我國數字營商環境建設的“數法協同”問題及其實現路徑

［摘要］數字營商環境建設不僅強調數字工具和信息技術的應用，還應從法治視角考量政府與市場在數字經濟背景下的新型關系。在“技術+制度”雙重維度的形態變遷中，數字營商環境形成市場主體權益保障與行政服務效能提升的雙重功能。當前，我國數字營商環境建設中數字技術紅利及治理效能難以充分釋放，其原因在于面臨新型數字技術與傳統體制的沖突、數據治理體系不完善、數字政務服務與市場需求不匹配、數字評價指標適用局限性等多領域中的“數法協同”問題。為應對這些挑戰，應以完善數字經濟治理體系為目標，推動技術與體制融合、完善數據治理體系、提升政務服務供給能力并完善評價指標體系。應充分認識到法治也是一種生產力，其與數字化的雙向賦能與協同建設，將全面優化數字營商環境，助力推進中國式現代化。

［關鍵詞］數字營商環境；法治化；技術；協同治理；中國式現代化

［中圖分類號］D922.1；F49［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2025）01-0100-10

一、問題的提出及文獻回顧

黨的二十屆三中全會指出，“健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度”，并要求“加快構建促進數字經濟發展體制機制，完善促進數字產業化和產業數字化政策體系”。作為促進數字經濟發展的直接決定因素，當前，營商環境已成為衡量國家經濟活力和發展質量的關鍵指標。近年，通過持續推進“放管服”改革，我國在世界銀行《營商環境報告》中的排名大幅提升，連續兩年躋身全球營商環境改革速度最快的10個經濟體。2024年3月，習近平在主持召開新時代推動中部地區崛起座談會時強調：“加強市場化法治化國際化營商環境建設，增強對國內外要素資源的吸引力。”隨著數字技術的迅猛發展，數字化已成為推動營商環境優化的重要動力。尤其是2020年11月，習近平在亞太經合組織領導人非正式會議上首次提出“數字營商環境”后，數字營商環境已成為政策討論、實踐應用和學術研究等各大領域的核心議題，成為我國進入新發展階段推動經濟高質量發展的關鍵突破口。近年，我國各級地方政府大力推進政務服務改革，推動營商環境的數字化轉型。廣泛應用互聯網、大數據、云計算、人工智能等數字技術，政務服務“一網通辦”、政府治理“一網統管”、政府運行“一網協同”等創新舉措已在全國范圍內實行，如北京市“接訴即辦”系統、浙江省“最多跑一次”改革、江蘇省“不見面審批”機制等，有效實現了“讓數據多跑路、讓百姓少跑腿”，不僅提高了政務服務的效率和透明度，更極大滿足了各類市場主體及公眾對美好生活的新需求。同時，也正是由于數字營商環境是近年新出現的概念，盡管我國數字營商環境建設在實踐中已取得初步成效，但圍繞其內涵認知、構建維度、實踐困境及建設對策等層面的系統性、學理性研究仍然有待豐富。

第一，在概念內涵方面。目前，學界可大致分為兩種理解。一方面是將數字營商環境視為傳統營商環境的數字化，認為企業、個人等市場主體在經濟活動中涉及的所有體制機制性因素的數智化集成即為數字營商環境^［1］ 。數字營商環境可以看作工業時代傳統營商環境的升級，從原先的“手動模式”邁向信息化時代的“自動模式”^［2］ 。應運用數字化、智慧化技術賦能傳統營商環境，進行行政審批、市場監管等政務服務的數字化改造，充分發揮數據賦能效用^［3］ 。另一方面是將數字營商環境視為數字經濟的營商環境。強調正是數字經濟的發展為營商環境構建提出新要求，必須契合經濟活動信息化、虛擬性、跨地域性等特點，以實現生產力組織方式、生產要素形式、市場主體形態等數字化轉型^［4］ 。數字經濟的市場主體在開展商業活動時，實際上處于由政府治理、法律法規、宏觀經濟、人才供給、市場交易和創業創新等多種外部環境共同構成的生態系統中，這些環境統稱為數字營商環境^［5］。

第二，在構建維度方面。2018年，國家發展改革委提出從“衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平”三個維度構建中國特色社會主義營商環境評價指標體系。而學界則多從評價指標出發，提出了二維、三維、多維等多種框架構建方式。例如，學者基于“數字+營商環境”及“數字營商+環境”雙重內涵，提出數字市場運營、數字政策政務、數字設施技術、數字市場監管、數字市場安全、數字人才資源指標體系^［6］ 。再如，基于物理空間及數字空間二維耦合視角，認為可從基礎設施建設、法治環境、人才供給、政務發展、金融環境、市場環境六大方面全面評價數字營商環境^［7］ 。或是從主體、制度、技術的三重內涵出發，認為政府改革、市場業態和數字技術應作為數字營商環境的三重評價維度^［8］ 。或是以TOE（技術—組織—環境）為理論基礎，構建出數字法治保障、數字服務能力、數字基礎設施的基本框架^［9］ 。或是基于生態系統理論，指出數字經濟的市場主體在其誕生成長衰退的整個生命周期中，都會受到數字基礎設施、數據與安全、數字化人才供給、政府監管與服務，以及創新和市場環境的影響。因此，這些方面共同構成了數字營商環境的六項評價指標^［10］ 。

第三，在實踐困境及建設對策方面。主要集中于基礎設施、政府能力、法律法規和評價體系四個關鍵領域。比如，提出我國數字基礎設施區域發展不均衡、政府創新與協調能力不足、法律法規不健全、評價體系缺乏等問題。因此，需要加強數字基礎設施的現代化建設，提升數字政府的創新和協調能力，完善相關法律法規，科學構建數字營商環境的評價體系^［11］ 。再如，指出由于政府主導型路徑依賴，數字營商環境中的“數字形式主義”問題突出，未能充分利用數字技術的優勢。為此，應在法律法規中明確界定電子商務平臺經營者的標準與責任體系，并厘清區塊鏈等新型交易的民商法邊界，確保數字經濟的法律框架健全和適應性強。通過平臺主體、數字交易、電子支付和數字政務四要素為進一步優化數字營商環境提供明確方向^［12］ 。地方政府通過設立企業綜合服務中心形成新型的組織形式和服務載體，提升數字營商環境的基礎設施服務水平。同時，轉變管理型政府的被動角色，逐步向服務型政府過渡，提高政府能力，進而實現高效能治理。從單一維度的制度環境關注擴展到多維度，包括制度環境、要素環境、商業生態環境、宜居環境，為構建科學的營商環境評價體系提供實踐依據^［13］ 。

以上研究成果為推進我國數字營商環境建設提供了重要參考，但由于數字營商環境研究起步時間晚、技術發展迅速、研究時效性強，現有研究尚不足以涵蓋數字營商環境的全部特征及可能的多樣化發展方向，尤其是針對數字營商環境中“技術—制度”間的治理協同性問題，亟待深化理解和思考。正如現有研究一致認可的，數字營商環境是一個兼具復雜性和動態性的有機整體。從協同治理的角度，在這樣的一個復雜要素組成的生態系統中，各要素間必須充分進行可持續的溝通、交流、互動及合作，以此提高整個組織的資源獲取能力，達成行動的一致性，維持系統的高效運營^［14］。 因此，本文將目光從數字技術驅動轉向營商環境治理體系的現代化升級。在中國式現代化背景下，數字營商環境的治理現代化必然包含法治的現代化。由此，數字營商環境建設不僅應更注重政務服務質量的提升，還必須推動數字化建設與法治化建設齊頭并進、“雙化協同”。在厘清數字營商環境雙重功能的基礎上，進一步指出當前營商環境建設中數字技術紅利及治理效能難以充分釋放的原因，正是由于在技術與體制、治理與組織、服務與市場、指標設計與適用等多領域中，數字技術與法治制度缺乏協同互動的有效機制。為此，必須明確數字營商環境建設的框架思路及重點任務，為解決業已出現的“數法協同”問題提供具體的實現路徑，以此創新數字經濟發展體制機制，促進實體經濟和數字經濟深度融合，為以經濟高質量發展實現中國式現代化提供有益參考。

二、數字營商環境的形態變遷及功能分化

黨的二十大報告將優化營商環境視為實現中國式現代化的基本條件之一。法治化建設和數字化轉型成為推進營商環境優化的雙重抓手。數字營商環境因而在制度維度與技術維度上體現出明顯的形態變遷，并逐漸在協同發展、同頻共振中形成“市場主體權益保障”與“行政服務效能提升”的雙重功能。從營商環境建設的頂層設計來看，自黨的十八屆三中全會首次提出法治化營商環境概念以來，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》、黨的二十大報告等多次對營商環境提出穩定公平透明、可預期等要求。“只有優化營商環境，才能推動高質量發展，只有嚴格依法行政、建設法治政府，才可能優化營商環境”^［15］ ，由此形成“加強法治建設—優化營商環境—推進中國式現代化”的明確邏輯關系。2020年，習近平在亞太經合組織領導人非正式會議上首次提出數字營商環境概念后，2022年，我國《“十四五”數字經濟發展規劃》中進一步明確了“到2025年數字營商環境更加優化，數字鴻溝加速彌合”的目標，標志著我國營商環境建設在制度維度之外，呈現出在技術維度上數字化轉型的全新形態。

在制度維度上，數字營商環境主要表現為治理的法治化建設。要求形成完善的法律規范框架，不斷優化市場規則，通過人大立法、政府依法行政、嚴格公正司法等方式實現對市場主體的依法監管及社會主義市場經濟秩序的持續穩定。黨的二十大報告強調：“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。”營商環境法治化建設的重點也是通過擴大市場主體的制度化參與，發揮對政府主體行使行政權的監督規范功能，保障市場主體的合法權益。目前，我國已通過一系列高層級立法，形成了以《網絡安全法》《電子商務法》《數據安全法》等為核心的法律體系，正是為了解決用戶數字權益、網絡行為和數字市場監管等一系列關鍵問題。特別是2020年《優化營商環境條例》的正式施行，標志著我國在全球范圍內率先制定了優化營商環境的專門行政法規，體現了對營商環境法治化建設的高度重視。在地方實踐中，各省、區、市普遍以國家立法為依據，特別是在立法保障、平臺建設和市場監管等方面展現出強烈的法治意識和創新精神。因此，隨著數字營商環境的建設發展，如何在理論及實踐中更好地理解并完善法治規范，規制行政權力運行，保障市場主體權益，成為數字營商環境建設的重要基礎。

在技術維度上，數字營商環境主要表現為治理的“最佳性”改進。政府主體不僅要在經濟活動中嚴格依法行政，同時在對市場經濟進行調控等行政行為時，還必須以“提高行政效能”為核心，充分考量行政本身的合目的性、簡易性、經濟性、適時性、迅速性、靈活性等^［16］ 。例如，通過信息化、智能化手段簡化行政審批流程，降低市場主體的制度性交易成本，正是數字營商環境建設的重點之一。具體而言，在技術維度上，數字營商環境建設可以分為數字技術應用、數據治理、政務服務和評估體系等內容。數字技術應用指的是包括電子政務系統、人工智能、大數據分析、區塊鏈等技術在行政流程中的嵌入與使用，數據治理指的是對數據的采集、管理、共享、保護及應用進行系統化、標準化的管理過程，政務服務指的是政府通過數字化方式或行政程序向市場和公眾提供的公共行政類服務，評估體系指的是通過一套系統化的指標體系來衡量和評估數字營商環境的建設效果及其對市場主體的影響。

在從傳統政府監管職能向服務型政府的轉型過程中，政府與市場的關系不斷調整，新問題、新現象不斷涌現，亟待有效的法治化制度予以規范、保障，揭示出數字技術與法治體系協同推進的重要性。卡斯·桑斯坦（Cass R. Sunstein）在《簡化：政府的未來》（Simpler： The Future of Government）中提出，通過簡化政策流程，可以減少不必要的規制和行政負擔，以使政府更有效地應對快速變化的社會和經濟環境。法律規范的制定必須考慮實際落實的效能，“過于煩瑣會大大阻礙規則的實施和應用，進而影響全國范圍內規章制度的執行”^［17］ 。即使當政府使用助推（Nudge）手段設計簡便、高效制度時，也不能脫離規范框架之外，亦有著相關職能行使是否合法的考量^［18］ 。在制度與技術雙重維度的同頻共振、協同發展中，數字營商環境的核心任務及主要功能由此呈現出雙重面向：不僅需要提升基礎設施等“硬環境”的數字化和智能化，以構建高水平社會主義市場經濟體制為目標，通過政務服務的全面數字化轉型提高行政效能，促進政府與市場協作。同時，也需要通過體制機制創新來優化“軟環境”，如完善法律法規、提高政府服務效率和透明度，以釋放市場在資源配置中的決定性作用為目標，完善政府職能體系，防止權力肆意行使損害私權利。“硬環境”的改進為市場主體提供了便利的基礎設施，而“軟環境”的優化則與法治保障和政府治理能力的提升密切相關。例如，在浙江省“最多跑一次”改革中，政府通過數字化手段大幅簡化了審批流程，降低了市場主體的經濟成本，實現了行政行為的高效化；同時，又通過嚴格的法律規定和透明的操作流程，確保了行政權力行使的規范化，防止了簡化行政程序中可能出現的權力濫用風險^［19］ 。這種合法性與最佳性考量相結合的過程，顯著提升了政府服務的效率與公信力。數字化與法治化的協同推進不僅是優化營商環境的必要條件，更是提升政府治理效能、推動中國式現代化的必然選擇。然而，作為營商環境的“一體兩面”，目前理論中尚缺失對數字化與法治化有機統合的整體架構，實踐中兩者在推進過程中往往是相互獨立的，這導致技術創新與制度保障之間難以形成有效銜接。由于缺乏系統性的統籌，數字技術的應用與法治框架難以匹配，造成了在政策落實和執行中的脫節。隨著數字經濟的發展，我國已逐步認識到技術與制度相互融合的重要性，因此，當前，我國數字營商環境建設必須以數字化與法治化的協同推進為重心，提升整體的治理效能，推動市場秩序的規范化。

三、我國數字營商環境建設的“數法協同”問題

數字營商環境作為社會主義市場經濟治理的核心內容，具有相當的復雜性和多維性，其建設不僅強調數字工具和信息技術的應用，還應從法治視角考量政府與市場在數字經濟背景下的新型關系。盡管我國在數字營商環境建設方面取得了顯著的進展，特別是在政策制定、法律框架構建和行政管理效率提升方面已邁出了堅實步伐，但仍然存在一些亟待解決的問題，數字技術紅利及治理效能難以充分釋放。究其原因，正是在技術與體制、治理與組織、服務與市場、指標設計與適用等多領域中，數字技術與法治制度缺乏協同互動的有效機制。這些問題不僅影響了我國數字營商環境建設的整體效果，也制約了其進一步提升國際競爭力的潛力。

（一）新型數字技術嵌入與傳統體制路徑依賴的沖突

“技術—組織—環境”（Technology-Organization-Environment，簡稱TOE框架）理論認為，技術不僅僅是工具或手段，它在被引入和應用時，會與現有的組織結構資源、市場或政府環境等相互作用^［20］ 。在數字營商環境中，TOE框架不僅為理解技術、組織結構和外部環境之間的互動關系提供了重要的理論視角，揭示數字技術應用如何能夠改善治理效能，同時也指出了新型數字技術嵌入需要應對的挑戰和阻力。在推動數字營商環境建設的過程中，傳統體制的路徑依賴性與新型數字技術進步之間存在內在沖突。科層制結構中根深蒂固的利益格局和高度政治化的管理模式，使得數字營商環境中信息技術的應用面臨挑戰。盡管數字化改革在政策層面得到了支持，但在實際操作中，技術嵌入效果受到體制慣性的制約，阻礙了行政治理效能的提升。第一，在技術層面，數字技術的引入通常帶來了高度自動化和標準化的行政流程。然而，這些技術的應用與現有決策系統和流程并不完全兼容，導致其在傳統體制框架下運作面臨制度性阻力。例如，傳統體制中依賴手工操作和逐級審批的流程無法直接適應新的自動化系統，這導致了新技術在嵌入過程中無法發揮其應有的效能。此外，新技術的應用還可能與現有的管理工具和技術基礎設施不兼容，進一步增加了技術嵌入的難度。第二，在組織層面，傳統體制具有高度的路徑依賴性，已為法規固定下來的決策過程和權力協同結構具有組織運作慣性^［21］。新型數字技術的引入可能打破這種既定的權力平衡，因為技術賦能往往要求更扁平化的組織結構和更靈活的決策過程。然而，傳統科層制結構中的利益相關者可能會出于對權力喪失或資源重新分配的擔憂，抵制激進的技術變革。由于利益格局的根深蒂固，組織內部對技術改革的接受度往往較低，導致技術嵌入的實施過程充滿阻力。第三，在環境層面，外部的法律法規和政策環境對新技術的引入有直接影響。傳統的法律框架和監管環境通常是為應對工業化時代的需求而設計的，而數字技術則帶來了全新的治理模式和監管需求。然而，這些新的需求在現有的法律和監管框架中可能沒有明確的依據或支持，導致了技術應用的合法性和合規性面臨挑戰。此外，外部環境中社會公眾和企業的數字化素養差異較大，也可能導致新技術在實際應用中的效果與預期不符，進一步加劇了技術嵌入的困難。

（二）數據治理體系的不足與跨部門共享協作障礙

數據治理體系是一個涵蓋數據全生命周期的管理框架，旨在確保數據的質量、安全和有效，以支持組織的戰略決策和運營。具體而言，數據治理體系包括數據標準化、數據質量管理、數據安全與隱私保護、數據生命周期管理、數據共享與互操作性等關鍵內容^［22］。盡管已經取得了一定進展，但我國數據治理體系的不足和部門之間的協作障礙依然嚴重。不同部門在數據共享和業務協同上存在明顯的壁壘，導致跨部門的數字化協作難以順利進行。首先，現有的數據治理體系尚未形成一套完整的、可操作的整體框架，特別是在基層政府中，數據治理體系建設還處于初級階段，缺乏整體規劃和指導。很多基層單位在推進數字化改革時，沿用了傳統電子政務時期的獨立建設模式，各自為政，導致了系統和流程互不兼容。這種缺乏統籌的建設模式，使得數據在不同層級和部門之間難以實現有效的“向下回流”和“同級共享”，直接影響了數字治理協作的順利開展。其次，數據標準化與統一性不足。各地盡管已經普遍建立政務云平臺和大數據中心，然而，由于缺少全國統一的數據管理應用規范，各部門往往獨自制定自己的數據管理標準和流程，導致了“數據孤島”“數據煙囪”現象，各部門之間的數據難以互聯互通，形成了嚴重的信息壁壘。例如，不同部門的監控系統或數據平臺獨立建設，導致重復建設和資源浪費，而這些系統之間的數據共享與集成困難，嚴重制約了數字治理的效率。再次，跨部門協作機制薄弱。數據治理的核心目標正是通過跨部門的協作提升行政效率和服務質量。然而，由于缺乏有效的跨部門協作機制，部門之間的協作往往存在障礙。例如，某些垂直管理部門如稅務局和金融監管局，因系統獨立，數據難以共享，導致“一網通辦”等政策難以全面落實。此外，由于部分業務部門出于權限和保密等考慮，橫向數據共享的積極性不高，進一步加劇了數據治理的復雜性。

（三）數字政務服務供給與數字經濟市場需求的不匹配

數字政務服務由多個要素構成，具體包含信息服務、事務服務、參與服務及相關的服務方法和服務動態能力等^［23］。在數字政務服務中，數據扮演著關鍵角色，它不僅是政務服務各個要素的基礎，也是提升服務質量和效率的核心驅動力。通過對數據的有效收集、分析和應用，政府可以打破原先政務服務供給碎片化的問題，優化整合政務服務流程，提升政務服務供給的高效性、精準性和個性化。然而，根據《中國地方政府數字化服務能力發展報告（2023）》的數據，我國地方政府在數據驅動能力方面存在明顯的區域不平衡，整體水平較低。其中，337個地方政府的數據驅動能力得分率僅為40.04%，僅有4個直轄市表現突出，得分率達到84.30%^［24］。這表明，盡管部分發達地區的數字政務服務能力較為完善，但全國范圍內的數據驅動能力仍處于探索階段，特別是在數據開通率和創新應用成果方面顯得不足，導致數字政務服務供給的不平衡和不充分。公共數據的開放和實際效用仍有待進一步提升。

除了數字政務服務供給的不平衡和不充分，我國數字經濟市場需求也日益呈現多樣性和分散性的特性。其中，多樣性主要體現在不同區域、行業和消費群體對數字化的不同需求上。在區域層面，東部地區更側重于高科技和金融服務的數字化，而中西部地區則更加關注基礎設施和制造業的數字化轉型^［25］。在行業層面，傳統行業如制造業和農業對數字技術的需求主要集中在提高生產效率和優化供應鏈上，而新興行業如電子商務和人工智能則更加關注如何通過數字技術創新商業模式和提升用戶體驗。此外，消費者需求的個性化趨勢也日益顯著，消費者對數字產品和服務的需求越來越多樣化，包括對定制化服務、數據隱私保護和數字體驗的不同偏好。我國數字經濟市場需求的分散性則表現為，不同區域、行業和消費群體對數字化的需求并不集中在少數領域或地域，而是廣泛分布于全國各地和各個行業。例如，新興產業與傳統產業在需求側的分布進一步推動了數字經濟市場的分散化。因此，我國數字營商環境建設中數字政務服務供給與市場需求不匹配的問題較為突出，統一的集約化服務供給難以滿足不同地區和行業的實際需求，導致服務質量參差不齊。線上線下業務融合的不足，也使得基層政務服務的覆蓋面和效能有限。

（四）數字營商環境評價指標在地區層級適用的局限性

2023年5月，世界銀行正式開啟Business Ready（以下簡稱B-READY）評估，尤其關注公共服務的數字化轉型，要求把握和處理公共部門與市場之間的關系。B-READY與世界銀行原“Doing Business”（以下簡稱DB）評價體系相比，最大的變化即引入了交叉、分級指標，三個交叉主題分別為數字技術應用、環境可持續性和性別平等，體現出營商環境優化從法治化到數字化、可持續性的轉向。其中，數字應用重點關注線上政務服務平臺建設與“單一窗口”應用情況^［26］。然而，我國各省、區、市現有的營商環境評價體系主要建立在原DB評價體系之上，如何適應世界銀行B-READY評價體系關于數字化的全新要求成為當前數字營商環境建設的主要挑戰之一。

雖然目前我國各省、區、市適用的營商環境評價指標體系并不相同，但以B-READY評價體系為基本依據，其中有關數字化轉型指標在我國各地區、層級間適用時，具有相當的局限性。首先，指標設計的多層級交叉性與地區差異的沖突。B-READY引入了多層級交叉指標，貫穿企業全生命周期的所有評價維度。然而，不同地區在數字化發展程度和環境可持續性上存在顯著差異，使得這些交叉指標在地區層級的適用性受到限制。例如，發達地區可能在數字技術應用和環境可持續性方面得分較高，而欠發達地區由于資源和基礎設施的限制，難以達到同樣的標準。其次，頂層設計與地方執行的脫節。我國高度重視數字政府建設，并在中央政府層面制定了系統的頂層設計，如《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》。然而，地方政府在執行過程中，往往由于“條塊分割”的管理模式，導致數字資源的碎片化和數據共享壁壘的存在，使得數字化相關的評價指標難以在各地區統一適用，從而影響了評價體系的整體有效性和地區之間的可比性^［27］。再次，地區發展不均衡與數字人才缺失的影響。數字營商環境評價指標的有效實施依賴于充足的數字人才和先進的技術支持。然而，由于地區之間數字化發展水平的差異，部分地區在數字政府建設上存在明顯短板，特別是在數字人才市場上存在較大缺口，使得某些地區在應用數字化相關指標時，難以達到預期的標準，從而限制了指標的地區層級適用性。由此可見，重新思考并構建一個符合數字營商環境特征、兼顧法治化與數字化具體需求的綜合評價體系已十分必要。該評價體系必須既能準確衡量中國式法治現代化在推進社會主義市場經濟高質量發展中的積極作用，又能夠快速評估數字治理轉型在營商環境建設中的進展及數字技術應用的實際效能。

四、我國數字營商環境建設中“數法協同”的實現路徑

為有效從技術及制度的雙重維度推進我國數字營商環境建設，必須對“數法協同”問題進行宏觀的框架頂層設計和微觀的重點任務辨析。其中，框架規劃是對某一特定領域進行系統性和全局性設計的過程，它旨在明確發展的總體目標、基本思路，以確保各項建設工作能夠有序、有效的推進。重點任務指的是為實現數字營商環境建設目標必須優先推進的關鍵領域和具體工作內容，包括能夠直接影響建設成效的核心環節和具有戰略意義的行動措施。在數字營商環境建設中，通過明確解決“數法協同”問題的框架思路及重點任務，可以推動整體建設工作高效落地。

（一）“數法協同”建設的框架思路

根據我國《優化營商環境條例》第一章“總則”及國務院《“十四五”數字經濟發展規劃》“八、健全完善數字經濟治理體系”中的有關內容，我國數字營商環境建設的總體目標可定義為通過強化協同治理和監管機制，推動數字技術與市場經濟的深度融合，優化營商環境，進而加快建設現代化經濟體系，推動高質量發展。該目標具體包括規范數字經濟發展，探索靈活有效的治理方式，明晰監管機構職責，強化跨部門、跨區域協同監管，優化行政許可等事項，以釋放市場主體的創新活力。通過建立全方位、多層次、立體化的監管體系，推動征信建設和信用共享，提升監管的透明度和法治化水平，最終為市場主體創造一個穩定、公平、透明、可預期的營商環境。

數字營商環境的構建不僅要滿足當前經濟社會發展的需求，更要為未來的產業變革和社會進步奠定基礎。在建設過程中，基本思路是通過科學規劃、統籌協調和分步實施的方式，逐步實現營商環境建設的全面“數字化+法治化”轉型。具體而言：首先，通過數字技術的廣泛應用，簡化行政管理流程、提高政府政務服務效率，推動政府職能的轉型升級，實現行政權力的高效行使。其次，借助數據治理和信息化手段，營造市場主體的公平競爭環境，提升市場的透明度和可預期性，為各類企業特別是中小企業的成長提供更加有利的外部環境。再次，通過制定和完善與市場經濟高質量發展相適應的法律法規，構建良好的法治環境，確保行政權力始終在法治的軌道上運行，為數字經濟的發展提供強有力的立法、執法、司法等全方位法治保障。總之，積極推動我國從傳統的營商環境向數字化、智能化營商環境的轉型，為全球營商環境建設及優化提供“中國方案”。

（二）“數法協同”建設的重點任務

框架思路為解決“數法協同”問題指明了核心方向，而重點任務則是實現數字營商環境全面優化的實踐途徑。具體可考慮通過解決以下幾項重點任務以實現數字營商環境建設目標。

1.推動新型數字技術與傳統體制的深度融合

首先，為應對新型數字技術嵌入與傳統體制路徑依賴的沖突，依據TOE框架，在技術層面，應聚焦于優化現有業務流程與實現數字技術的整合。文卡泰什（Viswanath Venkatesh）等學者指出，技術的成功應用依賴于其與現有系統的兼容性及其在特定應用環境中的適應性^［28］。例如，政府可以引入數據驅動的決策支持系統來提高市場監管的效率和透明度。這些系統不僅能夠自動化處理信息，還能通過實時分析數據，提供精準的決策建議，從而減少人工干預和人為錯誤，進一步簡化行政過程。其次，在組織層面，需要打破傳統體制中的路徑依賴，推進跨部門協同合作，通過扁平化管理減少各部門之間的壁壘。跨部門協同和組織結構調整對技術的有效應用具有關鍵作用^［29］。扁平化的組織結構能夠快速響應技術變革，并促進部門間的協同，使技術應用能夠更為順暢地嵌入現有的業務流程。例如，推行跨部門的數據共享機制，能夠有效降低信息不對稱，提升行政效率。再次，在環境層面，應完善法律法規，保障技術應用的合法性和合規性。數字技術的推廣不僅依賴于技術本身，還需要有健全的法律支持，確保技術應用過程中不會出現法律空白。此外，通過公眾教育提高社會各界的數字素養，能夠更廣泛地促進技術應用的接受度，從而在法律和社會環境中為新技術的發展創造良好的氛圍。

2.完善數據治理體系，提升跨部門協作能力

數據治理體系的建設是數字營商環境的基石，因此，要完善數據治理體系并提升跨部門協作能力。首先，建立一套標準化和全面的數據法治治理框架。這一框架應涵蓋數據標準化、數據共享機制、數據安全與隱私保護，以及數據質量管理等關鍵要素。數據標準化確保不同部門之間的數據在采集、存儲、處理和交換過程中的一致性，從而促進跨部門數據的有效流通。例如，在中央層面確立統一的數據格式和制定通行的分類標準，減少因各部門獨立制定標準導致的差異問題，進而提升數據整體性治理的效率和效果。其次，加強跨部門的數據共享與協作機制是推動政府數字化轉型的關鍵。現有的數據共享壁壘影響了跨部門的協作，因此，必須通過建立全國統一的數據共享平臺和明確的數據共享協議，推動各部門在數據收集、管理和應用方面的協同合作。政策和法規的支持也必不可少，細化的配套規則將確保各部門在數據共享中的權責關系明確，進一步提升行政整體效率。再次，數據安全與隱私保護是完善數據治理體系的重要內容。隨著數據共享和應用的廣泛化，數據安全風險隨之增加。為此，需要通過法律法規和技術手段，確保數據在共享和應用時的安全性，包括數據加密、訪問權限管理及隱私防護等。通過這些措施，不僅能防止數據泄露和濫用，還能確保數據在政府部門和市場主體間的安全流通。

3.提升數字政務服務供給能力，適應多樣化市場需求

首先，通過強化數據分析和應用能力，確保政府能夠及時捕捉和響應市場的多樣化需求。通過建立完善的政務大數據平臺，整合來自不同部門和渠道的數據資源，對市場主體的行為和需求進行深度分析，從而為精準的政策制定和服務提供奠定基礎。通過數據分析，政府能夠更準確地識別市場需求的變化趨勢，并調整服務供給策略，以滿足不同區域、行業和群體的多樣化需求。其次，提升數字政務服務供給能力還需要突出服務的靈活性和個性化。這意味著政府在提供服務時，不僅要依賴標準化的流程，還需要根據不同市場主體的具體需求，提供定制化的服務解決方案。通過引入人工智能和機器學習技術，建立智能化的服務平臺，使得服務系統能夠根據用戶的歷史數據和行為模式，自動調整服務內容和流程，從而提升用戶體驗。再次，適應多樣化市場需求還需要推動線上線下服務的深度融合，確保服務的廣泛覆蓋和無縫銜接。在數字政務服務中，線上服務的廣泛應用雖然提高了服務效率，但對部分市場主體來說，線下服務仍然具有不可替代的作用。因此，需要通過整合線上線下資源，提供全渠道的服務體驗。尤其需要注意嚴防“數字形式主義”，在相關考核時減少數字形式權重，重點加強對政務服務的質性、政策落實情況及基層治理的實際績效的考察^［30］。

4.完善數字營商環境評價指標體系，適應地區層級差異

數字營商環境建設的核心在于設計科學合理的評估指標體系，以評估優化效果，以具體的一級指標直接鏈接技術實施與法律適用，導航數字法治耦合方向。指標設計應遵循統一性、具體性、可操作性和結果導向等基本原則，結合近年國內外營商環境評估體系的設計理念，使指標體系既具備“央—地”的縱向穩定性，也能在全國各省、區、市間無縫銜接、橫向應用。參照世界銀行B-READY指標體系及我國不同省、區、市指標體系考察維度，從數字營商環境建設的主要目標出發，一級指標的設計應以數字法治政府建設為主要抓手，包括基礎設施水平、數字治理能力、數據共享程度、組織準備度、制度完備度、主體間權力關系等，從“數字技術+法治規范”的雙重維度提升指標科學性。

此外，指標設計應增強靈活性和包容性。在設計評價指標時應考慮不同地區在數字化發展水平和資源條件上存在的差異，避免“一刀切”的做法。為彌合中央政府頂層設計與地方執行之間的脫節，需要在評價指標體系中增強跨部門、跨層級的協同機制。中央政府應向地方政府提供更清晰的政策指引，并建立更有效的協調平臺，以確保地方政府能夠與中央政策保持一致，提升政策執行的有效性。評價指標體系還應包括對數字法治復合型人才培養和引導的考量，通過政策激勵措施吸引人才在不同地區流動，從而提升整體數字化能力。

五、結語：以法治化建設為數字營商環境賦能

當前，數字賦能營商環境優化已成為學界普遍共識，在此前提下應進一步認識到法治不僅是營商環境穩定可持續發展的制度化保障，同樣也能夠為數字化建設賦能。數字化與法治化建設在不斷互動、雙向賦能中形成新型協同治理關系，為數字營商環境優化提供強大動力。在數字賦能層面，數字化能夠使法治更加“智慧化”。通過大數據、人工智能、區塊鏈等技術手段，可以減少法律執行中的人為干預，提升制度執行的標準化和透明度，有效推動行政決策的精準化，減少權力濫用，增強政府公信力。數字化政務平臺還能夠通過信息技術豐富溝通渠道，形成親清政商關系，降低溝通成本，提升溝通效率，最終提升營商環境的法治化水平。在法治賦能層面，法治不僅是約束行政權力的工具，更是一種重要的生產力。法治不僅是制度規范，更為政府治理現代化創新提供了框架、知識和方法。通過推動法治建設，政府能夠在制度創新和政策制定上獲得合法性和最佳性雙重支持。黨的二十屆三中全會強調：“堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度。”法治的規范性并不是阻礙新技術、新業態改革發展的桎梏，相反，法治能夠通過制度的合理設計，創造更加有利的營商環境。通過完善的法律框架，法治可以規范市場秩序，減少市場不確定性。同時，為企業提供了公平競爭的環境，確保所有市場主體在同一法律框架下活動，增強市場的活力與競爭力。此外，法治還能夠通過制度創新為數字技術的發展提供支持，確保數字營商環境建設的規范性和可持續性。在這一過程中，法治不僅是保障機制，更是推動經濟發展的核心力量。數字化與法治化二者相輔相成，構成了數字營商環境建設的“雙引擎”。展望未來，數字化與法治化的協同將成為數字營商環境建設的關鍵路徑。我國不僅要繼續推動數字技術在政務服務、市場監管中的應用，強化治理的全面數字化轉型，還要進一步加強法治建設，以確保治理現代化改革創新的規范性和公平性。在全球數字經濟迅速發展的背景下，我國應積極參與國際數字商貿規則的制定，借鑒全球前沿的數字經濟倫理和規則研究成果，不斷提升自身的數字營商環境治理能力。同時，在制度設計上，構建適合我國國情的數字治理和法治化體系，推動多方協作，共同構建開放、包容、統一、有序的數字營商環境。

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［責任編輯：趙瞳］