技術提高交易的透明度和安全性，降低欺詐風險。二是以金融產品創新滿足長尾群體多樣化金融需求。針對小微企業和農村居民等長尾群體的“短、小、頻、急”融資需求，設計靈活多樣的金融產品，如小額貸款、循環貸款、信用貸款等，滿足其快速、小額的資金需求。此外，還需重視普惠保險產品創新，如農業保險、小微企業信用保證保險等，以分散和降低金融機構風險，增強普惠金融的可持續性。三是以金融組織創新提升服務覆蓋面和服務深度。建立和完善多層次、廣覆蓋的普惠金融服務體系，包括大中型商業銀行、農村金融機構和村鎮銀行等中小銀行及金融科技公司。在提供普惠金融服務時，發揮各類金融機構的比較優勢，確保金融服務能夠深入“最后一公里”。四是以金融制度創新優化服務環境。在監管制度方面，政府部門需主導優化金融監管政策，對服務小微企業、“三農”等領域的金融機構實施差異化監管制度，為普惠金融提供適度寬松的監管環境與政策傾斜，如簡化審批流程、放寬市場準入條件等，給予更多補貼獎勵等政策支持。五是以金融人才創新強化智力支撐。政府及金融機構需加大對普惠金融專業人才的培養和引進力度，通過設立專項基金、開展專業培訓、建立校企合作等方式，培養既懂金融又熟悉數字技術的復合型人才。建立合理的激勵機制，確保普惠金融人才隊伍的穩定和發展。

（二）協調發展：為做好普惠金融大文章確立平衡杠桿

盡管中國普惠金融已取得較大成績，并為經濟高質量發展奠定了物質基礎，但農村相對貧困、區域發展差距較大等不平衡不充分問題依然突出，這是中國當前普惠金融發展面臨的最大問題，也是影響共同富裕和中國式現代化的主要障礙。協調發展作為高質量發展的突出特質，其旨在強調以系統觀念優化經濟社會發展的空間布局，推動區域協調發展，使低收入群體共享發展紅利，逐步縮小收入差距和財富差距，推進全體人民共同富裕。做好普惠金融大文章應以協調發展為基本前提，以實現城鄉融合共生和區域齊頭并進為結果導向，扎實推動共同富裕，實現中國式現代化。由于做好普惠金融大文章是一個系統性工程，不僅涉及微觀層面的居民金融教育提升和金融機構為長尾群體提供多少金融服務、滿足多少金融需求等問題，也涉及宏觀層面的金融基礎設施建設、金融法律法規和金融監管制度的完善。因此，在貫徹協調發展理念時，要準確識別城鄉間、區域間的內在聯系，平衡好金融消費群體、金融機構和金融監管部門三大利益主體之間的關系，并通過合理的金融制度安排將更多的信貸資源配置給農村等薄弱環節，著力提升做好普惠金融大文章的平衡性與整體性。另外，隨著普惠金融發展的動蕩源不斷增加，要統籌協調好普惠金融的發展與安全，準確研判各種不確定因素，充分調動系統內部所有資源，著力防范化解銀行系統性風險。

（三）綠色發展：為做好普惠金融大文章創造永續條件

綠色發展是改善自然環境、建設美麗中國的必然選擇，也是普惠金融踐行新發展理念、為經濟綠色轉型創造條件的鮮明底色。對于中國而言，做好普惠金融大文章就是通過推動綠色發展與普惠金融發展之間的相互融合，有效解決生產要素報酬遞減和資源短缺問題［3］，為做好普惠金融大文章、建設金融強國創造條件。事實上，將綠色發展理念融入普惠金融發展之中，就是要統籌兼顧好保護生態環境和普惠金融賦能經濟高質量發展的雙重目標，處理和協調好人與自然之間的和諧關系，絕不能把做好普惠金融大文章的目標短期化，特別是以犧牲生態環境和“綠水青山”為代價來實現普惠金融量增、面擴和價降的向好趨勢，不然就會違背經濟發展規律和綠色發展理念，損害國家和人民的長遠利益。鑒于此，在剛步入高質量發展階段的重要時期，做好普惠金融大文章應恪守綠色發展理念，充分利用資源節約和環境友好的約束手段，不斷增加對低碳經濟、循環經濟和節能環保企業轉型升級的信貸投放力度，建立形成能持續推動綠色產業發展、提高生態產品質量、完善保護人類生活環境的長效機制，為做好普惠金融大文章的綠色發展賦予強大牽引力，將“綠水青山”更有效地轉化為“金山銀山”，增強做好普惠金融大文章的可持續性。

（四）開放發展：為做好普惠金融大文章開辟新的發展空間

開放發展為做好普惠金融大文章開辟更為廣闊的業務發展空間。做好普惠金融大文章的目標是服務廣大中小企業、農村地區和低收入群體，而開放發展則通過統籌國內國際兩個市場、兩種資源，促進金融資源優化配置。對內開放發展方面，建立國內統一大市場和社會信用制度，有助于促進金融要素在不同維度和不同空間的自由流動，優化金融資源配置，提高金融供需適配度，從而拓展普惠金融的業務領域和服務范圍。對外開放發展方面，通過國際合作交流機制，普惠金融組織既能夠學習、借鑒國際先進經驗，提高自身服務水平和創新能力，也有助于將中國普惠金融的成功經驗推向全球，實現互利共贏。

開放發展推動普惠金融服務模式迭代升級。做好普惠金融大文章，需要不斷探索適應多樣化弱勢群體金融需求和多元應用場景的普惠金融服務模式。開放發展通過引入國際前沿理念和先進技術，不僅優化傳統金融服務模式，還催生新的普惠金融服務模式，如跨境普惠金融服務、綠色普惠金融等，為普惠金融的發展注入了新的活力。這不僅有助于提高金融機構的國際競爭力，還促進了小微企業和個體工商戶跨境貿易和投資的便利化。

（五）共享發展：明晰做好普惠金融大文章的價值旨歸

共享發展是以全民共建為前提，解決的是社會公平正義問題。這與普惠金融旨在解決金融資源分配不公、使全體人民共享金融發展成果的理念高度契合，都彰顯著以人民為中心的價值旨歸。人民群眾是一切社會財富的創造者，也是普惠金融發展成果共享的主體。推動共享發展是堅守普惠金融為民的必然選擇與實現全體人民共同富裕的主動作為［17］，要精準落實共享發展理念，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，重點突破城鄉在金融供給方面的各種壁壘，讓更多弱勢群體公平地享受到金融產品和服務，實現金融發展成果共享。當然，做好普惠金融大文章并不是一蹴而就的，要在著眼于自身實際的基礎上，按照市場邏輯循序漸進地發展［18］，逐步拓寬普惠金融發展成果的共享范圍，有層次地提高普惠金融的共享程度，讓更多人民群眾公平地享受到普惠金融發展的成果。在做好普惠金融大文章的過程中，不斷滿足人民群眾對美好生活向往的金融需求，持續增強人民群眾的獲得感、幸福感和滿足感。

三、做好普惠金融大文章的時代特點與時代挑戰

做好普惠金融大文章要努力實現“基礎金融服務更加普及、經營主體融資更加便利、金融支持鄉村振興更加有力、金融消費者教育和保護機制更加健全、金融風險防范更加有效、普惠金融配套機制更加完善”的目標，為扎實推進全體人民共同富裕貢獻更多更強的金融力量。然而，盡管當前中國普惠金融已取得許多成績，但仍存在無法有效推動普惠金融服務能級螺旋提升、難以激發金融機構發展普惠金融的動力、金融基礎設施建設有待提升和政策保障機制缺位等諸多亟待解決的問題，與全面建設社會主義現代化國家的要求還存在較大差距。

（一）做好普惠金融大文章的時代特點

⒈堅持黨中央集中統一領導，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接

堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，解決的是做好普惠金融大文章“舉什么旗、走什么路”的問題，決定發展普惠金融的政治方向。堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，是做好普惠金融大文章的政治優勢和制度優勢。黨中央對金融工作的集中統一領導貫穿于普惠金融發展的戰略規劃、政策制定、監督規范和制度建設各個環節，積極調動各級黨組織力量和金融機構投身普惠金融事業之中，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續推進鄉村振興，助力守住不發生規模性返貧底線，爭取如期實現全面建成社會主義現代化強國目標，其積累形成的理論成果和創新經驗也為其他國家普惠金融的發展提供了中國方案。國家金融監督管理總局發布的數據顯示，截至2023年末，全國832個脫貧縣各項貸款余額12.3萬億元，同比增長14.7%；160個國家鄉村振興重點幫扶縣各項貸款余額1.9萬億元，同比增長15.9%。

⒉堅持人民至上，最大限度滿足人民群眾的金融需求

堅持人民至上的價值取向，解決的是做好普惠金融大文章“為了誰、依靠誰”問題，決定發展普惠金融的基本立場和根本宗旨。做好普惠金融大文章不僅要解決金融有效需求不足問題，還要高度關注金融供給市場體系是否能與需求側的升級和變革相匹配、金融供給產品和服務是否能滿足人民對美好生活向往的需要［19］。為了緩解重點領域和重點群體融資困難和資金接續受阻等難題，中國人民銀行支持和鼓勵商業銀行開發信用貸、續貸和中長期貸款產品，小微企業、鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果等重點領域的普惠金融已呈現量增、面擴和價降的發展態勢。國家金融監督管理總局發布的數據顯示，截至2023年末，全國普惠型小微企業貸款余額29.1萬億元，同比增長23.3%，較各項貸款增速高13.1個百分點；新發放普惠型小微企業貸款平均利率4.8%，同比下降0.5個百分點，呈現逐年下降態勢。

⒊堅持統籌協調，推動建立“敢做、愿做”普惠金融的長效機制

從商業化發展邏輯來看，金融機構“不敢做、不愿做”的根本原因是：在同等制度約束和政策條件下，金融機構從服務普惠金融群體中獲得的收益難以有效彌補效率損失與風險成本。與傳統金融側重于“錦上添花”不同，普惠金融更聚焦于“雪中送炭”，其不僅需要金融機構自身的努力，也離不開貨幣政策、財政政策和監管政策的統籌協調和合理引導。因此，要建立“敢做、愿做”普惠金融的長效機制，需平衡好政府與市場、金融與財政之間的關系。就“敢做”而言，政府部門持續加大普惠金融信貸供給，實施包容性、差異性的金融監管制度，消除金融機構“不敢做”普惠金融的擔憂和顧慮。就“愿做”而言，中央政府與地方政府通過充分發揮政策合力，為普惠金融發展提供良好的政策支持和制度保障。中國人民銀行和中華人民共和國財政部先后推出普惠小微企業貸款延期支持工具和信用貸款支持計劃兩項直達工具、普惠金融專項資金和稅收優惠等系列政策工具，推動金融機構專設普惠金融部門和專營機構等，不斷激發金融機構的主觀意愿。

⒋堅持創新驅動，科技賦能形成“能做、會做”普惠金融的服務能力

由于信息不對稱的長期存在，金融機構無法準確識別普惠金融群體的風險狀況，導致為普惠金融群體提供的金融產品和服務難以完全滿足其實際需求，這是金融機構“不能做、不會做”普惠金融的問題?；ヂ摼W和IT技術爆發式發展為金融機構探索“能做、會做”機制注入新動能。從“能做”角度來看，金融機構借助數字技術突破時空限制，以低成本優勢下沉業務，讓更多群體平等地享受合理的金融產品和服務。此外，金融機構通過大數據撬開信息不對稱的“堅冰”，讓缺乏合格抵押擔保品的普惠金融群體獲得資金支持。從“會做”角度來看，金融機構借助數字化技術完善金融服務場景化、智能化建設，打破線上線下服務藩籬。同時，金融機構也能挖掘出不同類型普惠金融群體的金融需求，設計更符合其需求特色的服務，提供“千人千面”的服務。

⒌堅持固本強基，強化做好普惠金融大文章的基礎設施建設

強化金融基礎設施建設是普惠金融固本強基之需，也是建設金融強國的必由之路。金融基礎設施是指為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統和制度安排，推進信用信息體系、交易支付體系等基礎設施建設，不僅促進普惠金融實現量增、面擴和價降，還能幫助弱勢群體實現包容性增長［20-22］。中國人民銀行不斷推動移動支付向縣域下沉，提高農村地區基礎金融服務獲得感。中國人民銀行發布的《2023年支付體系運行總體情況》顯示，截至2023年末，銀行卡人均持卡量為6.9張，基本實現了支付服務全覆蓋。圍繞小微企業和弱勢群體缺信息、缺信用和缺擔保等現實難題，中國積極促進個人非信貸替代數據的共享應用，強化社會信用體系和擔保體系建設。中國人民銀行發布的數據顯示，截至2024年3月末，全國金融信用信息基礎數據庫累計收錄11.64億自然人信息和1.31億戶企業和其他組織的相關信息，通過人工窗口和網上查詢等渠道提供信息查詢服務達53億次，大量履約守信的中小微企業獲得融資支持。

⒍堅持示范共享，探索形成做好普惠金融大文章的乘數效應

堅持示范共享，通過創造性實踐探索，將發展普惠金融的先進經驗復制推廣給國內其他地區和其他國家，能夠緩解更多弱勢群體的融資約束［23-24］。2016年以來，為了鼓勵各地探索發展普惠金融，中國人民銀行在河南蘭考、浙江寧波、福建龍巖和寧德、江西贛州和吉安、陜西銅川等地區，按照先行先試的思路推進普惠金融試點示范。同時，積極穩妥地推廣成熟的經驗、做法和模式，形成“培養一個、集聚一批、帶動一片”的乘數效應。為了創新推進全局性的普惠金融改革，中華人民共和國財政部先后于2022年和2023年公布83個和86個中央財政支持普惠金融發展示范區，并下撥獎補資金積極引導普惠金融提質增效。

⒎堅持開放合作，高水平做好普惠金融大文章

堅持開放合作是做好普惠金融大文章重要的動力源泉。深入貫徹開放發展理念，主動加強國際交流和雙邊合作，積極學習世界各國的先進模式和先進經驗，并進行“本土化”對接，為做好普惠金融大文章提供充足養分。2016年以來，中國積極加強與其他國家的雙邊合作，深度參與國際普惠金融規則的制定。中國人民銀行在擔任普惠金融全球合作伙伴（GPFI）主席期間，牽頭制定《G20數字普惠金融高級原則》等多項政策，配合普惠金融全球合作伙伴（GPFI）更新《G20普惠金融政策指引》。中國不僅將孟加拉國和德國的代理金融和微型金融等先進模式進行“本土化”對接，也通過金融技術援助等多種合作模式將自身探索的發展經驗與世界其他國家分享。

（二）做好普惠金融大文章面臨的時代挑戰

⒈有效需求不足和金融健康水平較低，無法有效推動普惠金融服務能級螺旋提升

第一，對普惠金融概念存在理解偏差。由于當前存在對普惠金融的認識不清晰等現象，一些欠發達地區的農村居民并不了解何為普惠金融，一度認為其是扶貧金融或慈善金融，甚至產生了“貸款就是政府通過銀行發放的救助金，可以借了不還”的錯誤想法，這不僅與普惠金融的美好期望背道而馳，也說明普惠金融理念尚未完全深入人心［19］。

第二，有效金融服務需求不足。盡管普惠金融旨在為被排除在正規金融機構體系之外的普惠金融群體提供平等的金融服務，但由于這些群體先天存在信用信息不足或難以提供銀行認可的合格抵質押品等問題，其寧愿“靠天吃飯”，也不敢或不會通過獲得正規渠道申請貸款服務、解決資金不足問題，并一度成為“氣餒”的借款者［25-26］。

第三，居民存在金融健康問題。盡管當前中國居民金融素養在全球處于中等偏上水平，但其金融健康狀況并不樂觀。就普惠金融群體而言，一方面，受債務負擔重和融資難等因素影響，普惠金融群體應對經濟下行和新冠疫情等風險沖擊的金融韌性較差。中國社會科學院金融研究所的測算顯示，2023年，中國普惠金融群體的金融健康均值僅為3.19（滿分為5），64.27%的樣本仍在及格線之下。另一方面，因研判產品和識別風險能力不足，多數普惠金融群體在“極致”式的營銷模式下會產生財富錯覺，從眾心理驅使自己主動追求風險，并陷入過度負債困境［27-28］。

第四，非法金融活動擾亂普惠金融發展的正常秩序。隨著金融騙局的出現，風險意識薄弱、關注金融信息少和金融市場參與度低的普惠金融群體容易成為金融詐騙集團的“獵物”。這些金融詐騙集團通過掌握的普惠金融群體信息，精心定制腳本并實施詐騙，這不僅嚴重威脅了普惠金融群體的錢袋子，也擾亂了普惠金融發展的正常秩序［29］。2015年中國家庭金融調查數據顯示，在數字普惠金融尚未完全普及的情況下，曾有82.72%和69.86%的農村居民遭遇過電話詐騙和短信詐騙。

⒉競爭壓力大和“負責任的金融”理念缺失，難以激發金融機構發展普惠金融的動力

第一，普惠金融供給與需求錯配現象依然存在。金融機構創新普惠金融產品和服務的動力不足，基層網點沒有產品設計權限，導致現有的貸款額度、期限、利率和抵質押率等契約不能完全滿足普惠金融群體對基礎金融服務的需求，只能依靠續貸來緩解信貸資金短缺。

第二，市場競爭壓力增大。隨著國有銀行以低利率優勢下沉業務、拓展普惠金融客戶，由此產生的高獲客成本和服務成本并不利于普惠金融的可持續發展和風險防范。同時，這也增加了市場競爭壓力，中小銀行流失一部分原有的優質客戶，面臨利率定價無法覆蓋成本的尷尬局面［30］。

第三，過于強調擔保增信機制。由于普惠金融的風險控制成本往往高于其在商業可持續原則下的可負擔成本，金融機構在缺少針對普惠金融群體特點的貸款調查、貸后管理的人員下沉和模式創新的情況下，依然會熱衷于采取增信力度最強的抵質押和政府或擔保人擔保方式來推進普惠金融業務，這不僅會增加普惠金融群體交易成本，也降低了中小銀行持續挖掘增量客戶的能力。

第四，“負責任的金融”理念有待強化。從全球發展經驗來看，金融發展除了要追求高收益的經濟回報外，還要堅持把服務實體經濟作為根本宗旨。在這個背景下，“負責任的金融”理念越來越受到金融機構的重視。從普惠金融視角來看，“負責任的金融”理念還存在一些不足。一方面，金融機構的逐利性使其在業務營銷中假借普惠金融之名推出一些背離金融倫理的產品和服務，嚴重損害普惠金融群體的金融消費權益。另一方面，普惠金融群體自身的金融意愿和金融行為背離也會驅使金融機構以不負責任的態度開展“偽金融產品”競爭，并產生“使命漂移”“瞄準性偏誤”等諸多損害金融消費者權益的行為。

第五，數字普惠金融發展存在向惡效應。從金融依存和安全考量視角來看，一方面，數字普惠金融旨在為“二八定律”中80%的低端客戶提供金融服務，其泛化應用不僅會提高普惠金融群體獲得金融服務的門檻，也會對存在接入溝或使用溝的群體產生數字鴻溝和新的金融排斥問題［31］。另一方面，盡管大數據、云計算、人工智能等技術在金融領域的應用可以解決普惠金融群體金融服務的可得性問題，但其也會因技術不成熟和不可靠而產生系統崩潰、數據泄露和交易合約不規范等風險，形成金融發展的陰暗面。

⒊立法體系不完備和信息共享機制不完善，影響金融基礎設施體系建設的推進

盡管中國金融基礎設施體系建設持續推進，特別是各地陸續成立征信平臺利用替代數據和新技術緩解了部分放款金融機構與普惠金融群體之間的信息不對稱，解決了“擔保難、抵押難、融資貴”等問題，但從實際情況來看，做好普惠金融大文章的基礎設施建設仍面臨一些問題。

第一，普惠金融立法體系有待完備。中國尚未專門制定促進和保障普惠金融健康發展的法律，頒布的法規條文以規范性文件為主，沒有明確普惠金融發展主體的權利和義務。對于促進普惠金融發展的信用體系建設，相關法律條款多散見于《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國商業銀行法》中，缺乏專門的上位法的支撐和統一的管理規則與操作指引，這會嚴重影響信用體系的建設。金融消費者權益保護和金融數據安全等法律支撐也不足。

第二，信用體系培育有待完善。當前，信用體系建設更為注重的是授信和用信機制，金融機構普遍反映搜集的普惠金融群體的信用信息并不準確且存續時間較短，無法根據搜集的信用信息長效培育信用體系建設［32］。同時，由于《征信業管理條例》等法規條文未對信用修復作出明確規定，一旦企業和個人存在失信行為，就等于被判了“死刑”，剝奪了其獲得金融服務的資格。

第三，信用信息共享機制實施存在諸多困難。一方面，政務類數據存在牽扯部門較多、整合標準不統一、數據質量參差不齊和更新不及時等問題，導致金融機構難以基于這些數據掌握客戶最新情況，影響了信息共享應用的進度。另一方面，出于盈利目的，互聯網公司一般不愿意將其所掌握的核心數據公開和共享給金融機構，且即便愿意共享，其所提供的商業類數據的可靠性和有效性也不足，難以作為金融機構的決定性授信數據。

第四，金融監管發展速度遠滯后于新金融業態的發展速度。金融監管框架涉及多個部門，缺乏對新金融業態的統一協調、有效溝通和及時響應，監管手段多以傳統的現場檢查和非現場檢查為主，未能按照數字普惠金融發展的時代步伐進行同步變革，導致現代金融監管制度難以準確評估和管理數字普惠金融可能造成的潛在風險。

⒋政策保障機制存在局限性，難以推動普惠金融高質量發展

當前，在現行法律制度框架下，市場在信貸、保險等基礎金融資源的分配上發揮決定性作用，政府通過“有形之手”來糾正市場“無形之手”偏差的能力有待提升。

第一，貨幣政策彈性縮小。近年來，受經濟下行壓力加大的影響，金融機構的有效需求嚴重不足。實施優惠存款準備金等貨幣政策工具的目的是釋放流動性、增加可貸資金，但在經濟下行期，金融機構的有效信貸需求不足和流動性相對寬裕同時發生，政策激勵十分有限。以普惠金融定向降準政策為例，目前的實施范圍基本包括除農村信用社和村鎮銀行以外的所有金融機構，這不僅對大中型企業的信貸成本下降產生更大的影響，也會削弱銀行決定資金流向的作用，使那些真正需要資金的小微企業因無法完成硬性指標而不能獲得普惠金融貸款，嚴重時還會造成數據失真，并影響準備金工具的統一性。

第二，支持普惠金融發展的財政政策存在局限。近年來，盡管中央政府與地方政府為鼓勵普惠金融發展出臺了稅收優惠及減免、貸款獎補、專項資金和風險補償基金等政策，但仍存在局限性。一方面，從普惠金融貸款角度來看，出臺的優惠政策主要針對持牌金融機構，其他非持牌機構無法平等享受到這些優惠政策。另一方面，由于現有優惠政策與普惠金融貸款規模不能完全有效匹配，個別金融機構為了獲得政策獎勵而存在做票據沖規模、實現形式達標等短期行為，加之普惠金融專項資金利用率不足、獎勵標準不能根據當地實際發展情況動態調整，導致已有財政政策不能有效調動持牌金融機構開展普惠金融的積極性，這會影響普惠金融的可持續發展。

第三，普惠金融貸款統計口徑有待擴大。盡管中國人民銀行將普惠金融重點領域的貸款統計口徑從現行的單戶授信不超過1000萬元放寬到不超過2000萬元的普惠型小微企業貸款、個體工商戶經營性貸款、小微企業主經營性貸款和農戶生產經營貸款，但這并不意味著普惠金融貸款只包含這些領域。事實上，普惠金融客體是所有有金融需求的社會各階層和群體，其主要目的是持續提升金融服務的覆蓋度和可得性，讓全體人民獲得滿意的金融服務。因此，利用全統計口徑能更加精準地統計普惠金融貸款規模。

四、新時代做好普惠金融大文章的突破路徑

結合中國當前實際情況，新時代做好普惠金融大文章要從需求側、供給側和監管側三個維度采取措施，為做好普惠金融大文章提供切實可行的突破路徑。具體而言：從需求側來看，要以強化國民金融教育為著力點，推動普惠金融服務能級從低能級的可得性和滿意度向增進金融健康的高能級目標邁進。從供給側來看，要持續推動金融機構建立“敢做、愿做”“能做、會做”的經營機制，推動破解普惠金融發展的“不可能三角”，促進實現量的合理增長和質的有效提升。從監管側來看，一方面，要強化以信用體系建設為主的金融基礎設施建設，打通長期影響普惠金融發展供需兩端不匹配的卡點、堵點。另一方面，要構建有利于普惠金融高質量發展的政策支持體系，保證其能更有效地傳導到普惠金融群體和支持普惠金融群體發展的金融體系中。

（一）強化國民金融教育，推動普惠金融服務能級螺旋提升

黨的二十大報告強調，加快全民終身學習的學習型社會建設。教育是立國之基、強國之本。金融教育作為教育體系中不可缺少的重要環節，是充分發揮金融安全、力促人口安全、實現國家利益最大化的關鍵基石。對于普惠金融群體而言，滿足其日益增長變化的金融需求固然重要，但不是長久之計。要實現普惠金融高質量發展，就要把金融消費者權益保護和提高居民金融健康作為出發點和落腳點，不斷開展金融教育工作，這樣才能發揮其造血潛能，提高金融獲得感、滿意度和幸福感，推動普惠金融服務能級螺旋提升。

首先，強化對青少年群體的金融教育頂層設計。時代在變，金融也在變，金融教育更需要變。要強化國民金融教育的頂層設計，逐步將金融風險防范知識、金融基礎知識等納入九年義務教育和高等教育的日常課程中，并借助政府力量幫助青少年群體積極參與金融知識學習、樹立合理的消費觀念，通過“大手拉小手”的傳導作用實現金融教育的常態化。

其次，建立金融知識普及教育長效機制。要構建常態化、長效化的金融知識普及教育機制，充分發揮金融機構的引導作用和宣傳優勢。一方面，金融機構要利用基層網點的宣傳優勢和組織能力，通過進社區、走鄉村等形式開展金融知識的宣講和教育活動，系統介紹金融與生產生活、人民幣、現代支付、信用報告、信貸制度、理財規劃、反洗錢和金融消費權益保護等契合普惠金融群體實際需求的金融知識，持續幫助普惠金融群體提高風險辨別能力和自我保護能力。另一方面，金融機構要凝聚農業農村部門、教育部門、金融監管部門等多種資源，建立特色化的金融教育學習基地，以金融場景、田間課堂、金融夜校、“金融喇叭”等沉浸式體驗形式為普惠金融群體介紹金融保險知識、金融產品選擇、金融詐騙識別和金融韌性強化等內容，培育理性負責的金融理念，破除金融教育長期“治標不治本”的魔咒。

最后，關注“一老一新”社會重點保障群體的金融教育。關注社會重點保障群體，提供優質便民的金融服務，是堅持“以人民為中心”的具體實踐。地方政府和金融機構要重點聚焦“一老一新”的急、難、愁、盼問題，持續推動金融科技資源下沉偏遠鄉村地區，為其量身定制與其收入水平和風險能力相匹配的金融產品和服務，如醫療、教育、養老和住房。不斷滿足“一老一新”的金融需求，全方位提升金融服務的易用性、安全性、適老性和適新化，有效彌補數字鴻溝，以推進普惠金融服務從低能級的可得性和滿意度向增進金融健康的高能級目標邁進。

（二）深化金融機構改革，以“負責任的金融”理念破解“不可能三角”

盡管普惠金融發展離不開政府“有形之手”的支持，但普惠金融是按照商業可持續原則發展，必須讓市場在資源配置中發揮決定性作用，最大限度地調動金融機構主動擔當作為和探索創新的積極性，這樣才能將“普”做大，把“惠”做實，不斷推進普惠金融擴面、賦能和下沉，破解“不可能三角”，形成“敢做、愿做”“能做、會做”的經營機制。

首先，國有銀行要正確對待服務重心下沉的積極作用。作為銀行業的“領頭雁”，國有銀行要正確對待下沉服務重心的作用，主動“啃”普惠金融中的“硬骨頭”，當好服務實體經濟的主力軍和維護金融穩定的壓艙石［33］。同時，要明確發展普惠金融的差異化功能定位，根據貸款市場報價利率（LPR）走勢，合理確定普惠金融貸款利率，確保首貸戶、轉貸和續貸業務的貸款利率持續保持平穩態勢，實現量增價降，避免因服務重心過度下沉而引發縣域金融市場不公平競爭，并擠壓中小銀行的利潤增長空間。

其次，中小銀行要統籌做好改革創新和風險防范兩大任務。作為長期服務普惠金融群體的中小銀行，要回歸服務地方、服務社區、服務實體經濟的本源，不斷完善信貸契約設計、薪酬績效獎勵、盡職免責和容錯糾錯機制，根除基層業務人員心理顧慮，使其從“懼貸、惜貸”轉變為“敢貸、愿貸”，并通過發揮決策鏈短、產品服務更接地氣、人緣、地緣、親緣等特色優勢開展支農支小金融業務，克服普惠金融發展過程中的“精英俘獲”現象，促進普惠金融減量提質。同時，要在面對當前經濟下行和信貸風險滋生的客觀條件下，尊重中小銀行發展的客觀規律，推動“一省一策”的農村信用社改革，嚴格執行機構準入標準和監管要求，對有救助價值、風險損失可控和無救助價值等不同類型的問題銀行，采取經營救助、兼并重組和破產清算等差異化風險防范措施，防止風險無序擴張和外溢［30］。

再次，政策性銀行要充分發揮政策性金融的獨特功能。一方面，緊緊圍繞普惠金融發展的重點領域和薄弱環節發力，支持糧食安全、高標準農田建設、新農村建設（如水利、交通）等基礎設施建設，優先辦好“雪中送炭”的民生實事，推動政策性金融朝著尊重民意、順應民心和利民惠民的方向發展。另一方面，不斷完善轉貸款業務的治理體系，強化對合作銀行的準入管理，立足職能定位，穩步加大轉貸款投放力度，為普惠金融群體提供較低成本的信貸資金。

最后，充分發揮數字普惠金融的向善效應。數字普惠金融是數字技術與金融相結合的產物，不僅具有天生的金融“嫌貧愛富”屬性，也給傳統金融帶來“創造性破壞”，并產生數字鴻溝等不利影響［34］。從供需兩端全面發力，要合理利用云計算、大數據、人工智能、區塊鏈、遙感衛星等數字技術，發揮其滿足普惠金融需求、消除城鄉和區域數字鴻溝，以及促進經濟高質量發展的向善效應。同時，要充分利用數字技術精準識別當前尚未觸及的非活躍用戶和存量客戶的潛在金融需求和風險損失，有效解決需求端的信用缺失和抵押物缺乏等難題，實現數字化融資服務和數字支付的全覆蓋，不斷提高普惠金融群體的獲得感。另外，還要強化數字治理，改進和完善金融產品和服務模式，提升供需兩端之間的適配性，降低對普惠金融群體的信息搜尋成本，簡化交易流程，提升普惠金融供給的質量、效率和效益，實現量的合理增長和質的有效提升。

（三）強化以信用體系建設為主的金融基礎設施建設，促進普惠金融高質量發展

大量實踐證明，征信類金融基礎設施具有增加征信有效供給、保障市場高效運行和防范化解重大金融風險的作用。就金融業而言，強化以信用體系建設為主的金融基礎設施建設，既是驅動普惠金融高質量發展的重要基礎，也是金融更好地發揮服務實體經濟功能的關鍵環節，更是推動建設金融強國的根本之義。

首先，建立“政府+市場”雙輪驅動的社會信用體系。深入推進中國人民銀行信用信息基礎數據庫建設，及時搜集和更新小微企業和涉農主體等普惠金融群體的信用信息種類，滿足金融機構對促進普惠金融可持續發展所涉及的信用信息基礎數據的需求［35］。以市場需求為基礎、以釋放數據要素活力為導向，大力發展和培育專業的市場化機構，鼓勵通過各種場景收集、分析和使用替代性數據，探索開展信用評級、擔保、信用管理咨詢等社會化服務，形成互補型、多元化、多層次的社會信用體系。優化各類動產登記和權利擔保登記公示系統，助力金融機構開展應收賬款、生產設備、知識產權、農地經營權等動產和權利的擔保融資業務，簡化普惠金融群體在轉貸和續貸時的抵質押登記業務，發揮數據要素對產業融合和良性循環的乘數效應，實現普惠金融領域尚未挖掘的“抵押質押轉為信貸”。

其次，持續完善信用信息共享機制。鑒于傳統金融機構長期依靠客戶抵質押品、擔保品等硬信息的發展路徑已經不能有效滿足當前做好普惠金融大文章的客觀要求，在加強公共信用信息共享和確保數據安全的前提下，要充分調動政府部門、市場化征信機構和互聯網平臺等主體共享數據的積極性，逐漸將金融機構長期搜集建立的存量客戶的軟硬信息與及時動態更新的工商、稅務、公安等各級有關部門的政務數據、公共信用服務機構的征信數據、互聯網平臺的信用評分數據進行融合，降低數據共享阻力，打通長期影響供需兩端不匹配的卡點、堵點，推動普惠金融高質量發展。當然，這個過程也要警惕這些替代數據可能帶來的“信息繭房”“井蛙共振”等負面效應。

再次，推進社會信用立法，完善信用水平提升的制度保障。以《中華人民共和國金融穩定法》統籌構建推動普惠金融高質量發展的頂層設計，加快頒布能與普惠金融發展無縫銜接的《中華人民共和國社會信用體系建設法》，補齊現有制度漏洞和監管黑洞，明確公共信用信息的權屬和信用信息共享的權、責、利，厘清紅黑名單和聯合獎懲的行為邊界，適應普惠金融發展需要。同時，緊緊圍繞強化信用約束，建立行業紅黑名單制度和信用市場退出和信用修復機制，強化行政監管對失信人員和失信主體的約束和懲戒力度，結合失信類別和程度，給予非惡意失信主體改錯的機會，通過信用承諾、專題培訓和參與慈善活動等形式修復信用，避免出現“一棍子打死”的尷尬局面。

最后，建立差異化金融監管，最大限度地保護普惠金融群體的金融權益。統籌管理以信用體系建設為主的金融基礎設施建設，通過合理分工、適度競爭、有序聯通，推進普惠金融信息統計和數據庫建設，夯實普惠金融安全發展的基石。金融監管部門要提高對普惠金融貸款的風險容忍度和包容性，并依法將所有與普惠金融相關的金融交易和活動全部納入金融監管中，堅決打擊各種以假借普惠金融名義開展的違法犯罪活動，提升普惠金融大文章的法治水平，守住不發生系統性金融風險底線。持續健全普惠金融群體在金融服務全流程中的權益保護機制，不斷完善普惠金融群體投訴管理和糾紛化解機制，最大限度地防止普惠金融群體的金融權益受到侵害。

（四）構建有利于普惠金融高質量發展的政策支持體系

做好普惠金融大文章是一項系統性工程，僅僅依靠市場力量難以實現，還需政策支持體系持續發力，激活金融體系支持普惠金融發展的動力，特別是在百年未有之大變局下構建有利于普惠金融高質量發展的政策支持體系。

首先，充分發揮多種貨幣政策的組合作用。盡管結構性貨幣政策能促進普惠金融發展，但要更好地引導資金流向普惠金融發展的重點領域和薄弱環節，只依賴結構性貨幣政策無法推動普惠金融高質量發展。鑒于此，要多管齊下，運用常規性的定向降準、抵押補充貸款、再貼現、支農支小再貸款等貨幣政策工具組合，積極引導銀行機構信貸資金向普惠金融領域合理流動，防止其過度流向房地產行業、融資平臺和低效率的國有經濟部門等非普惠金融領域。充分發揮貸款市場報價利率（LPR）機制的作用，持續引導銀行機構合理讓利，減少普惠金融群體的融資成本，推動普惠金融貸款利率穩中有降。同時，利用更具市場化、普惠性和直達性的貸款延期支持工具和信用貸款支持計劃等創新型貨幣政策工具，持續增強中小銀行服務普惠金融群體政策的含金量，防止大銀行業務下沉對普惠金融市場產生負面影響。

其次，完善普惠金融財稅激勵政策。在遵循普惠金融發展客觀規律的基礎上，要持續完善風險分擔和風險補償、財政貼息，以及融資擔保等相關財稅政策，成立各類普惠金融專項資金，鼓勵金融機構開展“金融+擔保”“金融+保險”“金融+期貨”創新型金融產品和服務，滿足普惠金融群體多樣化的金融需求。另外，針對普惠型小微企業，加大規模性減稅降費，穩步推進去杠桿、降成本、補短板，切實增強金融機構服務中小微企業和推進支持普惠金融高質量發展的意愿和積極性，強化其對重點領域和薄弱環節的優質金融服務供給。

再次，優化和調整金融監管政策。在守住不發生系統性金融風險底線的前提下，持續完善金融長期服務普惠金融群體“敢貸、愿貸”“能貸、會貸”的監管機制，優化對普惠金融考核激勵、盡職免責、配套獎勵和風險分擔等制度，根據經濟發展和客群變化等實際情況動態調整考核指標，不斷提高金融機構持續服務普惠金融群體的能力。創新適合商業銀行可持續發展普惠金融的風險定價體系和資本補充機制，通過持續發行地方專項債等外源渠道幫助中小銀行補充核心資本，緩解監管當局對資本約束的考核壓力，疏通風險定價體系中的堵點，平衡好發展普惠金融與補充銀行資本之間的內在關系。

最后，充分發揮貨幣、財稅和監管等政策的協調配合和聯動效應。中央政府與地方政府在推進普惠金融發展中要擺脫金融控制的行政思維和競爭性的市場思維，特別是在制定各類政策時，要界定清楚中央政府與地方政府之間的責任擔當和歷史使命，充分發揮中央金融工作委員會對普惠金融領域的重大問題研判、重大政策制定和重大風險應對的作用，明確地方金融工作委員會對落實屬地責任、防范處置普惠金融領域風險、日常金融機構監管的重要責任。同時，要盡可能地將普惠金融綜合納入貨幣、財稅和監管等政策的考量范疇中，保證各類政策能更加有效地傳導到普惠金融群體和支持普惠金融群體發展的金融體系中，強化普惠金融對加快建設金融強國的作用。要盡可能地保證貨幣、財稅和監管等政策之間的連續性和穩定性，建立普惠金融正負面清單，避免出現以“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的被動方式支持普惠金融發展。另外，要建立普惠金融統計監測制度，實時掌握和了解信貸資源流向和配置情況，為制定更為精準且能協調配合的各類普惠金融政策提供數據支撐。

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（責任編輯：巴紅靜）

基金項目：國家社會科學基金后期資助項目“農村信用社改革與發展效果研究”（23FGLB007）；中國社會科學院青年人才“培遠計劃”；中國社會科學院學科建設“登峰戰略”資助計劃優勢學科“金融與發展”（DF2023YS28）