政府債務(wù)審查監(jiān)督：以人大為主體

［摘要］以人大為主體審查監(jiān)督政府債務(wù)是防范化解政府債務(wù)風險、健全現(xiàn)代債務(wù)管理制度、驅(qū)動政府債務(wù)管理向治理轉(zhuǎn)變的重大舉措。審視政府債務(wù)發(fā)展及管治歷程，從政府內(nèi)控管理向外部約束轉(zhuǎn)變具有普遍性，體現(xiàn)價值理性和工具理性耦合。理論上，人大主導的政府債務(wù)審查監(jiān)督有利于形成協(xié)同監(jiān)督合力、增強政府債務(wù)公信力、保障財政安全，具有法理依據(jù)及事實依據(jù)。建立報告制度、聽取代表建議、引入第三方評價、完善法規(guī)條例構(gòu)成人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的主要模式。推行人大主導政府債務(wù)“穿透式”監(jiān)督，針對政府債務(wù)“舉借、使用、管理、償還”的全生命周期，是人大審查監(jiān)督的內(nèi)容指向。為此，應建立監(jiān)督數(shù)字系統(tǒng)，加強監(jiān)管協(xié)同，強化監(jiān)督結(jié)果應用。

［關(guān)鍵詞］政府債務(wù)；審查監(jiān)督；人大監(jiān)督；“穿透式”監(jiān)督

［中圖分類號］D622 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2025）01-0072-08

政府債務(wù)旨在彌補財政赤字，促進經(jīng)濟增長和社會可持續(xù)發(fā)展，是財政預算的組成部分。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2023年年末，全國政府法定債務(wù)余額70.77萬億元（含國債、地方債），并呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢。基于債務(wù)規(guī)模迅速擴張及結(jié)構(gòu)日趨復雜，近年，為防范化解政府債務(wù)風險，中央要求建立與高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制，進一步強化人大在財政預算中的法定地位，發(fā)揮人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督作用。2021年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，對加強人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督作出全面部署；2024年9月，財政部受國務(wù)院委托向全國人大常委會報告2023年度政府債務(wù)管理情況，標志著人大監(jiān)督政府債務(wù)已經(jīng)由制度性安排走向?qū)嵺`。事實上，人大審查監(jiān)督政府債務(wù)是國家權(quán)力機關(guān)代表人民進行的、具有法律效力的監(jiān)督，它能有效解決政府內(nèi)部監(jiān)管的角色沖突，是全過程人民民主的本土實踐探索，具有重大的時代意義。

一、問題提出與文獻簡析

（一）問題提出

債務(wù)、風險及其治理是經(jīng)濟學、管理學的重要議題。按照聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）的定義，政府債務(wù)包括國內(nèi)和國外的一般政府借款。國際貨幣基金組織（IMF）認為，政府債務(wù)是一般政府部門持有的債務(wù)總和，包括需向債權(quán)人支付的所有負債，如貨幣和存款、債務(wù)證券、貸款、保險和擔保計劃等，以及其他應付賬款形式的負債。我國國情有別，一般而言，政府債務(wù)指政府作為債務(wù)人，依據(jù)法律規(guī)定或合同約定對債權(quán)人承擔的債務(wù)償還責任，包括但不限于中央政府、地方政府及其部門發(fā)行的各類債券、借款、拖欠賬款及擔保等，亦包括其他公共機構(gòu)、國有企業(yè)的負債。從理論上講，政府“適度”舉債是逆周期宏觀調(diào)控的重要工具，也是各國政府的常規(guī)做法，符合代際公平原則。但問題是，在壓力型體制下，面對不斷攀高的需求及財政缺口，追求“顯績”及經(jīng)濟指標優(yōu)先的政績考評強化了地方政府的負債沖動。“債務(wù)驅(qū)動”發(fā)展成為理性抉擇，繼而導致過度舉債、管理失控和邊界突破，誘發(fā)債務(wù)負擔，壓縮了貨幣工具和財政政策的選擇空間。同時，債務(wù)資金使用績效不高、償還能力不足累積風險。一旦經(jīng)濟增長勢頭減弱，償債風險將不可避免外溢至財政、金融領(lǐng)域，引發(fā)系統(tǒng)性風險，危及經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性。換言之，政府債務(wù)既能彌補財政赤字，促進經(jīng)濟發(fā)展，又可能對經(jīng)濟社會穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響^［1］。因此，加強對政府債務(wù)管理及審查監(jiān)督，提升管理效能和資金績效，促進政府債務(wù)高質(zhì)量發(fā)展始終是國家治理的重大問題。

從現(xiàn)實狀況來看，目前，我國政府債務(wù)監(jiān)管主體主要是政府，并以債務(wù)審計、財政稽查、績效評價為主要工具，本質(zhì)上屬于政府內(nèi)部管理的范疇，存在角色沖突。作為政府外部主體，憲法賦予人大審查監(jiān)督政府預算安排和執(zhí)行的權(quán)力，包括對政府債務(wù)發(fā)行的審查和政府債務(wù)使用的監(jiān)督。同時，人大監(jiān)督具有透明性、廣泛性和回應性，是全過程人民民主在實踐中得以有效落實的重要體現(xiàn)。作為新的制度舉措，以經(jīng)濟社會深度轉(zhuǎn)型為背景，面對縱橫交錯的各種疊加式矛盾，加強人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督是推進政府債務(wù)從管理到治理轉(zhuǎn)變的時代趨勢，也是積極穩(wěn)妥防范化解政府債務(wù)風險、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

（二）文獻簡析

防范化解風險是政府債務(wù)治理的核心問題，也是學界聚焦的研究領(lǐng)域。風險誘因主要源自債務(wù)規(guī)模的非理性擴張，引致利率上升、通貨膨脹，以及因無法按期償債還息的違約風險^［2］，而財政預算軟約束是政府債務(wù)規(guī)模膨脹的重要推手^［3］。有學者指出，既有的財政分權(quán)模式導致不對稱的權(quán)責劃分，由于缺乏有效的外部監(jiān)督以及納稅人無法控制財政資源的流向和用途，引發(fā)政府超規(guī)模支出行為和非理性的舉債選擇^［4］。也有學者認為，中國式分權(quán)和晉升激勵制度強化了地方基于屬地利益的無序競爭，晉升激勵力度愈大，籌資動機愈強，政府負債水平愈高，還債風險愈大^［5］。同時，防范化解政府債務(wù)風險離不開監(jiān)督管理，有學者指出，監(jiān)管有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)成本，防止債務(wù)風險外溢^［6］；完善監(jiān)督機制是推進政府債務(wù)治理的現(xiàn)實選擇，也是抑制政府“舉債沖動”、防止權(quán)力濫用的有效手段^［7］，并有助于實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，助推社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展^［8］。對于如何監(jiān)管，有學者認為，應將政府債務(wù)“借、用、還”各環(huán)節(jié)納入監(jiān)督管理機制，構(gòu)筑起“誰舉債、誰使用、誰償還”的舉債問責機制，同時，政府債務(wù)管理應該陽光、透明及公開^［9］。

監(jiān)管主體直接影響監(jiān)管績效。現(xiàn)行財政體制中，政府監(jiān)督管理政府債務(wù)能發(fā)揮體制、信息等固有優(yōu)勢，并形成制度慣性，但也存在明顯的局限性。例如，地方政府投融資平臺的債權(quán)債務(wù)關(guān)系復雜，投資邊界模糊，信息披露不足，如果僅由政府監(jiān)管內(nèi)部附屬平臺，則顯然難以有效^［10］。因此，不少學者認為，應充分發(fā)揮人大的作用，因為人大對政府債務(wù)進行預算審查監(jiān)督具有法定性、公信力和可行性，通過“硬化”預算約束機制及對地方官員晉升激勵的行為約束，遏制地方政府債務(wù)規(guī)模擴張，防范化解政府債務(wù)風險^［11］。不過，現(xiàn)實情況是，各級人大技術(shù)資源有限，缺少專業(yè)團隊，如何有效行使審查監(jiān)督主體的權(quán)力，不是簡單的法定權(quán)責問題。因為作為監(jiān)督主體，不僅需要法律授權(quán)，還需要依托于各種資源。總體而言，目前涉足此方面的研究文獻不多，這也是本文立題的動因。

二、政府債務(wù)發(fā)展及其管治主體

我國政府債務(wù)發(fā)展及其管理有著明顯的時代印記，并受到央地財政關(guān)系調(diào)整的影響。從歷史進程上看，新中國成立之后到改革開放前，我國政府債務(wù)處于探索階段，基于統(tǒng)收統(tǒng)支、“以收定支”的預算制度，地方政府并無發(fā)行公債的法定渠道。1994年，分稅制改革后，通過財權(quán)的上移及事權(quán)的下放確立了地方政府的投融資主體責任，地方政府通過投融資平臺等渠道舉債融資，但由于行政干預、隱性擔保，以及缺乏風險管理和監(jiān)督機制等問題，地方信貸資源配置結(jié)構(gòu)不盡合理，積累了大量不良資產(chǎn)，形成隱性債務(wù)。在新的《中華人民共和國預算法》頒布前，政府債務(wù)進入探索發(fā)展階段，經(jīng)歷了“代發(fā)代還（2009—2011年）”“自發(fā)代還（2011—2013年）”“自發(fā)自還（2014年）”三個階段，但該階段的政府債務(wù)管理“軟約束”問題突出，形成了“債務(wù)驅(qū)動型”增長模式。以2014年新的《中華人民共和國預算法》施行為標志，政府債務(wù)管理進入“開前門，堵后門”發(fā)展階段，通過發(fā)行地方政府債券打開合法舉債的“前門”，通過推動投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型堵住隱性借債的“后門”^［12］。同時，把政府債務(wù)作為硬指標納入政績考核，抑制地方追求顯績的舉債沖動，這也意味著政府債務(wù)管理進入法律約束與規(guī)范管理新階段。但是，在此時期，地方政府仍然通過投融資平臺、PPP項目等途徑累積了不少未進入官方統(tǒng)計范疇的隱性債務(wù)。此外，近年，隨著政府債務(wù)規(guī)模逐年增加，面對樓市降溫、土地財政收入“斷崖式”減少等困境，政府債務(wù)償還能力不足的風險凸顯^［13］。2023年以來，一些地方政府通過盤活存量國有資產(chǎn)，以所謂“砸鍋賣鐵”方式應對政府債務(wù)償還問題。審視以上過程，新的發(fā)展階段，面對風險防范和經(jīng)濟發(fā)展兩座“大山”，此前政府債務(wù)管理定位及模式已不足以防范化解風險，融合多元主體以強化政府債務(wù)治理勢在必行。在此種背景下，加強人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督成為完善政府債務(wù)管理體制機制的現(xiàn)實選擇。

政府債務(wù)治理是全球治理的重要組成部分。自20世紀70年代以來，全球債務(wù)累積呈現(xiàn)周期性特征，大體經(jīng)歷了四次主要債務(wù)浪潮。一是1970—1989年，西方發(fā)達國家經(jīng)濟放緩，拉美國家全面推進工業(yè)化和城市化，受發(fā)達國家低利率政策刺激大規(guī)模舉借外債。歷史數(shù)據(jù)顯示，1970—1978年，拉美國家借款余額從290億美元暴增至1590億美元^［14］。二是1990—2000年，東南亞國家依靠勞動密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與規(guī)模投資實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長，在此期間，國際資本以短期借貸形式進入亞洲國家證券與不動產(chǎn)領(lǐng)域，出現(xiàn)“泡沫式”繁榮。三是2001—2009年，亞洲金融危機后各國經(jīng)濟復蘇帶動全球信貸市場恢復，全球債務(wù)進入快速增長期。四是2010年后，自2008年國際金融危機以來，各國央行為提振經(jīng)濟開啟量化寬松政策，推行低利率乃至負利率政策，直接導致全球債務(wù)高速膨脹^［15］。

西方國家政府債務(wù)發(fā)展歷史久遠且復雜多變，以舉債維持其財政赤字的背后離不開成熟的財政制度及完善的債務(wù)監(jiān)管機制，其中，國會在債務(wù)發(fā)行、監(jiān)管中扮演了關(guān)鍵角色。國會通過立法行使監(jiān)督職能，確保政府債務(wù)的合理性和可持續(xù)性。具體做法主要包括五個方面。一是立法授權(quán)。國會通過制定法律法規(guī)，規(guī)范政府債務(wù)的發(fā)行和管理，包括確定債務(wù)上限和批準特定債務(wù)發(fā)行計劃。二是預算審批。國會審批政府年度預算，確保債務(wù)發(fā)行與國家的財政狀況和經(jīng)濟目標匹配。三是監(jiān)督政府債務(wù)發(fā)行。國會發(fā)揮其監(jiān)督職能，確保政府債務(wù)的發(fā)行符合法律規(guī)定，避免過度舉債。四是監(jiān)督和問責。國會通過其下屬委員會，如財政委員會和預算委員會，對政府債務(wù)管理進行監(jiān)督，包括審查債務(wù)發(fā)行的條件、利率、期限等，以及評估債務(wù)對國家財政運行的影響。五是危機管理。一旦發(fā)生債務(wù)危機或財政危機，國會可以采取緊急措施，如授權(quán)額外的債務(wù)發(fā)行或提供財政刺激，以穩(wěn)定金融市場和支持經(jīng)濟。我國社會制度與西方迥然不同，但從技術(shù)層面看，國會對政府預算監(jiān)督職能具有共通性。應該說，西方國家債務(wù)治理主體結(jié)構(gòu)及其債務(wù)監(jiān)督管理制度體系為我國政府債務(wù)治理提供了參考，尤其是國會在政府債務(wù)治理中的地位和作用值得關(guān)注。

三、人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督：意義與依據(jù)

人民代表大會制度是我國的根本制度，也是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。加強人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督可視為政府債務(wù)管理向政府債務(wù)治理的轉(zhuǎn)變，同時意味著人大作為治理主體在我國政府債務(wù)治理關(guān)系中扮演更加重要的角色。

（一）人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督的意義

首先，完善政府債務(wù)管理制度，形成協(xié)同監(jiān)督合力。政府債務(wù)涉及多方主體，涵蓋政府、經(jīng)濟組織、金融機構(gòu)及社會組織等債權(quán)債負主體，風險致因復雜、傳導性強、影響力大，對監(jiān)督管理形成挑戰(zhàn)。基于各種復雜的緣由，在現(xiàn)行體制中，對政府債務(wù)的約束機制及監(jiān)督管理實際上被定格于政府自上而下的內(nèi)控管理。雖然已形成決策審查、債務(wù)審計、績效評價等較為完備的監(jiān)管手段和體系，但本質(zhì)上屬于政府內(nèi)部管理，假定了目標及規(guī)則的合理性，難以形成對政策目標的補糾機制，存在角色沖突悖論^［16］。人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督，可彌補政府債務(wù)內(nèi)部管理的局限性，發(fā)揮預測判斷、審查監(jiān)控、激勵約束及資源優(yōu)化等正向功能。通過人大監(jiān)督的權(quán)威性、法定性，能夠進一步壓實政府作為債務(wù)管理主體的責任，提升政府債務(wù)管理的法治化、規(guī)范化水平。同時，還可以形成人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督上下貫通、左右協(xié)同的多元監(jiān)督體系，形塑政府債務(wù)協(xié)同監(jiān)督合力。

其次，回應群眾關(guān)切，增強政府債務(wù)公信力。政府債務(wù)“取之于民、用之于民”^［17］，債務(wù)資金必須重點投向經(jīng)濟社會發(fā)展及民生急需處，恪守以人民為中心的發(fā)展思想。近年，在政府債務(wù)管理領(lǐng)域出現(xiàn)“擠占挪用”、變相舉債、績效不佳、違規(guī)新增隱性債務(wù)及化債不實等突出問題，備受詬病。這與政府債務(wù)管理透明度不高、回應性不足、約束力不強等問題密切相關(guān)。從現(xiàn)實情況來看，目前，政府債務(wù)管理工作重點仍停留在余額及限額管理層面，尚未形成涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、投向及還本付息計劃的債務(wù)預算體系，信息披露程度較低。監(jiān)督主體決定監(jiān)督的公信力。人大監(jiān)督是國家權(quán)力機關(guān)代表人民進行的，是具有法律效力及公信力的監(jiān)督。人大監(jiān)督充分回應群眾關(guān)切、主動接受社會監(jiān)督，從而增強政府債務(wù)管理的透明度和群眾參與度，提升群眾對政府債務(wù)管理的信任和支持。同時，以人大為主體對政府債務(wù)進行審查監(jiān)督，將債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金使用及償還能力等關(guān)鍵指標納入審查監(jiān)督體系，建立健全向人大報告政府債務(wù)常態(tài)化制度機制，可視為現(xiàn)行債務(wù)限額管理的結(jié)構(gòu)升級。

再次，加強風險防控，保障財政安全。政府債務(wù)最大的風險即還本付息風險，而投向領(lǐng)域及資金使用績效決定其還本付息能力。置于現(xiàn)實視域，為了實現(xiàn)既定目標、維護公共利益，政府開支具有剛性特征且必須逐年增長，“前人舉債后人還債”固有思維又進一步刺激政府債務(wù)支出，但舉債投資所產(chǎn)生的資產(chǎn)收入往往具有遲滯性，導致當期收支缺口增大，進一步加劇還本付息壓力。因此，防范化解政府債務(wù)風險必須構(gòu)建多元舉債約束機制。受制于政績考評剛性約束及官員理性選擇，政府債務(wù)內(nèi)部管理約束難免出現(xiàn)執(zhí)行不嚴等問題。人大審查監(jiān)督政府債務(wù)與之不同，它通過健全政府債務(wù)全口徑審查、全過程監(jiān)管，及時識別政府債務(wù)管理存在的問題及風險，壓實政府管理責任、增強監(jiān)督實效，進而保障財政安全。

（二）人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督的依據(jù)

一是法律及政策依據(jù)。加強人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督，是憲法及法律賦予人大及其常委會的法定職責，具有法定性和權(quán)威性，符合“公共權(quán)力是人民賦予”的憲法原則^［18］。全國人大是我國最高權(quán)力機關(guān)，憲法賦予人大監(jiān)督政府預算安排和執(zhí)行的權(quán)力，包括對政府債務(wù)發(fā)行的審查和政府債務(wù)使用、管理及償還的監(jiān)督，呈現(xiàn)硬約束及強制力。此外，2014年，新的《中華人民共和國預算法》賦予地方人大及其常委會審查、批準政府舉債及監(jiān)督政府用債的職權(quán)；2018年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，提出人大應重點關(guān)注政府債務(wù)，評估政府債務(wù)風險水平及舉債規(guī)模的合理性，堅決遏制隱性債務(wù)增量；2021年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，推動完善政府預算決算草案及報告中關(guān)于政府債務(wù)的內(nèi)容，明確規(guī)范人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的內(nèi)容、程序及組織保障等。應該說，憲法及相關(guān)法律、政策規(guī)定構(gòu)成了人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的整體框架及行動指南，具有法定性、權(quán)威性及正當性。

二是理論依據(jù)。人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督是全過程人民民主在實踐中得以有效落地的重要體現(xiàn)。事實上，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主，強調(diào)以人民為中心，保障人民當家作主。全過程人民民主理論旨在明確定位人大角色，賦予人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的理論依據(jù)。作為代表人民意志和利益的權(quán)力機關(guān)，人大通過對政府債務(wù)預算決算審查、預算執(zhí)行與債務(wù)支出監(jiān)督的全過程監(jiān)管，確保人民的意志和利益在政府債務(wù)管理中得到全方位體現(xiàn)。同時，全過程人民民主追求全過程參與，通過開展專題調(diào)研、廣泛聽取人大代表意見建議等方式充分吸納民意、反映社會需求，保障人民群眾對政府債務(wù)管理的全過程參與和民主監(jiān)督。

三是實踐依據(jù)。2024年9月，財政部受國務(wù)院委托向全國人大常委會報告政府債務(wù)管理情況，涵蓋國債、地方債、隱性債及風險化解等情況，亦關(guān)注融資平臺債務(wù)化解及市場化改革狀況，意味著以人大為主體審查監(jiān)督政府債務(wù)由政策設(shè)計走向?qū)嵺`落地。截至2024年10月，全國已有25個省級人大常委會聽取及審議了政府債務(wù)管理情況報告，標志著人大監(jiān)督政府債務(wù)體制機制已初步構(gòu)建，也為促進政府債務(wù)穩(wěn)定健康發(fā)展構(gòu)筑了“防火墻”。這些自上而下的實踐為人大審查監(jiān)督政府債務(wù)提供了指引、積累了經(jīng)驗。

四、人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督：模式和內(nèi)容

作為政府外部監(jiān)督主體，憲法賦予人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的權(quán)力。但制度及政策設(shè)計重在實踐落地，人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督，背后離不開一套科學有效的框架模式及操作指引。

（一）人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督模式

模式具有標準化、結(jié)構(gòu)性及穩(wěn)定性等特征。人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督，關(guān)鍵在于形成一套穩(wěn)定、有效的審查監(jiān)督模式，核心在于厘清權(quán)責主體，背后涉及政府債務(wù)資金使用、管理及監(jiān)督的責任主體。由此，政府及其部門負責債務(wù)資金的使用及管理，理應成為被審查監(jiān)督主體，接受人大的法定審查監(jiān)督。這一體系設(shè)計及模式選擇，是對目前政府主導政府債務(wù)管理的重要突破。人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督模式主要有以下幾個特點。

一是建立報告制度，推進人大監(jiān)督常態(tài)化。人大作為審查監(jiān)督主體，通過定期聽取、審議政府債務(wù)管理情況報告，精準把握政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)、債券項目管理情況、隱性債務(wù)化解及風險防控等關(guān)鍵信息，推進人大監(jiān)督政府債務(wù)常態(tài)化機制建設(shè)。同時，政府及其組成部門作為被審查監(jiān)督的對象，應主動接受人大對其債務(wù)管理情況的審查監(jiān)督，建立定期通報制度，形成債務(wù)報表、書面報告等數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)政府債務(wù)審查監(jiān)督的制度化。

二是聽取代表建議，提升人大監(jiān)督公信力。審查監(jiān)督財政預算和政府債務(wù)，是人大代表依法履職的著力點。人大代表由人民民主選舉產(chǎn)生，反映人民的偏好及利益。充分聽取人大代表意見建議、回應代表關(guān)切，有助于吸納最廣泛的民情民意，提升人大監(jiān)督公信力及權(quán)威性。例如，一些地方通過代表聯(lián)絡(luò)工作機制，及時向人大代表反饋政府債務(wù)關(guān)鍵信息，保障人大代表知情權(quán)。同時，組織人大代表開展政府債務(wù)專題調(diào)研、實地考察，并協(xié)同財政等部門研究辦理人大代表議案建議，提升人大監(jiān)督質(zhì)效。

三是引入第三方評價，保障人大監(jiān)督專業(yè)性。第三方評價在財政監(jiān)督領(lǐng)域已形成較為成熟的操作機制。事實上，第三方評價因其技術(shù)專業(yè)、立場超然及過程透明等優(yōu)勢，能夠避免內(nèi)部監(jiān)督的角色沖突。人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督，可以委托第三方專業(yè)機構(gòu)行使監(jiān)督實施權(quán)，采取以人大作為審查監(jiān)督主體、政府部門協(xié)同、第三方專業(yè)機構(gòu)組織實施的監(jiān)督模式。這樣既能發(fā)揮人大監(jiān)督的導向功能，又能體現(xiàn)專業(yè)優(yōu)勢，從而提升人大監(jiān)督的專業(yè)性。

當然，將憲法賦予人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實踐效能，還應進一步健全相關(guān)法律法規(guī)，從微觀視角明確審查監(jiān)督的職責權(quán)限及程序規(guī)范，完善監(jiān)督工作計劃，明確審查監(jiān)督開展形式，厘清各級人大職能職責。

（二）人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督內(nèi)容

人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督，是完善預算審查監(jiān)督程序、增強監(jiān)督實效的必然要求。“審查”指向事前監(jiān)管，以科學決策替代傳統(tǒng)的“拍腦袋”決策，側(cè)重于政府債務(wù)舉借的科學性審查，關(guān)注政府債務(wù)立項的必要性、合規(guī)性和可行性。“監(jiān)督”指向事中、事后管理，關(guān)注政府債務(wù)資金管理、使用、償還環(huán)節(jié)及項目建設(shè)和運營情況，以動態(tài)管理方式構(gòu)建全流程、全鏈條監(jiān)督管理體系，達到防范化解政府債務(wù)風險的目的。

首先，審查政府債務(wù)舉借環(huán)節(jié)。“決策績效是最大的績效”^［19］。政府債務(wù)舉借環(huán)節(jié)的科學、合理，決定了使用、管理及償還環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)績效。針對政府債務(wù)舉借規(guī)模，人大應審查政府債務(wù)余額是否控制在法定限額內(nèi)，政府債務(wù)支出是否契合支持領(lǐng)域、是否匹配融資收益自平衡邏輯，政府債務(wù)支出的必要性、可行性及合理性，重點關(guān)注產(chǎn)出預期的科學性及償還安排的可行性；針對政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，審查政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)與項目建設(shè)周期、收益反饋周期的匹配度，避免資金沉淀或償債壓力過載；針對政府債務(wù)舉借方式，審查政府債務(wù)舉借是否通過法定債券發(fā)行等方式舉借，是否存在法定限額之外承諾以財政資金償還或違規(guī)提供擔保等行為，防止變相舉債。

其次，監(jiān)督政府債務(wù)使用環(huán)節(jié)。政府債務(wù)支出有嚴格的程序規(guī)則，監(jiān)督指向資金支出的合法合規(guī)。針對政府債務(wù)資金使用情況，人大應監(jiān)督政府債務(wù)資金是否按時足額撥付，是否依法用于公益性資本支出領(lǐng)域，是否存在擠占、截留、出借、挪用等違規(guī)使用債務(wù)資金情況，是否嚴格履行規(guī)定程序使用政府債務(wù)資金，是否存在隱瞞支出、超預算支出導致新增隱性債務(wù)情況，重點關(guān)注資金撥付使用與實物工作量的匹配度，確保政府債務(wù)資金支出合法合規(guī)、有力支持重大項目建設(shè)。

再次，監(jiān)督政府債務(wù)管理環(huán)節(jié)。一是監(jiān)督政府債務(wù)預算管理。重點關(guān)注政府債務(wù)收支是否納入全口徑政府預算管理體系，預算執(zhí)行監(jiān)督涵蓋年度債務(wù)預算收支、資金執(zhí)行進度、一攬子化債舉措落地情況等，決算審查監(jiān)督涉及債務(wù)余額限額情況、還本付息責任落實及項目建設(shè)成效等維度。二是監(jiān)督政府債務(wù)信息披露。聚焦政府債務(wù)信息公開平臺建設(shè)，監(jiān)督政府債務(wù)信息是否依法公開、接受監(jiān)督，關(guān)注信息披露的全面性、規(guī)范性及時效性。三是監(jiān)督政府債務(wù)風險管控情況。監(jiān)督政府落實防范化解債務(wù)風險主體責任、債務(wù)風險預警機制構(gòu)建情況，關(guān)注政府債務(wù)舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)與償債能力、財政健康的耦合度。

最后，監(jiān)督政府債務(wù)償還環(huán)節(jié)。債務(wù)按期償還是維護政府信用、社會信任的前提，亦是防范化解債務(wù)風險的基礎(chǔ)。人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督，重點關(guān)注政府債務(wù)償還計劃的落實情況，對償債資金進行分類溯源，監(jiān)督當年度債務(wù)本息償還資金是否按時足額納入政府預算，并按規(guī)定列入預算科目。同時，督促政府建立健全扣款、罰息及責任追究機制以保障債務(wù)本息按期兌付，提升政府債務(wù)公信力。

五、人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督：“穿透式”監(jiān)督實踐

政府債務(wù)監(jiān)督主體從政府轉(zhuǎn)向人大，體現(xiàn)了發(fā)展理念的重大變化。理念模式創(chuàng)新源于實踐，服務(wù)于實踐。近兩年，依據(jù)頂層決策部署，人大主導政府債務(wù)“穿透式”監(jiān)督實踐在全國探索試點，成為推動政府債務(wù)全周期、全鏈條、精準化治理的現(xiàn)實路徑。

“穿透”是一種監(jiān)管理念，屬于功能監(jiān)管及行為監(jiān)管的理論范疇，源于金融監(jiān)管實踐探索。“穿透式”監(jiān)督目的在于刺穿問題表象，直指問題本質(zhì)，旨在突破外蘊形式，挖掘內(nèi)蘊關(guān)系，通過對監(jiān)督對象（資金）從初始來源到最終投向的全流程系統(tǒng)串聯(lián)，對資金使用主體及管理主體進行全方位穿透，進而采取有針對性的監(jiān)管措施，以實現(xiàn)發(fā)展和安全的耦合協(xié)調(diào)。“穿透式”監(jiān)督追求“實質(zhì)”重于“形式”，通過向上穿透資金端、向下穿透資產(chǎn)端以及橫向到邊、縱向到底的全流程監(jiān)督，從而認清本質(zhì)、甄別風險^［20］。在理論上，政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)無須納入財政赤字（一般針對專項債和特別國債），但對于在本質(zhì)上屬于依靠政府信用背書的融資行為，既要控制融資規(guī)模，又要防范化解財政金融風險。這就需要借助“穿透式”監(jiān)督工具識別問題實質(zhì)，精準施策。探索“穿透式”監(jiān)督實踐是人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督的創(chuàng)新舉措，依法將人大審查監(jiān)督貫穿于政府舉債決策，資金舉借、管理、使用及債務(wù)償還等各階段，推進多主體與多環(huán)節(jié)監(jiān)督、靜態(tài)時點與動態(tài)實時監(jiān)督，精準識別各環(huán)節(jié)所屬責任主體，拓展人大監(jiān)督深度，提升監(jiān)督效果。政府債務(wù)“穿透式”監(jiān)督的實踐路徑主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，建立監(jiān)督數(shù)字系統(tǒng)。公開、透明是最好的監(jiān)督，也是開展“穿透式”監(jiān)督的前提。政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復雜、風險來源及形成機理多元，人大獨立于政府系統(tǒng)之外，而政府債務(wù)信息分散于政府、企業(yè)、金融機構(gòu)等多元主體，加之問責與避責的行政邏輯^［21］，易出現(xiàn)“信息懸浮”“數(shù)據(jù)真空”等窘境，增加監(jiān)督難度。為打破“信息孤島”困境，夯實人大監(jiān)督基礎(chǔ)，要加快建立健全政府債務(wù)數(shù)字信息系統(tǒng)，吸納政府工作報告、債務(wù)報表、歷史核查及動態(tài)監(jiān)測等數(shù)據(jù)信息，涵蓋顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、結(jié)構(gòu)規(guī)模、期限利率、還本付息、收支等關(guān)鍵指標，實現(xiàn)指標的可視化、可追溯。同時，構(gòu)建科學有效的政府債務(wù)審查監(jiān)督指標體系，以人大代表、服務(wù)對象意見建議為基礎(chǔ)構(gòu)建滿意度調(diào)查數(shù)據(jù)庫，動態(tài)跟蹤社會需求變化，為“穿透式”監(jiān)督政府債務(wù)提供坐標系。

其次，加強監(jiān)管協(xié)同。建立聯(lián)合監(jiān)管機制，人大主導、政府及其部門配合，是開展“穿透式”監(jiān)督的基礎(chǔ)。政府債務(wù)涉及多個領(lǐng)域及部門，財政部門負責資金監(jiān)督，發(fā)展改革部門負責項目審批，行業(yè)主管部門負責項目管理。因此，人大主導政府債務(wù)“穿透式”監(jiān)督需要完善協(xié)同監(jiān)管機制，確保監(jiān)管目標和方向一致，消弭監(jiān)管套利空間。一是建立信息共享機制。加強跨部門信息溝通，通過數(shù)據(jù)共享、信息反饋，全面掌握和動態(tài)監(jiān)控政府債務(wù)信息。二是人大主導協(xié)同。聯(lián)合相關(guān)職能部門開展政府債務(wù)檢查調(diào)查，建立聯(lián)合監(jiān)管機制，形成高效協(xié)同的政府債務(wù)監(jiān)管共同體。三是人大主導政府債務(wù)績效評價，培育第三方監(jiān)督主體，推進監(jiān)督標準化，并公開評價結(jié)果，提升監(jiān)督公信力。

再次，強化監(jiān)督結(jié)果應用。結(jié)果應用是績效提升不可或缺的環(huán)節(jié)^［22］。人大審查監(jiān)督政府債務(wù)的目的在于遏制政府債務(wù)的無序擴張及地方債務(wù)投資的隨意性。在現(xiàn)行體制下，經(jīng)濟發(fā)展職責及政府債務(wù)使用管理主體在政府系統(tǒng)，如何約束政府及其部門的“舉債沖動”，離不開人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的有效性，即強化“穿透式”監(jiān)督實踐結(jié)果應用。中央要求健全地方政府債務(wù)問題倒查及終身問責機制，其意在于提升政府債務(wù)的約束強度。從現(xiàn)實出發(fā)，應強化人大主導政府債務(wù)審查監(jiān)督職能，通過“穿透式”監(jiān)督工具精準識別債務(wù)資金使用主體、管理主體，強化責任落實、責任追究，硬化監(jiān)督結(jié)果與晉升考核、限額分配掛鉤，提升人大監(jiān)督權(quán)威性。

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［責任編輯：薛瑞漢" 李仁杰］